现代产业体系化解地方政府债务风险机理与对策

现代产业体系化解地方政府债务风险机理与对策

王飞1，2，曾繁华1

（1.中南财经政法大学经济学院，湖北武汉430073；2.安顺学院经济管理学院，贵州安顺561000）

摘要：地方政府性债务风险的产生，究其根源，是我国的产业创新升级滞后的产物。产业升级滞后使得地方政府热衷于投资规模大、周期长的基础设施项目，由此形成巨额的地方债务风险。破解地方债务风险的关键需从产业创新入手，发展具有附加值高、技术含量高和吸纳就业能力等强特征的现代产业体系是化解我国地方政府债务风险的关键有效途径。

关键词：产业创新；现代产业体系；地方政府债务风险

一、引言

2008年以来，由于全球金融危机的外部环境冲击导致中国出口增速快速下降，中国的经济增速从危机前的持续上升态势转为危机后的下降趋势，迄今还没有明显的趋势拐点出现。为了防止外部危机冲击带来的经济增速快速回落的冲击，中国政府从2008～2014不到六年时间里，先后相继三次出台了大规模的以铁路、公路、机场、地铁和保障房建设等为主要内容的通过投资拉动经济增长的经济刺激方案。

图1：2009～2013年国内生产总值及其增长速度

这种依靠高额投资刺激经济增长的措施只是带来了短暂的经济反弹，然后又会很快回落，并带来了两方面的负面结果：一是投资增速下滑并导致与经济刺激计划相关产业产能过剩和企业债务的快速扩张；二是由于地方政府不负责任的投资行为造成地方政府性债务迅速膨胀，不断增加地方政府还本付息的压力和隐患。地方政府为了在短期内实现产出增加，有时甚至在招商引资时饥不择食，通过让渡税收等竞争方式进行招商引资活动，而且引进的并非都是科技含量高、成长性高和效率高的企业，甚至有的引进的是高污染、高耗能和低效率的企业。根据国家发改委的研究显示，中国的投资效率在国际金融危机后下降尤为明显，无效投资和浪费现象严重，2009年和2013年，“无效投资”均占到中国经济总投资的近一半。[1]这种巨额的无效投资既造成财政补贴压力增大，又无益于地方财政收入的增加。此外，由于规模投资导致资金等生产要素成本不断增加，加上企业庞大的债务负担，致使企业的利润不断下降，遏制了生产企业等实体经济部门的发展。从长期来看，会很容易导致地方政府陷入低水平收入陷阱，其业绩提升空间非常有限，必然导致地方政府债务风险不断加重。

图2：2013年全国固定资产投资（不含农户）增速（累计同比）

因此，本文作者认为，中国地方政府性债务的快速膨胀及其可能引发的各种风险是我国传统的依靠投资驱动经济增长模式及其伴随的各种矛盾不断积累的产物，其本质是产业升级滞后的表现。转变经济发展方式，调整经济结构，实现经济健康可持续增长，保证未来充裕的的收入流量，才是债务风险的终极解决之道。[2]现代产业体系在当前中国产业“转型升级、提高产业核心竞争力”的时代背景下，是由先进制造业、现代服务业和现代农业相互融合、协调发展的,具有结构优化、高新技术发展趋势、高附加值、较强的吸纳就业能力等特征的产业体系。通过充分发挥现代服务业与现代制造业互动发展的作用，一方面，通过现代产业体对传统产业的知识化和技术化改造，使传统的劳动密集型和资本密集型产业升级为资本密集型产业和技术密集型产业，并通过劳动生产率的明显提高来延续和焕发这些传统产业的生命活力和竞争力；另一方面，不断发展的先进制造业和现代农业为现代服务业提供了巨大的发展空间，促进了现代服务业的发展。从长远看，需从产业创新入手，通过发展科技含量高、附加值高、处于全球产业价值链高端环节的知识型现代产业体系入手，不断增强政府可支配的财力资源并实现经济的快速可持续发展，才能有效化解我国的地方政府债务风险问题。

二、现代产业体系对地方债务风险的化解机理分析

根据演化发展经济学的观点，不同的经济活动具有不同的创造财富的潜能，一个国家或地区经济发展的质量、国民收入及其在国际分工中所处的工地位的先决条件取决于该国选择怎样的经济活动。生产力发展的实质是，报酬递增的产业在

一个国家或地区在生产活动中不断出现，而这样的产业通常是与大规模的劳动分工结合在一起的。产业规模的不断扩大取决于在原材料和最终产品之间插入更多的精细的劳动分工,这种分工深化与报酬递增的特性在制造业或更高级的服务业中表现得尤为明显。通过报酬递增行业的带动作用及其产业协同效应所形成的正反馈，可实现更多行业的生产率提高，有助于解决该国或地区由于经济结构不合理所引发的各种矛盾和问题。现代产业体系作为一种高质量的经济活动，源于重大技术创新，通过掌握具有自主品牌和自主知识产权的具有高附加值特征的核心技术，以实现形成系统性边际报酬递增的知识型现代产业结构，强化经济活动中相互联系的社会生产活动，实现产业的生产率、企业利润与工人实际工资的共同提高,使技术进步带来高增长并惠及整个社会，为一个国家或地区的政府、资本和劳动带来高税收、高利润和高工资，不但增加地方政府的偿债能力和化解债务风险的能力，而且通过高税收、高利润和高工资三者之间的协同效应促进经济走上良性循环的可持续发展道路。

图3：现代产业体系化解地方政府债务风险的良性循环机理

首先，由于现代产业体系的高附加值特征，带来了惠及整个社会实际工资水平的整体提高。现代产业体系的重大技术创新先是发生在某个行业的单个企业，技术创新企业凭借其技术优势通过垄断竞争优势实现了产品附加值的提高并获得超额利润。这时，企业的新技术效应会通过扩散效应，使得该行业的技术进步及其产品和服务的附加值和实际工资水平表现出整体性提高。伴随着新技术成熟度的不断提高和推广以及制度创新的不断推出，与行业相关的其他产业创新会相继不断出现，开始呈现出立体化的产业创新并不断拓展，最终形成技术创新、制度创新和产业创新协同发展的综合创新性的现代产业体系。例如，“IT技术在传统产业中的渗透、关联与成长，最终形成现代农业、高端装备制造业、生物产业、现代服务业等综合性的产业系统”。[3]现代产业体系作为一种高质量且具有技术外溢性经济活动，随着这种经济活动在一国或地区经济活动中所占比重的不断提高，不但会推动该国或地区科技创新的速度，而且会通过高质量生产部门对低质量生产部门的带动作用，让作为低质量生产部门的劳动者享有高质量生产部门科技创新带来的收益。演化经济学家埃里克·S.赖纳特（Eric S. Reinert）指出，在由一系列由技术创新引发“生产率爆炸”的工业化国家，处于低端行业的理发师或出租车司机的工资要比没有发生“生产率爆炸”国家理发师或出租车司机的工资要高出很多倍，类似的情况也同样发生在农业生产部门。“原因就在于，在一国之内所有产业的劳动力都共享着同一个劳动力市场，由高质量经济活动的创新所产生的‘不断涌出的收入潮水浮起了所有的船’”。[4]因此，由于产业之间的协同效应，通过发展高质量生产活动带动了处于低端生产活动生产率的提高，并带来了惠及整个社会的实际工资收入水平的整体提高，有效缩小一个国家或地区的收入差距。

其次，由高质量经济活动的现代产业体系间协同发展带来该国的实际工资水平的提高，有利于形成规模更大的对新技术产品和服务的需求、更高的储蓄并伴随着劳动节约型的生产技术改进和提高。一方面，更大的内需尤其是对新技术产品和服务需求的扩大有利于实现需求从低层次产品和服务消费需求向高层次产品和服务消费需求的升级，从而为现代产业体系产生的新产品和服务提供更广阔的市场，进而为现代产业体系的科技创新活动提供其发展所需的规模经济和范围经济；另一方面，更高的实际工资水平会促使企业进行节约劳动成本的生产技术创新以获取更高的利润，并形成规模更大的储蓄，有利于促进更大规模的投资。这样，广阔的市场前景、更高的利润以及规模更大的投资又会加快现代产业体系的技术创新，使得该国的经济活动质量不断提高，产品和服务的国际竞争力不断增强，促成政府的可支配财源、资本投资利润和实际劳动工资的不断提高。而国家不断增加的财源是增强地方政府偿债能力并有效化解地方政府性债务风险的最直接有效手段。

再次，发展现代产业体系带来政府税基的扩大和财源的增加，除了增强政府的偿债能力外，还有助于政府投资于基础设施、教育、医疗和社会保障等公共事业的改善，进而促进科技的研发、人才培养以及企业员工素质的提高，进而促进企业（尤其是创新能力强的从事高技术活动的企业）的投资，并带来技术外溢和边际报酬递增产业的活动。尤其是通过技术外溢会带动其他处于低端的传统产业升级和发展提高，实现社会生产率的全面提高。这又将会带来更高的惠及国民的实际工资惠的提高，从而形成更高的需求水平、更高的储蓄规模以及更持久和更广泛的政府的税基。通过现代产业体系间产生良性互动效应，从总体上提升社会经济发展的整体质量，实现高额税收、高额利润和高工资水平以及化解地方政府性债务风险之间的良性互动循环。

三、促进我国现代产业体系发展的对策建议

通过分析可以看出，国内地方政府性债务风险的产生与当前我国经济增长方式及其相应的经济结构密切相关。因此，转变经济发展方式，调整现有经济结构，通过发展高附加值特征的知识技术密集型现代产业体系，实现经济持续、快速增长，保证政府未来充裕的可支配财源，才是有效化解我国地方政府性债务风险的有效途径。为了加快我国现代产业体系的发展，本文从以下几个方面提出对策建议：

（一）通过战略性新兴产业核心技术驱动的引领和带动作用逐步建立完善的现代产业体系

建立完善的现代产业体系不仅是要实现产业附加值的提高，而且其最终目的是要实现我国现代产业体系全球价值链

的的升级和跃迁，不断增强我国现代产业体系的全球竞争力。如果发展现代产业体系只是单纯地为了获取较高的附加值，则有可能使我国现代产业体系的发展陷入全球产业链“低端化”环节的陷阱。根据Humphrey和Schmitz（2000）从全球价值链的视角提出的包括工艺流程升级（Process Upgrading）、产品升级（product Upgrading）、功能升级（Functional Upgrading）和跨产业升级（inter－sector Upgrading）在内四种产业升级类型的观点，属于最低级别的工艺流程（Process Upgrading）升级方式主要是在加工组装环节通过生产系统的重组或新技术的引进提高生产效率获得成本优势，在既定的产品价格水平下实现单位产品增值幅度的扩大；或是通过部分改善产品质量，实施产品的差异化战略来提高产品的售价，实现单位产品的增值空间的扩大。虽然通过工艺流程升级增强了生产企业获取产品附加值的能力，但是，由于这种升级方式没有掌握本行业发展所必须的关键核心技术，在全球价值链环节中处于加工制造的最低端环节，在整个产业的附加值中所占其全球价值链的比重也非常低。其经济活动通常表现为低创新率和低质量经济活动，其抗风险和议价能力也很弱，而且还存在同行恶性价格竞争的情况。以光伏产业为例,由于没有掌握行业所需的关键核心技术，我国的光伏产业创新活动基本上都是属于工序创新，在全球价值链中处于加工制造的低端环节，其所获取的附加值还不到全球光伏产业价值链的10%，致使其发展陷入了“高端产业全球价值链低端化”的陷阱。这种主要通过成本降低的产业升级模式，从长远看，显然无益于中国的产业结构优化和产业国际竞争力的增强。只有具备了掌握了行业发展所需的核心技术以及将原有行业的某种技术优势进入新产品生产、并迅速融入高端全球价值链的构架创新能力，通过集约设计、开发出超越和颠覆原有产品的新产品，以最大限度地满足消费者的需求为核心，并打开尚未开发的新市场，既避免了同行的恶性竞争，又能通过高利润的获取赢得竞争优势。因此，应通过战略性新兴产业核心技术创新驱动的引领和带动作用来发展和完善我国的现代产业体系，从而不断推动我国产业结构不断优化和升级。

（二）现代产业体系的发展离不开相应的制度保障

现代产业体系作为一种产业创新体系，其实质是培育国际竞争中的产业优势，不仅需要市场牵引，同时也需要政府提供的制度保障的推动力作用。具体而言，政府的制度保障主要包括以下几方面的内容：（1）培育和发展大量具备较高科研能力的包括高等院校和科研院所等研发机构，为现代产业体系的自主创新提供源源不断的科研成果；（2）促进产、学、研相结合带动新兴产业的培育和发展、新产品的产生以及新技术的应用；（3）为现代产业体系的创新发展提供多元化、富有效率的各种形式资本（尤其是风险投资资本）的融资支持，并给与必要的政府财政补贴予以支持；（4）提供开放性的人才培养和引进制度安排。现代产业体系作为一种高端产业，创新型人才是其发展的基础，需要创新型的高端人才来建立产业高地。一方面，除了通过从国外大量引进创新型人才以外，另一方面，通过国内高等院校同高科技企业的合作，使之分别成为高素质创新型人才的培养着和培训基地；（5）为现代产业体系中的新兴产业提供严格的知识产权保护制度；（6）为现代产业体系的发展提供必要的市场创新扶持。现代产业体系作为一种新兴产业，在其发展早期，内需市场尤为重要。因为，外需市场是基于比较优势的全球价值链分工基础之上，容易导致新兴产业在发展之初陷入全球价值链“低端化”陷阱，竞争力和可持续性较差；而内需则是建立在国内产业结构发展质量和效率提高的基础之上，更具有竞争力和可持续性。如果在新兴产业发展之初就定位于国际市场，必然要受到保护主义的打击，其发展受制于他国，我国光伏等新兴产业发展的遭遇就是一个教训。产业升级和创新的前提条件是社会上绝大多数的人已经比较富有，随着人们生活水平的不断提高，人们对产业升级的需求和认识才会不断提高。当前，我国不断扩大收入差距（尤其是城乡收入差距）不利于现代产业体系发展所需内需市场的扩大。由于中、低收入者尤其低收入者具有较高的边际消费倾向，通过提高广大中、低收入者尤其是低收入者的收入水平，在为新兴产业提供广阔的内需市场的同时，也促进了国内产业结构的优化发展，为增强新兴产业的国际竞争力奠定物质基础，同时也增强了地方政府偿债能力的可持续性。

（三）必须注重处理好现代产业体系“产业结构软化”发展趋势与实体经济协调发展的关系

现代产业体系在发展过程中呈现出体力劳动和物质资源的消耗相对减少、脑力劳动和知识消耗日益增长的发展趋势。具体表现为第三产业创造的GDP和就业比重超过第一和第二产业，逐渐成为主导产业的趋势，亦即所谓的“产业结构软化”趋势。[5]“全球500强企业所涉及的51个行业中，有28个属于服务业；500强企业有56%在从事服务业，而且西方发达国家普遍存在两个‘70'的现象，即，服务业增加值占GDP比重的70%，制造服务业占整个服务业比重的70%”。[5]生产性服务业已经成为发达国家的支柱性产业，发达国家已经进入“服务经济”时代。

虽然服务业在GDP比重中的份额的高低成为衡量一国或地区的产业体系是否现代化的主要标志。但是，自源于2007年美国的金融危机对以金融业为代表的现代服务业的进一步发展带来沉重的打击，使人们开始高度关注以制造业为主的实体经济与虚拟经济二者协调发展的问题。给我们的启示是：在积极发展服务业，提高服务业在我国GDP中的比重的同时，需要很好地协调好现代服务业与实体经济之间的发展关系。尤其是选择什么样的服务业发展战略和产业结构，如何通过现代服务业的发展支持实体经济协调发展的同时，并发挥现代服务业对包括传统工业和传统农业在内传统产业进行改造作用。总之，必须处理好现代服务业同实体经济协调发展的关系，通过充分发挥现代服务业的服务功能和作用，实现我国现代产业体系国际竞争力的不断提升。

参考文献：

[1]吉密欧.过去5年中国浪费6.8万亿美元投资[EB/OL].ft中文网，http://www.ftchinese.com/story/001059369，2014-11-28.

[2]李杨，等.中国国家资产负债表2013——理论、方法与风险评估[M].北京，中国社会科学出版社，2013，（12）：85.

[3]刘文勇.现代产业体系的特征考察与构建分析[J].求实学刊，2014，（3）：56.

[4]贾根良.从五百年经济政策史中探寻国富国穷的奥秘[J].国外理论动态，2013，（3）：111.

[5]王小平.现代产业体系与服务业发展[M].北京，人民出版社，2011，（9）：117.