探索治理现代化的评估维度

王丛虎 祁凡骅



探索治理现代化的评估维度

王丛虎 祁凡骅

国家治理体系和治理能力现代化即治理现代化，如何评估治理现代化是一个重要课题。治理的根本目的在于善治，评估治理现代化不仅要有善治的标准，还要有具体目标。基于时间、过程、结果三个维度对治理现代化进行评估具有合理性、可行性、引领性。这三个维度不仅有其各自相对独立的内容，而且它们之间又是相互紧密联系的。

治理现代化；评估；维度；目标

国家治理体系和治理能力现代化可以简称治理现代化。国家治理体系现代化就是治理制度现代化，而治理制度的现代化是根本性、全局性和长远性的，即要实现各项事务治理的制度化、规范化、程序化；治理能力现代化则是指制度执行力、治理能力适应要求、实现制度的目标。[1]

在具体的治理实践中，应该如何评估治理现代化(体系和能力两方面的现代化)？以什么样的维度或角度来理解治理现代化？本文通过对治理现代化的内涵、目标的分析，探索构建评估治理现代化的维度和框架。

一、文献梳理及问题的提出

对于治理或者治理理论，政治学、公共管理学以及社会学界等已经有了很多的研究，特别是关于参与治理的主体、治理对象、治理的方式方法、治理的工具等方面都有了丰硕的研究成果。而对于治理与现代化相结合的内容及其评估维度还需要深入探讨。

尽管当下“现代化”这个术语被广泛地应用于许多领域，但是，对其概念的界定并没有达成共识，更多的还停留在对于现代化的一般性描述上。有学者认为，现代化源于英国工业革命和法国政治大革命，是一种社会变迁模式，并存在于一些领先发展的社会经济进步和政治进步之中，也存在于后者追赶前者的转变进程中。[2]也有人认为，现代化是以近代工业和科技进步为推动力，实现传统的农业社会向现代化社会的转变过程，这一过程表现在经济、政治、文化思想和社会制度等领域和层面，并引起社会结构和历史主体的深刻变化。[3]罗荣渠在归纳了世界各国学者关于现代化的解释后认为：“从历史的角度来透视，广义而言，现代化作为一个世界性的历史过程，是指人类社会从工业革命以来所经历的一场急剧变革，这一变革以工业化为推动力，导致传统的农业社会向现代工业社会的全球性的大转变过程，她使工业主义渗透到经济、政治、文化、思想各个领域，引起深刻的相应变化。”[4](P17-18)更多的学者倾向于认为：现代化是一个综合的概念，是一个在层次上递进的实践和认识过程。作为客观进程与主观作用的统一，现代化要求人们用新的眼光和新的探索精神，把握历史发展的趋势，站在时代潮流的前列，做出无愧于时代的贡献。尽管对于“现代化”概念的界定尚未能达成共识，但是其中所包含的“普遍的历史进程”和“朝着共同理想前进的社会改革行动和方案”则已成为人们所共同接受的内容。

对于治理现代化，学界也有不同的界定和理解。房宁认为：“所谓国家治理现代化，对于中国而言就是细化。”“中国大的方针路线，大的方向都有了，中国特色社会主义已经形成，道路已经形成，但是有很多问题没有细化。”[5]江必新把国家治理现代化的内涵解读为：更新国家治理的基本理念、丰富国家治理的价值目标、把握国家治理的战略要点、解决国家治理的协调匹配、创新国家治理方式方法。[6]包心鉴认为，国家治理的现代化首先是制度现代化，制度现代化集中体现为国家治理体系和治理能力现代化，而推动制度现代化的根本动力就是全面深化改革；推进国家治理体系和治理能力现代化，需要突出政党治理现代化、政府治理现代化、社会治理现代化三个方面的历史任务。[7]薄贵利就国家治理现代化中的政府治理现代化进一步探究，认为：政府治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分；推进政府治理现代化就必须适应现代化建设的基本趋势和基本要求，实现科学行政、民主行政、依法行政的制度化、规范化、程序化。[8]

唐凰凤指出，治理现代化的特征集中体现在六个方面，即：(1)治理主体的多层化和多元化，各种各样的治理主体都能够发挥他们整体的效用，多元的治理主体能够参与国家治理活动；(2)治理结构的分权化和网络化；(3)治理制度的理性化；(4)治理方式的民主化与法治化；(5)治理手段的文明化；(6)治理技术的现代化。[9]而美国学者在对亚洲各国进行比较研究后，在一定程度上印证了以上观点，即亚洲在通向现代化和善治的道路上，其共有的价值观就是民主与法治。[10]这些内容主要是从治理的静态层面进行分析，而对于动态化、可持续性则缺乏思考。

以上观点给我们很好的启示，但其更多的是在研究和强调治理现代化的某一个侧面或具体内涵。实际上，治理现代化不仅仅是指公共部门治理的制度、方法和工具的转型，更是一个治理的政治导向和实现可持续公共治理的一整套理论体系。[11]很多学者往往对治理的内涵和治理现代化的内涵不做区分，甚至混合使用，在强调治理内涵的同时，却忽略了现代化所应有的内容。至于如何评估或者衡量国家治理现代化、如何建立治理现代化的分析或者评估框架尚没有涉及。在现实中，确立一套治理评估体系是正确而客观地认识国家治理状况所必需的。只有通过对治理的评估，才可以发现治理的现状与理想状态的差距，明确治理改革的方向。[12]

国家治理现代化是一个动态的过程，需要对其评估，以不断地矫正前行的方向；同时，治理现代化也是一个整体概念，国家治理体系和治理能力的现代化一脉相承。仅仅停留在对于治理现代化内涵的理解或如何推进上是不全面的。为此，研究治理现代化的评估、建立对治理现代化的明晰的分析维度或评估框架显得尤为重要。

二、评估治理现代化的目标

目标明确才有评估的动力。评估是为了实现目标，尤其是公共治理的评估更要强调如何通过合法有效的过程来实现目标。治理理论的应用或者任何一项治理政策目的都在于达到善治，而治理现代化所达成的目标则是各种具体善治的总和，也是一个国家所要完成的使命和愿景。那么，什么样的治理才算“善治”呢？即如何评估治理现代化的目标？

法国政治学家玛丽-克劳德·斯莫茨(Marie-Claude Smouts)认为善治应该具备四个方面的条件：第一，公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立亦即法治来实现；第二，公共机构正确而公正地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；第三，政治领导人对其行为向人民负责，亦即实行责任制；第四，信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。[13](P268)

俞可平认为，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，也是合作管理和新颖关系的最佳状态。善治的基本要素有十个：合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与性、稳定、廉洁和公正。[14]

可以看出，学者们关注善治更多地希望概括出不同国家治理的共同内容。然而，一种理论或制度的“善”与“不善”，用同一个标准判断并不能说明问题。如果将这种理论置放在不同类型的国家，用不同的政治、经济和社会文化环境下使用效果来检验则是比较合理的方法。如果能对这种理论或制度在具体国家运用的结果基于不同发展阶段进行比较，则会显得更加客观。

法国政治学家辛西娅·休伊特·德·阿尔坎塔拉(Cyntia Hewitt de Alcntara)在《“治理”概念的运用与滥用》一文中，基于拉美国家“治理”与“善治”应用情况的考察总结如下：拉美国家在西方“善治”理论和标准的指引下所实施的改革被证明是失败的，因为“善治”不仅阻碍了拉美大多数国家的经济复苏，而且引起社会管理的危机。解决拉美国家的危机绝不能寻求放之四海而皆准的“善治”标准，而应该在特定的社会环境下发挥人民的创造力和首创精神。[15]

国家治理现代化所关注的不仅仅是国家层面，还应该把具体制度、具体领域、具体执行能力纳入评估的范围，这也是治理现代化、善治所追求的目标。评估治理现代化当然应该以“善治”为指针，即要以实现民主治理、科学治理和依法治理为方向，最终要促使现代化的治理达成“善治”。所以，从这个意义上看，我国治理现代化本身也包含了“善治”，但“善治”只是治理现代化的一部分，也是评估治理现代化的重要内容之一。

评估治理现代化的基础和依据是我国的国家治理目标。中共十六届六中全会将“富强、民主、文明、和谐”作为新的历史时期我国社会主义现代化建设的目标。习近平总书记又将治理现代化的目标进一步明确为实现中华民族伟大复兴的中国梦。评估治理现代化的目的就是要促进中华民族用最少的时间、最合理的方式和最小的成本来实现中华民族近代以来最伟大的梦想，实现“到中国共产党建党一百年时全面建成小康社会的目标和到新中国成立一百年时中华民族伟大复兴的梦想”。

三、评估治理现代化维度的确立

所有的评估都是基于一定目标而进行的，所有组织或机构的评估也同样是带有目的性的。20世纪90年代以后，随着治理理论和新公共管理运动的兴起，对治理评估的理论研究和实际应用也受到了普遍的关注。在世界范围内，有来自不同机构的140多种关于治理评估的方法和分析框架。依据主体的不同，这些评估体系可分为四类，即联合国、多边机构、双边机构、独立机构的评估体系。联合国开发计划署(UNDP)、经合组织(OECD)、世界银行(WB)及一些发达国家都先后开发了综合或者专项的治理评估指标体系，但是，这些机构的评估由于其目的不同，侧重点也就不同，其维度和指标也各异。

从这些评估的维度和指标上看，关于治理的评估方法和分析框架仍然是碎片化的，而且或多或少地存在着基于目的性的偏见，并都企图以普适的价值开发一套普适性的指标体系来评估不同的国家和民族的治理[16]，然而往往事与愿违。同时，西方学者在对透明国际(Transparency International)、自由之家(Freedom House)等国际组织的治理指标体系分析后认为，这些指标体系不仅层级之间缺乏理论基础和解释力，而且对于同一指标还存在不同的解释。[17]由于各个国家和民族在历史文化、政治制度及经济发展水平等方面存在巨大差异，加之所能够获取的相关数据既不全面也不准确，其评估的结果往往令人难以置信，甚至还产生了民族矛盾和国家冲突。[18]为此，在世界范围内，不同国家基于各自的实际情况，并结合全球发展业已达成的共识，在各自主权范围内开展各自国家的治理评估是适当的。当然，即使在同一国家内部的不同地区，由于经济、社会、财政和城市的发展水平不同，评价其治理现代化的标准也应有所区别。[19]

在国际社会中，认可度较高的是世界银行研究院(World Bank Institute)的综合治理指标体系(也被称为KKZ指标)。该指标设计的领衔者、政治经济学家丹尼尔·考夫曼(Daniel Kaufmann)及其合作者不仅承认其指标存在着测量误差，而且还明确警告不要将他们的指标用于排名。[20]“无疑，完美的治理指标根本不存在。然而，编制和使用更加透明的治理指标，可以更好地满足外部用户和发展中国家在改善治理质量方面的要求。治理指标领域的崭新发展只是刚刚起步。”[21](P8)为此，考虑到我国的治理现代化刚刚提出，理论研究也刚刚起步，对于治理现代化的评估也应该循序渐进，不可能一蹴而就。加之世界范围内虽有不少治理评估的维度和指标，但尚未见到治理现代化的评估指标。笔者尝试提出评估治理现代化的维度和观测点，以期望推动对治理现代化评估的理论和实践的探索。

基于以上文献梳理与评述，结合我国治理现代化的目标和评估所要达成的愿景，我们认为，我国的评估现代化应该从三个维度*维度借鉴了法学的基本理论，即法的效力是从法的时间效力、空间效力、对人的效力等方面界定。治理评估属于管理学范畴，必然包含过程和结果两方面内容。为此，笔者在吸取法学和公共管理学观点基础上，建立了治理现代化评估的三个分析维度，相当于评估的一级指标。观测点则借鉴了评估实践中通用的做法，侧重于评估治理现代化的原则和价值导向，即相当于评估的二级指标。至于具体的指标体系则是基于观测点进一步细化的内容，由于篇幅所限暂未列出，也有待继续研究。展开：

第一，时间维度。时间维度，即“普遍的历史进程”所包含的内容，是展示与时代进步的结合、现代化理论和现代性内容的维度。因此，考察或者分析是否达到了治理现代化的第一要素也应该是这个维度。茨阿波夫在分析现代化理论时认为，现代化首先就与时间相关联，表现为三个进程，即工业革命以来各种小的团体发展成为今天的现代社会；落后者的各种各样的追赶过程；现代社会通过创新和改革来战胜新挑战的努力过程。[22]实际上，他所讲的就是“普遍的历史进程”所包含的内容。唐凰凤提出，衡量国家治理现代化的基本标准，第一项就是国家治理的基本制度符合时代潮流。[23]具体说来，时间维度在治理体系现代化层面关注的是制度设计中体现的战略思维、制度变迁的与时俱进、治理价值可持续性与引领作用；而在治理能力现代化层面则关注治理者思维观念的更新、学习能力的强弱以及技术手段和方法应用的与时俱进。

第二，过程维度。过程维度，即“朝着共同理想前进的社会改革行动和方案”所包含的内容。治理现代化的过程维度是指“全社会范围，一系列现代要素以及组合方式连续发生的由低级到高级的突破性的变化或变革的过程”[24](P190)。之所以强调过程维度，是因为国家治理不同于企业治理的根本点就在于：国家治理特别强调治理过程的合法性与正当性，或者说没有过程也就无所谓结果。过程维度关注治理现代化的战略、路径、步骤、方式、方法等宽泛层面的程序问题。“国家治理现代化的过程也就是国家治理法治化过程，法治化是国家治理现代化的必由之路。”[25]显然，法治既是治理现代化的战略，也是治理现代化的路径。胡鞍钢认为：“中国国家治理现代化的显著特质是包含了党的治理、国家治理、社会治理三个层次，其中党的治理现代化起了决定性作用。”[26]这是在强调治理现代化的层次和步骤问题，也包含在过程维度中。为此，评估治理现代化在治理体系现代化上着重观测决策科学、协商民主、公开透明、程序规范、内容合法等问题；而在治理能力现代化方面着重观测民主参与能力、依法治理能力、和谐共治能力、文明善治能力等。

第三，结果维度。结果维度，即治理现代化所展示出来的目标达成和效果的实现情况。治理现代化的结果维度主要关注治理的有效性问题，即以结果为导向的治理现代化是否达成了制度体系的目的以及为了实现制度体系目的所具有的能力。国家治理的有效性不仅要关注一个国家内在的政治、行政、经济和社会发展的结果，还应该关注这个国家对国际社会合理性运动的回应性。[27]应该从理论与实践交融的角度，揭示马克思主义政治观与治理理论之间的融通、关联，或者说揭示这个国家的治理制度和制度的执行[28]，并以此来观察一项治理从制度体系到执行的全过程，以及最后所达到的治理效果。实际上，就结果而言，评估治理现代化和评估治理是一脉相承的，其结果指标包括两大类，即规则性指标和效果性指标。规则性指标关注的是法律、政策等制度环境本身，以及特定机构的存在或缺失；而效果性指标则关注这些规则的实际运用状况及其导致的治理效果。[29]从结果维度上看，这两类指标都是现代化的范畴，且能够及时解决特定社会经济发展历史阶段所面临的诸种难题；除此之外，还要求治理成本低而效能高。所以，治理体系现代化要着重观测制度稳定性、操作性、透明度、符合民主集中制程度、科学性、法治化程度等问题；而治理能力现代化则要着重观测政治和社会稳定、国家动员力、政策执行力、目标切合度、人民满意度等问题。

需要强调的是，治理评估与治理现代化的评估不完全等同，但有交叉。应该说，治理评估更侧重治理内容性、效果性的评估，而治理现代化除了关注治理评估的内容之外，还要关注时间性、时代性和可持续性等内容。

关于各个维度所关注的内容(即观测点)，如表1所示：

表1 评估治理现代化维度和观测点

四、评估治理现代化维度的内涵及逻辑

实现中华民族伟大复兴的中国梦是评估治理现代化的指针与方向，也是评估治理现代化三个维度得以确立的基础。时间、过程、结果三个维度不仅有其各自相对独立的内容，而且它们之间是相互紧密联系的。时间维度及其观测点引领和贯穿着过程维度和结果维度，同时也是现代化所要展示的内涵。过程维度和结果维度及其观测点则体现着时间维度的内涵，又具体表现为治理不同层次的内容；过程维度的观测点服务于结果维度的内容，但又有独立价值；结果维度的观测点表现为过程维度所要达成的目标，但又不仅仅限于回应过程维度的内容。

就时间维度而言，应该更多地强调价值观念的观测点，即治理体系层面更多关注思想观念注入之后的变化，包括价值引领、战略思维、制度的及时变迁等，但同时又要观测制度变迁与长效机制、可持续性的关系；治理能力同样要观测思维观念的更新、适应环境的学习能力以及行动力。这是因为，价值观念决定着好的制度和强的执行能力。杨光斌在对中国和印度两国经济改革进行分析后指出：“中国和印度的经济改革向人们展示了这样一个道理：制度安排的变化能够导致经济绩效的不同，但是两国制度安排的创新并不主要是制度结构变化的结果，而是思想观念创新的结果。”“我们强调制度变迁离不开观念的引导，但是观念的实现更需要制度性相关要素的支持。”[30]所以，不管是制度体系的观测点，还是治理能力的观测点，思想观念的更新、价值引领至关重要。中国的治理观念来自于“中华文明基体”*所谓文明基体，是指生活在固定疆域的族群，在几千年的历史长河中，以恒定的文明信念和生活方式传承而来的基因所构成的文明共同体。。换句话说，引领治理现代化的价值观念只能基于中国自己的基体，“中国的自由、平等不可避免地具有其独特的形式”[31](P111)。

就过程维度而言，重点观测是否有既符合时代潮流又符合本国国情的治理体系的构建过程，还要观测在此过程中所选择的途径、方式方法等内容。具体而言，在制度体系及其完善制度的过程中，治理现代化既要观测如何体现在党的领导和时代的价值引领下进行制度的及时变迁，也要观测如何进行民主协商、共同参与，并通过民主集中制、使用法治手段进行科学立法和决策；而在治理能力层面则应该观测完善制度过程中所展示的能力，即在选择治理战略、途径和方式方法时所表现出来的民主参与能力、依法治理能力、和谐共治的能力以及文明善治的能力，等等。当然，过程维度下的现代化治理体系和治理能力相互交融、相得益彰，也难以截然分开。

就结果维度而言，重点观测在符合时代的价值引领下、通过规范过程所能达成的制度成效和能力状况，落实于看得见、摸得着、感受得到的绩效层面。“推进国家治理体系和治理能力的现代化”作为全面深化改革总目标，事实上是可以量化的，就是要建设一个“有能力的有限政府”[32]。在治理制度体系现代化层面，要着重观测制度稳定性的高与低、 操作性的强与弱、透明的程度、是否符合民主集中制、是否尊重科学性以及法治化等；在治理能力现代化层面，则着重观测政治和社会的稳定程度、国家动员力的强弱、政策执行力的强弱、目标切合度的高低以及人民主观满意度的状况等。

治理现代化是一个新问题，而提出评估治理现代化的维度和观测的重点更是一个新尝试。任何一种评估最困难的、也最容易引起争议的就是构建评估的维度和指标体系，治理现代化的评估也不例外。只有不断探索、调整，才能走向完善，也才能使得评估治理现代化的研究深入下去。

[1] 人民日报评论员：《准确把握国家治理现代化》，载《人民日报》，2014-02-20。

[2] 丁学良：《“现代化理论”的渊源和概念架构》，载《中国社会科学》，1988(1)。

[3] 俞思念：《现代化理念与中国现代化进程》，载《中国特色社会主义研究》，2002(6)。

[4] 罗荣渠：《现代化新论》，北京，商务印书馆，2004。

[5] 房宁：《探索国家治理现代化》，载《华中科技大学学报》(社会科学版)，2014(3)。

[6] 江必新：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，载《光明日报》，2013-11-05。

[7] 包心鉴：《以制度现代化推进国家治理现代化》，载《中共福建省委党校学报》，2014(1)。

[8] 薄贵利：《推进政府治理现代化》，载《中国行政管理》，2014(5)。

[9][23] 唐凰凤：《中国国家治理现代化路径选择的若干思考》，载《华中科技大学学报》(社会科学版)，2014(3)。

[10] Yung Belty.“Road to Good Governance and Modernization in Asia: Asian Values and/or Democracy?”.JournalofAsianPublicPolicy，2012(3):266-276.

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[12] 俞可平：《中国治理评估框架》，载《经济社会体制比较》，2008(6)。

[13] 玛丽-克劳德·斯莫茨：《治理在国际关系中的正确运用》，载俞可平主编：《治理与善治》，北京，社会科学文献出版社，2000。

[14] 俞可平：《全球治理引论》，载《马克思主义与现实》，2002(1)。

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[30] 杨光斌：《观念、制度与经济绩效——中国与印度经济改革的政治学理论价值》，载《中国人民大学学报》，2006(3)。

[31] 沟口雄三：《作为方法的中国》，北京，生活·读书·新知三联书店，2011。

[32] 杨光斌：《2014年政治改革清单与走向》，载《人民论坛》，2014(2)。

(责任编辑 林 间)

Exploring the Dimensions of Evaluating Governance Modernization

WANG Cong-hu，QI Fan-hua

(School of Public Administration and Policy, Renmin University of China, Beijing 100872)

Promoting the modernization of national governance system and governance capability, namely promoting governance modernization, is an important project for establishing the dimensions of evaluation of governance modernization. The fundamental purpose of governance is good governance, and therefore there should be standards as well as specific goals for evaluating governance modernization. Based on the three dimensions of time, process and outcome, the evaluation of governance modernization is reasonable, feasible and pioneering. These three dimensions are mutually independent in terms of contents, and yet closely related.

governance modernization; evaluation; dimension; goal

国家自然科学基金项目“基于政策执行评估的政府采购政策功能实现机制研究”(71273266)；中国人民大学国家发展与战略研究院研究项目“构建评估国家治理现代化指标体系研究”

王丛虎：法学博士，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授；祁凡骅：管理学博士，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授(北京 100872)