新时期行政管理体制改革问题分析*——基于与区域经济一体化互动的视角

新时期行政管理体制改革问题分析*
——基于与区域经济一体化互动的视角

徐昱东1，2， 邱爱莲2，3， 柳玉青4

(1. 鲁东大学 商学院， 山东 烟台 264025； 2. 辽宁大学 经济学院， 沈阳 110036； 3. 沈阳工业大学 经济学院， 沈阳 110870； 4. 中国农业银行烟台分行， 山东 烟台 264000)

摘要：行政管理体制作为上层建筑，其创建、调整及改革的动力在不同时期有着不同的表现。当前地方政府对区域经济一体化潜在经济社会利益的诉求是推动行政管理体制改革的重要动力，但对具体实施路径的分析却存在较大差异。在梳理既有文献的基础上，提出区域协调发展的策略和路径，并指出其中的关键问题。在上述分析框架的基础上，提出梳理既有法律法规体系、构建区域共同市场规则等对策性建议。

关键词：行政管理； 体制改革； 区域经济一体化； 市场化； 市场规则

中图分类号：F207文献标志码： A

收稿日期：2014-10-16

基金项目：辽宁省社会科学

作者简介：侯巧铭(1978-)，男，辽宁义县人，讲师，博士生，主要从事战略管理与决策等方面的研究。

doi：10.7688/j.issn.1674-0823.2015.02.09

回顾我国自改革开放以来的经济社会发展历程，中央对地方政府的分权激发了地方政府发展潜力、经济活力的同时，地方割据、地方壁垒等所谓本位主义现象的负面影响逐渐显现，有时表现十分严重，主要体现在省级行政区之间。但随着经济社会的迅猛发展，突破省级行政区限制的区域经济集团化和一体化趋势日益明显，单个省级行政区之间的竞争与包括若干个省在内的区域经济集团之间的竞争开始变得异常激烈，“分权促进增长”的逻辑在更大范围的区域间展开。此时，对区域经济一体化方面的后发省份而言，在面临省与省之间竞争的同时，也必须直面区域经济集团层面的竞争，竞争环境趋于严峻。如何发挥区域经济一体化与集团化的潜力，最大限度地增强实力以在激烈的竞争中达到目标，成为各省尤其是后发省份必须面对的重大课题[1]。而在中央层面，包括区域经济一体化在内的区域一体化，毫无疑问也是我国应对各类经济冲击、进一步释放经济发展潜力的有效应对战略，是我国新一轮经济增长的重要助推力。在上述“中国式分权”造成的行政区经济使得各地方过多关注辖区经济发展，区域经济一体化潜力的释放始终存在桎梏的时代背景下，如何看待、分析这种区域经济一体化与行政区经济之间的矛盾关系，寻求解决之道，受到了官产学研各界的重视。

如何破解区域经济一体化与行政区经济之间的矛盾，眼下的观点和理论分析颇多，通过梳理、研究现有文献，结合实际调研，本文认为只有通过推进行政管理体制改革才能有效克服这一障碍。与以往研究不同的是，本文是从经济体制改革与行政管理体制改革互动关系的角度研究行政管理体制改革问题的。20世纪80年代以来的中国行政体制改革并不是一个完全自主地按照行政管理体制发展的自身规律或自身内在逻辑展开的，在很大程度上，行政管理体制改革的任务是由经济体制改革提出的。随着经济体制改革最终确立建设社会主义市场经济体系的目标模式，如何尽快适应经济体制改革的要求，改变政府职能履行过程中普遍存在的角色错位现象，成为行政管理体制改革的核心议题[2]。同时，市场化改革是一个制度创新过程，政府作为重要行为和利益主体必然会在制度创新过程中发挥关键作用。在中国放权改革的过程中，中央政府有意调动地方政府推进体制改革的积极性，而地方政府又是一个拥有相对独立利益和意志的行为主体，不可能完全按照中央政府的预期行事，甚至会有意识地利用中央的预期和放权去实现自己的目标，因而地方政府在制度创新过程中扮演的角色往往是随着与中央博弈关系的变化而有所改变和调整的[3]25-27。但无论如何，地方政府对市场化过程的推动作用是强有力的。那么，如何通过推进行政管理体制改革来真正达到获取区域经济一体化潜在收益的目的呢?以往的研究存在一些不足，大致可将之分为两类：(1)谋求在中央和地方(省级行政区)之间架设一新的行政层级，统筹规划所辖区域的各类事务；(2)强调只有根本转变政府职能，建设服务型政府才能促进区域经济一体化发展。本文认为，前者徒增行政成本以及设租、寻租等腐败行为，后者目前在社会中间性组织发育不足的情况下无法真正展开，需要寻找新的突破口，在市场经济发展与行政管理体制改革互动的逻辑中探讨行政体制改革的逻辑*改革开放以来中国社会的制度变迁，本质上是政府和市场的边界不断调整的过程。政府逐渐退出一些经济领域，企业、市场和公民获得相应的自由和权利，这是现代社会绝大多数国家制度变迁的基本逻辑。见马光远《行政审批改革是政府与市场边界的实质调整》，载《每日经济新闻》2012年12月6日。。因此，本文提出以提升地方市场化水平进而促进市场一体化建设为切入点，逐步为包括市场制度在内的制度一体化奠定基础，然后通过制度一体化，达到基础设施一体化和产业结构、经济政策协调发展的区域协调发展的目标模式，并据此设计出一揽子兼顾远近的政策措施和建议。

一、文献述评

从相关研究文献来看，国外研究更多的是围绕如何处理中央政府与地方政府关系展开的，也就是分权和自治的关系问题(G.J.Stigler，1957；R.A.Musgrave，1959；Oates，1972；King，1984；S.J.Bailey，1999)，在西方三权分立的框架下对经济领域与行政领域两者之间的界限划分较为明确。然而，国内也有对西方国家或经济体发展过程中出现的行政领域适应性改革成果的介绍，如对美国曾建立过的密西西比河管理局的介绍(邢佳佳，1998；王毓敏，2005；巫广永，2012)，美国州际立法协作的有益经验的介绍等(陈书全、吴静，2011)。从借鉴经验、吸取教训的角度，比较常见的是介绍国家之间的一体化进程对我国国内区域经济一体化的启发和借鉴意义，比如欧盟一体化过程的法制协调对我国跨区域行政立法模式的借鉴意义等[4]。国内更多的研究则侧重运用经济、管理的相关理论对我国区域经济一体化过程中出现的各种问题进行分析和探讨。总体来看，可将国内目前围绕区域经济一体化与行政管理体制改革的研究划分为三大类：(1)在区域经济一体化的视域下探讨行政管理体制改革问题；(2)在行政管理体制改革的背景下探讨区域经济一体化问题；(3)围绕二者之间的关系展开分析和讨论。

1. 区域经济一体化背景下的行政管理体制改革

第一类研究针对我国国内区域经济一体化的现状及相关问题展开，在诸多如地方保护主义、产业结构趋同之类的问题中，行政体制改革问题只是其中的一个方面。我国区域经济的发展经历了行政区经济、大都市圈经济的发展阶段，目前呈现出内部区域经济一体化的趋势，不同省区在走向融合的过程中，必然面临逐步地统一规则和管理的要求，现有的各自为政的行政区管理方式将不能很好地实现协调发展的目标[5]，据此提出了建立跨行政区的协调管理机构，赋予其相应的行政协调权，以处理区域发展中的重大区际冲突和相关问题的建议(豆建民，2004；郑艳，2004；乔颖、孙晓燕，2005；方舟，2005)。有关的研究还主张要以法律来保障区域规划的顺利实施，扫除政策障碍和行政壁垒，进而提出通过区域行政立法来保障区域合作行政的开展、实现区域内法制的协调与统一[6-7]。

2. 由行政管理体制改革问题延伸出的区域经济一体化研究

第二类研究大多从公共管理、行政管理、政治学等领域出发，以行政体制改革问题本身为核心延伸至区域经济一体化问题。早期研究已经认识到信息的网络化、管理的现代化为行政结构的扁平化创造了现实条件，并指出少层次、大幅度的、扁平化的公共行政体制因为能大大提高行政管理效率而应成为我国行政体制改革的战略选择(孙学玉、伍开昌，2004)。有的研究则与区域经济一体化联系紧密一些，基于对中国改革开放以来行政体制改革实践的考察，分析当前的行政体制改革契合我国经济社会发展现实的情况，提出从主导经济发展转向注重社会管理、从管制转向服务、从结构调整转向机制建构、科学配置政府职能的变革[8]。这些研究与经济相关的分析限于一般性论述，如前期改革主要以适应经济体制改革和经济建设的进程为主要目的，具有明显的经济体制改革的内容；新近改革更多地着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务等。从行政体制改革本身的内容来看，主要包括一些具体做法如省直管县、乡财县管、扩权强镇、“大部制”改革[9]、“行政三分制”改革(郑代良、马敬仁，2003；马磊，2010)等，而明确改革的主导者，将改革纳入法治化轨道，规范改革的程序，合理配置权力，以职能定机构等则是未来改革需要注意的问题[10]。

3. 区域经济一体化与行政管理体制改革的内在关联

最后一类研究则专门集中在区域经济一体化与行政体制改革之间关系方面的讨论，在理论渊源上与本研究提出的区域经济一体化与行政管理体制改革的互动视角较为接近。针对行政区界线和“块块专政”对全国市场资源分割的状况提出了若干方向性建议，如调整行政区划、转变政府职能、改革政府机构、重塑府际关系、创新区域管理运作机制、培育区域合作联动空间组织、建立有效的经济一体化主体组织机制、改革现行的政绩考核体制、构建科学合理的利益平衡补偿机制等[11](段志强、王雅林，2006；胡德、刘君德，2007；李金龙、王宝元，2007)。新近研究提到的构建兼具合作性、开放性、跨界性等特质的区域行政、区域合作行政(杨玉梅、杨俊生2011；曾鹏，2012)与上述研究同属一个范畴。另外，专门自区域公共管理角度切入的研究则在多方面论证了其对促进区域经济协调发展的必要性(张军涛、曹煜玲、刘建国，2010；刘仁春，2010；谢琼、李金龙，2010)。而跳出行政区划调整的传统思路，加快政府职能转变，则是“复合行政”的关键所在，即在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，在跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制[12-13](王健、鲍静、刘晓康等，2004；刘吉昌、卢玉，2007)。当前基于“复合行政”的视角对具体区域展开的研究也不少见，如对广西北部湾经济区政府治理的研究等(谭顺清，2011)。有的研究则借用新制度经济学的分析框架指出我国区域经济一体化的主要障碍是跨行政区的制度创新不足，在我国目前的政治体制及经济体制下，只有充分发挥地方政府在制度创新过程中的主导作用(即强制性制度变迁)，才能保证经济一体化进程的顺利推进，进而提出地方政府制度创新行为的三种主要类型：中央政府授权的制度创新行为；地方政府自主的制度创新行为；地方政府与微观主体合作博弈的制度创新行为。在推进跨行政区的制度创新方面，学者们的观点包括从国家层面要建立有权威的组织保障体系，行业层面要建立跨行政区的行业协会，企业层面要加快不同地区间企业的制度整合等(傅大友、芮国强，2003；王洪庆、朱荣林，2004)。在量化分析方面，以工具变量法对地区性行政垄断的区域经济绩效(通过生产效率、资本配置效率、技术创新能力以及国际竞争力等四个方面来表征)及其内生性问题进行的实证分析指出，之前研究中常用的OLS估计可能会低估地区性行政垄断的危害性[14]。值得特别指出的是，上述研究的分析工具大多属于公共管理学、政治学、区域经济学的范畴，也有将其他学科的分析方法迁移至行政管理体制问题分析上来的，如通过构建不完全合作博弈模型分析长三角旅游一体化进程中的跨行政区的利益冲突问题[15]。另外，有研究将生态学的研究方法运用于行政区划研究中(张晓寒、谢中起，2010)等。

二、区域经济一体化与行政管理体制改革互动关系的逻辑建构与解读

当前就区域经济一体化与行政管理体制问题的研究，无论是从哪个角度展开，似乎都可归为这样的一种论断，即当前行政管理体制亟需改革，使之适应区域经济一体化的要求，也就是说，各级政府对区域经济一体化潜在利益的响应和诉求是行政体制改革的重要动力。从这种动力类型上我们可以将行政体制改革划分为两大类，即技术推动型的行政管理体制改革与市场推动型行政管理体制改革。前者主要是指在新的信息、通讯技术大发展背景下，相关管理要素发生了一系列重大变化，如管理层级缩减和管理幅度大幅增加、信息共享范围和共享可能性大幅增加、行政成本大幅降低等，使得既有的科层管理体制有可能朝着扁平化方向发展，相应的行政管理体制发生的变革，如“乡财县管、扩权强镇”、“扩权强县”、“省直管县”等改革，可称之为偏重技术推动型的改革；后者主要是指在计划经济体制向市场经济体制转变过程中，行政管理体制需要不断适应经济体制改革、市场经济发展的需要，不断释放经济发展潜力，从而作出一系列适应性和前瞻性变革。从这个逻辑出发，归纳上述文献可以发现，行政管理体制改革大都是在以技术推动的行政管理体制改革和市场推动的行政管理体制改革两个维度上展开的，这两个维度在不同时期其比重是不同的，但都在一定程度上促进了区域经济一体化与行政管理体制改革之间密切的互动关系，具体地说，这种互动关系即经济主体包括企业、居民和各级政府等对区域经济一体化潜在收益的追求，是行政管理体制改革的根本动力；而行政管理体制改革适应与否则对区域经济一体化形成激励或制约作用。换句话说，行政体制与区域经济一体化发展之间的矛盾运动关系决定了行政管理体制改革发展的阶段和历史，区域经济一体化的每一个发展阶段也都在不同程度上体现出历次重大行政管理体制改革的成果。

如何更有效地使区域经济一体化与行政管理体制改革之间的良性互动关系维系下去，已经引起社会各界的关注，前文提及的许多研究成果均与此相关。但既有研究的实际社会效果并未达到预期目标或者说并不理想，原因在于既有研究的许多成果要想真正发挥作用，需要一些目前现实还不具备的条件。比如，有的研究是基于政治体制改革的前提展开的；有的研究无视目前经济分权、地方间竞争带来的巨大经济社会发展活力；有的研究过分突出计划色彩，仿佛计划经济时代的弊端在新时代背景下不复存在了；有的研究将政府官员假设成“利他型”的人，忽视了政府官员也是社会上存在的利益群体，有他自身的各种利益考虑，包括物质利益，这就忽视了政府官员对自己物质利益带来威胁的改革的抵触倾向；有的研究暗含的假设是中国已经是完全市场经济国家，市场化程度已经接近西方发达国家，市场机制和手段的潜力已经发挥殆尽等。类似上述的研究前提或假设严重影响了研究成果的社会效果，甚至成了一种纯粹的逻辑游戏。换句话说，上文提及的影响是由于既有研究成果的社会效果本身成了研究对策实施的障碍，并且是无法逾越的障碍。因此，需要创新行政管理体制改革以适应并引导区域经济发展。

基于行政管理体制创新与区域经济一体化的互动关系，就能找到创新行政管理的路径。就国内近些年来的一些政策制定、学术研究动向来看，一些学者早就开始关注区域协调发展实施过程中将会遇到的关键问题。如2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出，实施区域协调发展总体战略需要建立健全市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制。其后，学术界对区域协调发展机制的关注逐渐增多。但是，已有研究成果基本上是对这四个机制的原则性解读，深化国家所提出的上述四个机制的研究成果并不多见。其中，彭荣胜(2007)探讨了区域协调发展的市场机制、微观组织机制和空间组织机制，对区域协调发展机制作了一些新的拓展[16]。有学者则认为，促进区域协调发展无非是两种机制在发挥作用，一个是市场机制，另一个是政府作用的机制。另有学者提出，要完善市场竞争体制、促进跨区合作治理和优化中央协调机制。安树伟、肖金成等学者的主张最接近问题的核心：“从区域利益补偿机制、利益相关者的信息沟通与协商机制、激励和约束机制、合作机制、合理的绩效评估和政绩考核机制等方面入手，构建区域协调机制”[17]。类似的研究中，如李媛(2012)也指出，由于各地区经济发展不平衡，可能会造成合作利益分配不均的情况，这就要求经济合作不但要从区域整体利益出发，而且要兼顾各合作方的利益，对区域内各地区分工合作的经济利益进行协调[18]。但遗憾的是，该研究并没有进一步展开*但此类研究与本研究的利益补偿问题的前提条件是不同的，其过分强调行政手段，具体实施起来涉及利益调整的难度更大，这可能也是目前上述政策或研究未能有效接续的一个重要原因。。事实上，在“十一五”时期，尽管国家提出要建立健全区域协调发展的市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制，但是在国家有关文件中对于这四个机制仅作了原则性阐述，无论在机制的具体内容，还是其完整性、系统性等方面仍然有诸多问题没有解决，而已有的学术研究成果并没有针对这些问题进行深入研究。也可能正是因为这个原因，国家发展和改革委员会地区经济司把“积极完善区域协调发展的体制与机制”列为十二五时期促进区域协调发展的重要任务之一。

综合以上研究本文认为，区域协调有效性的基础是市场一体化，一体化的主要进程应按照以下顺序演进，即基础设施一体化、产业层面的一体化、经济政策层面的一体化、区域经济一体化、最后扩张到其他领域的区域一体化*我们对上述展开顺序的一个解释是这样的：市场一体化完成后影响经济主体交易成本的直接因素就是交通、通讯等基础设施；随着时间的延续，经济要素就发展经济而言会自然而然地出现一个合理的空间布局、产业布局以及产业结构的形成和动态化发展，这需要区域间协调；产业层面协调会带动经济其他领域的协调，最终会带动社会等其他领域的协调。。在整个过程中，影响基础设施等后续一体化的主要因素是利益补偿和利益协调问题，如果协调得好，其他一体化就会顺利展开。这里的关键是让地方政府关注这种利益补偿而不会被其“绑架”，这需要转变地方政府官员的考核机制，关注制度建设而非GDP等经济指标。再回到起点，如何推进市场一体化呢?尽管1978年以来尤其是1992年春天以来我国开始市场化改革，但市场化取向的改革并不等于市场一体化，市场化更多反映出行政区经济增长的原因，而市场一体化将更多地被用来解释区域经济增长。因此，市场化是市场一体化的基础，是区域协调发展的基础的基础。按照从经济体制改革与行政体制改革互动的逻辑探索行政体制改革的思路，我们将会发现，选择行政审批制度改革*这也就解释了为什么中央政府自2001年以来已经有7次提出推进行政审批制度改革，最近一次是以习近平为主席的新一届政府第一次提出，推行力度较大，从目前看不少地方已经取得不小成就，但总体状况如何有待进一步观察。作为行政体制改革的突破口是合适的[19-20]，因为通过这类改革可以减少政府对经济的干预，直接提升地方经济的市场化水平，这是在当前制度框架约束下所能做的最基础性的工作。

如上文所述，本文的研究在某种程度上说是一个全新的构想，通过本文提出的框架及其组织安排，希望在通过行政体制改革推动区域经济一体化方面作出一些有益的探索和尝试。区域经济一体化与行政管理体制改革的互动关系模型如图1所示。

图1　区域经济一体化与行政管理体制改革互动关系模型

就行政体制改革促进区域经济一体化而言，在目前我国经济社会发展背景下，通过行政体制改革促进各地区(以省级地方政府为例)市场化水平，进而间接地推进区域经济一体化水平还存在一定的潜力。就上述两类行政管理体制改革的关系而言，从实践层面考察，技术驱动型改革与市场驱动型改革可以单独进行也可以同时进行，而且往往从技术驱动型改革切入，或多或少带些市场驱动型改革的元素。从难度上看，前者相对后者更容易操作。后者为什么难于推进呢?从推动区域经济一体化角度来看，既有的研究大多从规范的角度展开，即结合地方行政壁垒等典型事实突出“区域行政管理”等的潜在益处的类似定性研究，并未就其本质原因展开论述，与此相关的定量研究也就鲜有涉及了。通过综合调研本文认为，市场驱动型的行政管理体制改革之所以没有按照相关研究预期的进度展开，本质原因在于既有的分权框架对市场经济的指导促进作用还有很大潜力没有释放，而这也与我国作为后发的转型国家各级政府普遍存在“赶超”情结有关。政府在对待经济社会发展问题上的理念和为此构建的各种管理体制、机制与西方发达国家迥然不同，就经济建设而言，简要说来就是政府千方百计地想人为地加速经济追赶的进程，这往往形成政府对经济活动的不当干预，尤其是在当前的地方官员晋升竞争中这一点表现得尤为明显。

那么，如何释放上述提及的这种潜力呢?扼要地说，就是在当前行政管理体制下政府必须立足促进区域经济协调发展的市场机制，以培育区域经济协调发展的市场机制和为市场机制发挥作用创造良好的环境为主要任务，并能在市场机制失灵或出现缺陷时弥补市场机制的不足。这首先要求单个行政区(以省级行政区为例)在一省辖区范围内充分发挥市场机制的主导作用，否则贸然推进所谓区域行政管理有可能重新回到计划色彩浓郁的老路上去。也只有这样才能提升自己的竞争实力，从低水平的竞争跃升到更高一级，具体如图2所示。

图2　地方政府的竞争力提升路径

推进各省的市场化水平进而后发区域经济集团内的各省区能够利用区域经济一体化效应增强自身竞争力的逻辑，要求首先研究区域内各省以指数表示的市场化水平，因为市场化是发挥各自优势的前提，对提升竞争力至关重要*提升市场化水平的过程与提高区域协作发展水平的过程在本研究看来是一致的，因为处理行政区域和经济区域关系的实质是处理好不发达行政区域与发达行政区域的关系。一般地说，发展比较差的行政区域容易搞封闭，因为怕一开放发展好的地区就会把自己的经济冲得落花流水，或者把自己的好处都掳走了。其实，越封闭越落后，先进的技术进不来，好的要素进不来，市场也打不开，最终必然是复制落后，难以为继。不发达地区要敢于打开自己的门户，向发达地区开放，通过开放凸显自己的优势，同时借助发达地区的优势来发展自己。这是一种借势开发，借发达地区的技术、管理、人才、资本甚至资源发展自己，看似吃亏了，实际上是一种双赢。所以，无论是不发达地区还是发达地区都要积极打开市场，让人财物充分地、无障碍地流动起来，而这种流动也就是区域协作了(范恒山，2007)。；同时，要挖掘市场化水平存在差异的原因，进而寻找地方政府推动的行政管理体制改革措施与这些差异存在的内在联系，从而使行政管理体制改革有的放矢。最重要的是，这项工作能为有效解决集体行动问题作有益的准备，比如在上述分析过程中，区域内某省可能会发现有利于自身发展的“选择性激励”，率先发起有利于整个区域集团的行动等。总之，围绕这种进路的工作可能是搭建有效推进行政管理体制改革整体框架的前提。因此，在省级地区层面各自充分发挥市场机制的潜力是推进行政体制改革的阶段性目标。

由以上论述可知，通过推动区域经济一体化进而提升各地区(以省为例)竞争力的核心在于构建有效的行政绩效考核机制及其辅助机制，从而使地方政府官员行为的激励约束条件朝着有利于提升地方市场化水平乃至区域经济一体化水平的方向改进。目前这方面的研究鲜有涉及。该框架的要点在于以下三个方面：首先是市场化水平的测度问题；其次是如何将之有效纳入地方政府官员考核机制的问题*将市场化指数纳入地方政府官员的考核体系只是一个过渡，比市场化指标更重要的是市场一体化水平。本研究以市场化指数为例来研究。；最后是相关地区在提升市场化水平的过程中利益遭受损失后的补偿机制问题。上述要点中的难点在于最后一点。在补偿机制的制度设计上，可以参照欧盟、世界贸易组织(WTO)框架内地区间、国与国之间的经济利益争端解决机制，结合国内政治体制的优势进行相关组织安排。

三、基于逻辑建构的对策建议

1. 近期建议

近期建议主要是结合当前行政体制改革状况，以切实可行为原则，以摸索相关经验为目标，为将来较为深入的行政管理体制改革做准备工作。主要包括：

(1) 梳理既有法律法规体系。首先是中央政府的政策适应问题，从有利于区域经济一体化的角度重新审议相关措施、政策甚至法律，比如：目前引导市场经济行为的财税分配制度在中央与地方税收划分、转移支付、区域恶性竞争的税收优惠政策等方面都不利于推进区域内地方之间的合作，因此上级政府要统筹区域财税分配制度，完善地方税收体系，增强政府对地方经济的调控能力；规范转移支付制度，实施转移支付法律化、弹性化、透明化；适当下放和监管税收优惠权限，更好地运用税收优惠政策，促进区域经济协调发展。其次是在各地方区域层面上，在各区域经济地区，普遍既有各类经济功能区，也有省会城市，各地市在经济和法律方面的权限有差异。针对这些问题，区域协调机构应在中央政府指导下，在与全国统一的法律和政策体系不相违背的条件下，逐步修正和统一区域内各地区、各成员的地区性法规和政策，废除与区域经济一体化有冲突的地方性政策和法规，协调各地既有的经济社会发展战略，为区域经济一体化提供制度保障。

(2) 构建区域共同市场规则。许多学者都提出应借鉴欧盟统一市场的经验，在区域内部各地区进行制度协调，形成一套资源跨地区自由流动的规则条约。但考虑我国国情，要为某区域建立有真正约束力的一体化法制基础，可能还需要在更高层级进行立法，中央政府可以考虑在宪法层面保障资源自由流动权，特别是要将维护国内统一大市场的原则明确写入宪法，并保证统一市场制度的具体实施。

(3) 构建市场化(省级地方)指标体系。可由国务院发改委牵头联合中组部、国家行政学院等高校智囊力量，也可委托给完全独立的民间机构如中国改革发展研究院等民间团体，组织专家构建各地区市场化指标体系，以此来反映某地区市场化程度*根据目前掌握的信息，曾经有三支研究团队或课题组就此方面开展过长期研究，他们的研究虽然各有侧重，但均与本研究所提出的市场化指数构建工作具有较大相关性。他们是南开大学经济研究所的陈宗胜(现为天津市人民政府副秘书长)团队，北京师范大学经济与管理研究院李晓西团队，中国经济体制改革研究基金会国民经济研究所所长樊纲团队。前两个研究团队或课题组已经解散，樊纲团队仍然定期出具相关报告。。

(4) 建立区域经济发展促进机构。目前中国还没有一个相对独立、权威的区域政策研究和制定部门。应该对以区块为单位实施区域规划、政策管理的现有机构进行整合，建立全国性专门负责地区政策制定、地区合作指导、项目实施监督和促进市场协调发展的机构，从而尽快建立起统筹协调区域发展战略和政策的管理体系。该机构负责使用区域合作协调与发展基金(即类似于欧盟的“聚合基金”和“结构基金”)。中央政府对区域内大型建设项目的拨款可直接拨至该机构管理。此外，中央政府明令区域内地方政府以地方财政收入的一定比例上缴协调管理机构。也可以尝试成立一个在中央政府协调下的跨行政区的协调管理机构，促进区域之间的协调、发展与合作。当然，也可以培育和发展独立公正、规范运作的区域性社会中间组织，将一些涉及到区域产业和行业发展的管理职能向区域中间性组织放权。

(5) 构建区域合作与发展基金。由中央引导、以各区域相关省为主设立区域合作协调与发展基金，围绕主要领导联席会确定的重大议题确立跨区域合作专项基金，用于跨区域合作重大攻关和引导资金。其具体内容可以考虑包括投资贸易促进基金、研发创新基金、项目风险基金、人才培养和就业指导基金等，在区域合作中以基金为抓手进行区域利益平衡和补偿，以建立在区域合作中产生的区域利益分享和补偿机制，实现区域深层次合作。

(6) 充分利用项目推进策略推进区域内基础设施建设。通过项目捆绑方式，把重大工程与一体化项目进行结合，争取国家优惠政策以推进区域经济一体化的发展。对于新能源、新材料等影响国家战略的领域，政府应该给出优惠政策，适当引导、整合行业发展，继续推进区域内交通等基础设施领域的一体化进程*就环渤海经济区而言，鲁东大学柳新华教授的研究团队经过20多年的研究，已经就渤海湾跨海海底隧道建设展开了非常细致的研究论证，取得了丰硕的成果。建议相关部门进一步推动该研究的落地、实施工作。。

(7) 政府部门应充分利用信息化成果，提高行政效率。充分利用信息技术的最新成果，提高政府效能，通过减少行政层级，增大管理幅度，可大大减少政府内部各部门之间的协调成本；同时，在信息化条件下，政府部门间的数据、信息、资源共享问题可能变得非常容易，也有利于提升合作效率；另外，可以借鉴杭州等地区经验推行电子政府改革，增加政府相关信息的透明度，提高民众对相关政策的制定、执行等方面的监督力度等。

(8) 在生态、环保、旅游等民生、热点领域率先摸索区域一体化经验。以往在多数情况下，经济利益是区域合作的逻辑起点和最后归属，不管是企业、地区还是地方政府，在合作中都有明确的经济利益诉求，而社会利益和生态利益则往往以经济利益溢出效应的方式表现出来，在二者发生矛盾时，社会和生态利益总会成为牺牲的对象。党的十八大提出五位一体式发展思路，将生态环境保护问题提到重要战略地位，以此为抓手，推进区域在该领域的合作阻力应当较小。另外，旅游休闲娱乐作为当代社会居民尤其是城市居民的重要活动，行业发展空间广阔，这个领域的企业为响应市场需求可能率先在区域一体化方面作出努力，目前的研究已经比较多见，值得政府相关部门重视。

2. 远期建议

远期建议旨在落实本研究的基本构想，加速区域经济一体化进程，以达到释放全国经济发展潜力、提升我国经济国际竞争力的根本目标。主要包括：

(1) 构建较为完善的地方官员考核机制。由中央政府主导，在前期经验摸索的基础上，将市场化指数纳入地方政府官员的绩效考核体系，并以此为基础围绕地方政府由建设型政府向服务型转变的核心，通过制订更全面的地方政府官员政治业绩考核制度，割断政绩与经济数量型增长间的联系，弱化政府对经济的直接干预，以激励地方官员树立发展进位思想，形成官员合理的长期性预期，使其更加关注地方社会经济的可持续性发展。作为过渡，在政绩考核中，对于促进本地并带动周边地区经济发展的政府和官员应予以表扬、奖励，以达到激励效果；对于一些只管本地发展而对周边地区进行市场封锁、设置要素流动障碍、转嫁污染等行为应予以处罚。

(2) 构建较为完善的地方政府间利益协调机制。合理的制度设计有利于维系区域共同市场的正常运行，在区域经济一体化的进程中更好地实现比较优势和市场机制的作用。应在总结前期“区域经济发展促进机构”运行工作的基础上，完善该机制使之更具弹性和灵活性。充分发挥区域合作组织等民间中间性组织在解决公共产品领域、规划领域、区域重点问题领域的组织协调作用，形成政府、企业、社会团体等共同参与、协作互动的推进区域协作的立体网络。

四、结语

在经济体制改革发展与政治体制改革发展、行政管理体制改革发展互动的逻辑中，探寻行政管理体制改革的逻辑是一条主线；经济基础和上层建筑之间的相互促进或制约是上述逻辑演进中两种相反力量相互作用的高度概括；作为上层建筑的行政管理体制已经制约了市场力量和作用的发挥，是我们的基本判断；在保持存量活力的同时，寻求增量、边际上的突破和变革是到达目标的基本策略。这一基本策略可以概括为经济基本策略和行政管理基本策略。前者着力点的发生顺序：提升地方市场化水平，推进区域共同市场或市场一体化建设，基础设施一体化，产业结构协调，区域经济一体化，区域一体化。后者工作着力点的顺序：首先，行政审批制度改革，通过分权放权达到激发市场、社会活力的目的；其次，培育中间性组织，承接政府剥离的若干职能或功能；再次，转变政绩考核机制的同时转变地方政府决策治理机制，反映更多经济社会利益主体的诉求；最后，转变政府职能，创建服务型政府。

现状是改变的起点，距离最终的目标还有很长的路程，寻求边际上的改变，积少成多，就会发生质的改变。这也是我们相当长时期以来采取的渐进式改革的逻辑。因此，应以行政审批制度改革为起点*关于行政审批制度改革前文已经有许多讨论分析和总结以及对策性建议等，在这里重点探讨考核机制的逻辑。，逐步转变官员政绩考核机制*如果这一机制不改变，那么根据一般的经济社会发展不平衡性的规律，总是存在经济社会发展综合水平较弱的地区，这些地区的行政长官总是有倾向去阻碍区域经济一体化的进程。，从地方官员的激励约束结构里面增加一点压力，使地方政府考核机制由原来片面强调经济指标，转变到为取得好的经济社会成果奠定前提基础的准备性工作上来。简言之，不是盯着最终经济结果，而是取得好的经济结果的前提条件。只有考虑如何更好地提供达到好的经济结果的基础条件建设，才能更好地提高经济社会资源的配置效率。因此，地方政府考核机制必须改变，并且要求继续发挥中国式分权的积极性，即在当前我国政治集中、财政联邦主义或经济分权的框架下，地方政府在为谋求当地经济社会发展作出突出贡献的情况下，规避行政区经济带来的弊端的同时继续发挥其积极性*应当允许地方政府在不违背国家利益的大前提下追求合理和正当的地方利益，实现区域利益的最大化(沈坤荣，付文林，2010)。，加速区域经济一体化进程。接下来的问题在于，地方政府关注基础条件建设，提高所在地区的市场化水平，但市场机制也有弊端，即所谓市场失灵导致落后地区的经济资源流失、本地区经济利益受到损失，如果不加以适当干预会最终影响到区域经济一体化的可持续性发展，影响到统一大市场的潜力释放，所以对此应当给予干预，即针对落后地区的利益协调问题当然地包括对利益受损地区的利益补偿在内。利益协调的最高原则是有助于区域经济乃至整个国家经济的健康快速可持续性发展，按照其作用领域不同，可以将利益协调机制区分为市场协调、政府协调和社会协调等若干方式*值得注意的是，这里的利益协调机制与区域协作机制是两个截然不同的概念，严格讲，前者是后者的一类手段。，无论哪一种协调机制都不能单独地发挥作用达到预期目标，更多地可能在于通过中央政府、地方政府、企业、行会、协会等中间性组织甚至一般社会公众的共同参与，搭建一个长期性、稳定性的制度框架，通过发挥各方优势、规避劣势、通力合作以期达到预期效果。

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Analysis of administrative system reform issues in new period：

based on perspective of interaction with regional economic integration

XU Yu-dong1, 2, QIU Ai-lian2, 3, LIU Yu-qing4

(1. School of Business, Ludong University, Yantai 264025, China; 2. School of Economics, Liaoning University, Shenyang 110036, China; 3. School of Economics, Shenyang University of Technology, Shenyang 110870, China; 4. Agricultural Bank of China Yantai Branch, Yantai 264000, China)

Abstract：The administrative system as a superstructure, its creation, adjustment and reform have different performance in different periods. The current pursuance of potential economic and social benefits of regional economic integration by the local governments is an important driving force of promoting the reform of administrative system, but the interpretation of the concrete implementation paths is different. Based on the review of the existing literature, the strategies and paths of regional coordinated development are proposed, and the key problems of which are pointed out. On the basis of the above analysis frame, several suggestions of countermeasures are given such as reviewing the existing laws and regulations system, establishing the rules of regional common market, etc.

Key words： administrative management; system reform; regional economic integration; marketization; market rule

(责任编辑：吉海涛)

*本文已于2015-01-07 17∶02在中国知网优先数字出版。 网络出版地址： http：//www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20150107.1702.009.html