街道新体制下的社区治理责任机制探析

陈怡

[摘 要]上海街道体制改革作为落实上海市委“1+6”文件的一项重要改革举措，在推进基层社会治理创新上迈出了重要一步。要发挥体制成效还需要着力解决运行机制不畅、考评体系缺位、社区共治动力不足和人才缺失的问题，在理顺关系、完善责任体系、建章立制和加强绩效评估上下功夫。

[关键词]街道体制；社区治理；责任机制

[中图分类号] D669 [文献标识码] A

[文章编号] 1009-928X（2016）01--0031-03

在全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的语境下，基层社会治理成为改革全局中的一项基础性攻坚问题迫切需要突破。2014年上海市委一号调研课题形成的《上海市委关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和6个配套文件（简称“1+6”文件），就是针对当前现实问题和矛盾而进行改革的破题之作。2015年作为实施“1+6”文件的第一年，上海率先在街道体制改革上寻求突破。

一、街道体制改革需要厘清的几个问题

（一）社区治理新体制与运行机制创新的问题。依据上海市委2014年一号课题的指导，上海市各街道积极推进街道体制改革，建立适应新形势需要的组织架构，即1+2+6+2模式。“1+2”体制，即街道党工委下设行政党组和社区党委，“6+2”即六个职能科室和两个自主设立的科室，其目的是重新整合工作职责，实现扁平化管理，理顺社区治理关系，强化服务职能。而在实际操作过程中，各组织之间的关系如何协调成为新的社区治理问题。社区党委作为街道党工委统一领导下的机构，其基本职能是负责“两新”组织和居民区党建工作。如果作为决策机构，则需要建立起相应的工作机制和平台，整合区域内“两新”组织和居民区党建资源，激活党建活力。而社区党建办公室作为履行社区党建职能的具体工作部门，则更要处理好与街道党工委和社区党委之间的关系，以及如何指导社区党建服务中心开展工作。同时，八个职能科室的职责分工也需要进一步明确。

（二）街道公共服务职能的凸显与考核评价体系缺位的矛盾。街道体制改革亮点之一在于全面取消街道招商引资职能及相应的考核指标和奖励，街道经费支出由区政府全额保障，其根本目的就是为了推动街道工作重心切实转移到公共服务、公共管理和公共安全等工作上来。同时，赋予街道党工委对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权，赋予街道对区域内事关群众利益的重大决策权和重大项目的建议权等。权力的收、放完善了街道的职能定位，能更好推动街道为民服务，向下负责。但是，这种转变还必须建立在完善相应的考核评价体系的支撑上。原来强调税收返还、通过物质激励的方式，加上考核的指挥棒，基层对招商引资就有积极性。在社会管理和服务这块上，如果没有相应的考核评价体系，就会容易局限于简单地完成任务。街道的工作绩效评价体系要以居民知晓度、参与度和满意度为主，把群众需求作为一切工作着眼点来考量。有自下而上的评估体系作支撑，能在一定程度改变信息不对称的格局，真正实现有序治理。

（三）社区治理主体责任的强化与社区共治作用的发挥。创新社会治理加强基层建设的重点在于重心下移、资源下沉、权力下放。在权力和资源下放、为基层减负赋权的同时，街道在社区治理中的主体责任也更为明确。诸如违法建筑、违法用地、违规种养、非法营运、无序设摊、群租、环境污染等严重影响群众生产生活顽症问题的治理，都将责无旁贷地纳入街道职责范围之内。街道党工委不能只是忙于一些行政事务类的工作，而是真正转向服务社区，服务百姓。当然，政府可以通过购买服务加强对社会组织的资金扶持等方式，为社会力量参与治理创造条件。但同时还需要有更多可发挥的机制和平台，调动多元治理主体的参与积极性，使社区范围内的企事业单位、自治组织、社会组织和社区居民真正参与进来，并在动态管理中不断协调不同的利益诉求，发挥社区共治的作用。

（四）社区工作者职业化前景与人才缺失现状的矛盾。建立社区工作者职业化体系，是街道体制改革的亮点之一。创新社会治理加强基层建设，迫切需要一支结构合理、素质优良、能力突出、群众满意的职业化、专业化、规范化社区工作者队伍。但是目前来看，社区工作者队伍种类过多、归属各异、缺乏规范，既存在待遇偏低的问题，也缺少职业发展预期，还存在青黄不接、后继乏人的情况，不符合社区管理专业化要求，缺少持续稳定的制度保障。为此，市委制定了《上海市社区工作者管理办法》，明确了社区工作者范围，也能让社区工作者根据自己的岗位特点明确自己的发展空间，形成较为完整的职业发展体系，提高了社区工作者对自己的职业认同度。只是这一制度优势的显现，恐怕还需要一定的时间。

二、原因分析

（一）责任主体认识不到位。一是对社区治理体制改革的必要性认识不到位。少数党组织负责人片面认为党建工作是务虚的工作，没有必要大动干戈翻牌子，感觉翻来翻去“换汤不换药”，认为意义不大、作用不明显。二是对新体制下怎么抓工作思路不清晰。部分党组织负责人存在观望情绪，工作开展仅仅停留在保证规定动作的完成上，没有认真分析研究新情况、新问题，不能严肃对待和认真处理党建工作中的热点、难点问题。

（二）制度机制未跟进。街道体制改革不是简单地翻牌，它是一项系统性较强的工作。体制架构虽然建立起来了，但是配套制度还不够完善，一定程度上影响了落实效果。一是考核评议体系不健全。任务量化指标相对笼统，责任主体任务不够明确，第一责任人、直接责任人、具体责任人各自所负的责任模糊。二是考核结果运用缺乏刚性约束。虽然文件强调要坚持把考核结果作为领导班子工作实绩评定的重要内容，作为领导干部选拔任用、培训教育和奖惩的重要依据，但是在实际操作中往往流于形式，激励作用不强。

（三）党员群众参与有效性不足。一是群众参与积极性不高。有的群众认为基层党建工作是党员的事，与自己无关，对党组织的一些活动包括落实基层党建工作责任述职等不愿参与或尽可能少参与。二是群众参与渠道不畅。有的群众有参与党组织活动的积极性和主动性，但由于缺乏信息来源，找不到参与渠道，得不到有效引导，不知道怎么参与。三是群众意见吸收不充分。基层党员群众对社区治理的意见建议有时候得不到有效的采纳或者反馈，一定程度上打击了参与的积极性。

（四）社会组织发育不充分。政府简政放权的一个特点是，注重发挥社会力量特别是社会组织的作用，承接政府转移职能。而社区共治的推动，更需要多元组织力量的参与，尤其社会组织在民主发育的过程中担当着重要角色。但总体上看，社会组织发育还存在不足，承接能力还有待提高。为了使政府转移职能后社会组织能够接得住、接得好，还需要加强社会组织自身建设。

（一）理顺工作关系，建立健全目标明确权责一致的党建责任体系。2015年上海市100个街道党工委已全部完成更名，市、区县、街道三级党建服务中心已全部更名翻牌，新的社区党委组建工作顺利完成。但是，街道1+2+6+2的新体制并非简单的翻牌，必须要理顺条与块、上下级之间的责权关系，建立起相关的责任体系，通过责任体系的分解量化，形成责任清单作为考核的标准，这是落实责任制保证新体制正常运转的关键。首先，必须科学把握好党建工作目标。党建工作目标应该包括总体目标任务、具体目标任务、个体目标任务等方面内容。总体目标任务，就是要依据中央关于加强党的建设的意见、规划和上级组织关于加强党的建设的实施意见，对本级组织党的建设提出的总要求和总方向。具体目标任务是在总体目标任务的指导下，结合各级党组织工作的现状提出的具体的、可以量化的目标要求。个体目标任务是在总体目标和具体目标的双重指导下，按照领导班子成员分工不同的实际，分解出的不同的目标和要求，党员的个体目标则要根据其不同的岗位职责而确定。其次，明确新体制的责任主体。一是街道党工委书记、街道办事处主任的领导责任；二是党政班子成员的分管责任；三是职能部门负责人及其办事人员的直接责任。明确不同工作领域的不同责任担当，既要有共同的责任，也要有“量身定做”的岗位责任，这样才能防止责任漏洞。迄今为止，浦东、普陀等区对社区党委、行政党组的工作职责、组织机构、工作制度和工作关系予以明确，嘉定等区出台关于党建服务中心建设的文件和方案、建立职能清单，为健全责任体系迈出了坚实的一步。

（二）突出建章立制，整合区域化党建引领下的社区共治机制。坚持把服务群众、增进人民福祉作为创新社会治理加强基层建设的根本出发点和落脚点，也是这次基层社会治理体制改革的亮点。上海城市基层社会管理体制经历了不同阶段的改革，都留下这一时期的相关规章制度，需要不断清理取舍，形成适应目前街道社区新体制的新制度。深化拓展区域化党建工作，是坚持问题导向、从实际出发，探索适应多元多样、互联共生的特大型城市基层社区特点的工作新路。2015年10月27日，上海黄浦区召开区域化党建联席会议成立大会暨第一次全体会议，并讨论通过了《黄浦区区域化党建联席会议章程》。以此为契机，开启了进一步完善三级（区—街道—居民区）区域化党建工作平台，夯实工作基础的序幕。对街道和社区层面来说，社区治理结构的完善和功能的发挥，还需要聚焦共同需求、共同利益、共同目标，整合完善社区共治机制，打破行政和资产隶属关系束缚，实现共建共享、互利共赢，更好地推动发展、促进共治、服务群众。运作机制上，要进一步完善联系沟通、需求征集、项目化运作、互联互通、评议激励、经费保障等基本工作机制。黄浦区五里桥街道通过设计推出同步服务社区群众、区域单位需求，实现“双向联系、双向服务、双向受益”的“双向认领”工作制度，紧紧围绕服务民生、服务发展，有效地提升了社区治理水平。规范和细化了“双向认领”平等参与、双向服务、共建共享等基本原则和公益慈善类、生活服务类、文体活动类等服务领域，并明确了集调研、通报、协调、例会、跟踪、考核为一体的“六大工作机制”。这些有益的探索实践得到了社区群众和驻区单位的一致认可，才使社区共治获得了鲜活的生命力，值得复制推广。

（三）注重绩效评估，坚持在激励约束上树立导向。建立科学合理有效的绩效评估机制，是街道体制改革，推进基层社区治理的坚实保障。首先，评议内容的科学性。要围绕中心工作、突出党建重点、体现本地特色，注重评议内容易考核、便操作。将党建工作同经济工作、中心工作纳入党委绩效考核体系一起研究、一起部署、一起考核，是党建工作由标准模糊的“软任务”转变为目标量化的“硬指标”。上海浦东新区出台了基层党建工作责任制检查考评指标，内容包括党建基础工作、本单位党建特色创新和围绕重点工作谋划党建的一级指标和二级指标，内容清晰，更加便于评价考核。其次，评议方式的多样性。通过建立广泛、畅通、有效的述职评议渠道，使评议更具真实性和公信度。一是坚持上级评议与基层评议相结合。定期开展党建工作专项述职评议活动，基层党组织书记每年要向上级党委开展履行党建工作责任制情况述职，并接受考核评议。同时，基层党委班子成员按照“一岗双责”要求，也要向基层党委述职党建工作职责履行情况，逐步形成横向到边、纵向到底的述职评议体系。在述职测评的实践中，重点邀请对党建工作责任述职情况比较熟悉且有较强参政议政能力的人员参加，提高基层一线群众的参与率，把上级领导评价与基层党员群众评议有机结合起来，提高评议工作的参与面和透明度。二是坚持网上评议与现场评议相结合。要在自查自评和考评组到实地考核的基础上，通过评议对象述职、考核组通报考评结果、评议组成员逐一点评、民主投票测评并现场公开评议结果等环节实施现场评议。为进一步落实基层党员群众的知情权、参与权、选择权和监督权，创新评议形式，利用新媒体等途径，开展网上评议，使评议结果更全面公开公正。再次，评议结果的导向性。开展评议考核，目的是通过评议增加压力、增添动力，推动党建工作落实。述职评议结束后，要对照评议结果制定整改措施，确定整改责任人，整改情况在下一次评议会上通报。要把评议结果纳入单位目标考核、干部年度考核和提拔任用的内容之中，对评议为“优秀”的对象，要进行总结宣传，优先提拔使用；对评议为“基本称职”的对象，要进行专题谈话，限定整改时限，跟踪督办考核，帮助整改落实；对评议为“不称职”的对象，要采取组织措施进行免职，彰显评议结果的严肃性，营造基层党组织自觉落实党建工作责任制的浓厚氛围。尤其要落实街道党工委对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权，强化街道对职能部门派出机构考核结果的运用。

作者系中共上海市黄浦区委党校党史党建教研室主任、副教授

责任编辑：周奕韵