试论公众环境参与及其改善途径

□赵　闯，郭秋雁

(大连海事大学，辽宁 大连 116026)



试论公众环境参与及其改善途径

□赵闯，郭秋雁

(大连海事大学，辽宁 大连 116026)

【摘要】近年，我国环境群体性冲突的频繁发生与公众环境参与不足具有一定关系，加强公众环境参与对环境群体性冲突的治理有着重要意义。本文界定了公众环境参与的内涵，探讨了公众环境参与的价值，在此基础上，针对公众环境表达机制、相关法律制度、环保组织作用、环境信息共享等领域提出了完善途径。

【关键词】公众参与；环境参与；公众表达

环境问题的日益严重，使得环境保护不仅仅是政府的工作，更是公众的责任和义务。公众环境参与是解决我国目前突显的环境问题的重要途径，公众对环境信息的知情、参与环境治理过程并对相关部门及工作人员进行监督，能够帮助政府增加环境决策的科学性。

1公众环境参与的界定与价值

在民主的相关范畴中，“参与”是其最为重要的概念。毫不夸张地说，民主的概念必是以参与为核心的。这似乎是一个不言自明的命题[1]。因此，公众参与一方面对民主具有深化的意义，另一方面也是实现民主的基本条件之一。参与性民主并不是对代议制民主的一种替代，而是对它的完善和补充[2]。

公众参与作为一个完整的概念，是在第二次世界大战前后被提出来的，最早由一些研究比较政治的西方学者首次运用，而推动了西方国家的第一次环境保护革命的公众环境参与的思想则形成于20世纪60年代[3]。公众环境参与理念在西方国家引起了广泛的关注，并很快在全世界范围内得到了普遍关注。

目前我国学者对公众环境参与的定义主要持有以下几种观点：一、公众参与环境法。这是指公众通过一定的程序或途径参与到与公众环境利益息息相关的决策中，并受到法律方面的保护和救济，使得政府和相关机构减少决策的盲目性，使决策更加符合公众的利益需要[4]。二、公众参与环境保护。在环境保护中，公众有权利根据一定法律程序参与环境保护，并承担相应地保护环境的义务[5]。三、公众参与保护生态环境和合理开发自然资源。公众有权参与到与环境相关的决策过程和环境管理过程，并对环境管理部门和单位以及与生态环境有关的个人或集体行为等进行监督[6]。由此可见，公众环境参与作为一种民主参与而存在于现实社会中，它所表达的是公众对环境问题的关注以及对于环境保护的参与，是为了实现人与自然的和谐相处。

而公众环境参与的价值在于：一是提高政府环境决策质量。公众环境参与作为一种有效的社会力量，可以将民意真实、及时地反馈给政府，有助于提高政府环境决策的科学性，使政府做出真正符合人民群众的环境决策。这样既使相关环境政策的公开性和透明度得到了提高，又使政策能够符合现实情况。公众积极响应政府出台的环境政策，使环境政策在执行的过程中减少了冲突与摩擦，使环境政策更加富有成效。同时，公众环境参与能够监督政府环保部门的行为，在一定程度上促使环保部门在进行本职工作时积极行动，防止“不作为”现象的出现。二是增强公众环境意识。建立公众环境参与机制，不仅能够提高公众的环境意识，而且可以通过公众的环境参与，监督和促进相关环境执法部门的工作。三是减少企业和公众双方的冲突。近几年，企业与公众二者之间矛盾的不断升级，也是环境群体性冲突发生的根源之一。企业在具体的生产过程中不注重对于环境的保护，导致了环境污染和生态破坏，这破坏了公众在生存上的基本环境保障，除此之外，企业在建设和生产的过程中没有得到公众的认可也是导致二者冲突不断的原因，问题得不到解决，一拖再拖，最终爆发了环境群体性冲突。公众环境参与制度可从根本上解决二者之间的冲突。四是减轻政府环保部门的压力。目前，政府环保部门经常受到来自企业和公众双面的压力。企业要求环保部门给予他们更加宽松的环保要求，并以经济收益作为回报；而公众对自身生存的环境质量要求不断提高。公众环境参与是解决环保部门以上压力的重要手段。让双方直接进行对话，公众也把涉及到自身环境利益的问题提出来，企业就建设理由、对环境的保护措施以及最终效果直接展示给公众，使双方的环境协商更容易进行。

2公众环境表达机制的健全

建立健全的公众表达机制能起到维持社会稳定的“安全阀”的作用，也能以较为和平的方式解决社会矛盾，完善的利益表达机制的构建是预防和治理环境群体性冲突的重要举措[7]。但是，目前我国公众的表达机制存在着表达渠道不畅通、表达程度低等问题，公众表达机制的缺失是环境群体性冲突发生的重要原因。健全公众环境表达机制的工作应从以下方面展开：

首先，完善以信访制度为核心的社会民主制度，为公众维护环境权益创造制度环境。其次，引入有效的利益沟通机制。采取协商、和解等方式使政府和公众二者直接进行对话，在环境群体性冲突的治理中要体现出公共协商的治理理念，由政府和公众齐心协力解决相关环境问题。最后，要保证公众环境表达渠道的畅通。在传统信访的基础上，合法利用大众传媒和互联网在信息传播中的作用。近几年，环境责任事故之所以能够在短时间内在较大范围内进行传播，并引起社会各界和政府部门的关注，可以说媒体和互联网的报道功不可没。

总之，政府应建立多渠道的表达机制并保证公众环境表达渠道的畅通，对于公众的环境投诉和举报要及时处理，对存在污染严重的企业进行排查，并做出相应的处罚；倾听公众关于环境问题的意见，控制和引导好环保组织等的救济行为；提高环境决策的民主化和科学化，提升公众的环境参与能力，使公众的环境权能够切实地维护好、保障好。

3相关法律制度的完善

公众参与环境治理需要有相关法律制度作为保障，目前各级政府在公众环境参与方面的法律制度还相当不完善，相关法律制度的完善最主要的是明确公民的环境权，并在此基础上对公众参与环境保护进行制度化的完善。

3.1　明确公民环境权

我国现行的《环境保护法》以及其他相关法律中，对于环境权的主体和与环境相关的措施等方面都缺乏具体详细的规定，本文所讨论的公众的环境权包括两方面的内容，其一实体上的环境权，如环境改善权、环境保护权、环境救济权等，其二是程序性的权利，如环境参与权、环境信息知情权等。保障公众的环境权不仅包括法律法规上规定的环境权，还包括地方政府在实际操作中维护和尊重公众的环境权。

目前，我国法律法规对于公众环境参与的相关规定还远远不够。第一，应在宪法中规定公众享有环境权，以此确立公众环境参与的最根本依据;第二，要明确规定公众的环境参与权;第三，对于传统的法律部门对公众环境权的规定要不断完善，如公众环境参与权与传统的法律法规发生冲突时如何进行选择;第四，对单行的环境法律法规在公众环境参与的途径、方法、主体等方面不断进行修改细化。

3.2　推进公众环境参与制度化建设

目前，各级政府对于环境群体性冲突的治理只限于有关部门的内部，没有形成制度化的过程，使预防环境群体性冲突缺乏相应的法律效力。而且，我国现存的相关法律法规对于公众环境参与的主体、对象、范围和途径等缺乏明确具体的规定。要想使得环境群体性冲突的治理有成效，就必须建立一套完整的环境法律法规体系，要对公众环境参与的方方面面进行规定，比如明确公众环境参与的具体范围、确立公众环境参与的法律地位等。

推进公众环境参与制度化的建设，就要在公众环境参与的全过程中突出制度化。首先要健全公众环境参与的事前参与机制，在此阶段主要是保障公众能参与到项目的规划、审批以及环境评估等各个阶段，政府或相关部门以听证会的形式收集公众对于建设项目的环境意见。其次，公众环境利益诉求渠道的通畅是公众环境参与机制的核心，只有公众对于现存的环境意见和诉求及时地进行了反馈，各级政府才能做出符合民情的决策，同时也使得公众以理性的方式维护自己的环境权益。

4环保组织作用的发挥

作为公众表达环境权益最为有力的社会团体，环保组织是公众参与必不可少的一种参与模式。环保组织相比其他形式的公众参与途径，具有诸多优势，如凭借所掌握的高科技手段和专业知识等优势，能够拥有更多的环境信息等。让环保组织充分地发挥自身的作用不仅可以提高公众环境参与意识，而且会促进政府环境责任的完善。目前我国环境问题越来越严重，整合和发挥环保组织的巨大潜能，采取具体措施引导其在环境事务中发挥重要作用，已成为改善环境问题的重要举措。

从加强环保组织自身建设的角度来说，首先，应运用其具有的专业知识和技能，在诸多方面可以对当地政府形成积极影响，帮助当地政府制定和修改相关的环境法律法规、制定环境影响评价规范，还可以对这些法律法规、影响评价等的实施提出科学与合理的改进建议，发挥自身的积极作用。其次，监督政府环保部门的执法行为和企业生产过程中的环保行为，并对企业排污行为提供技术支撑，维护公民的环境权。环保组织在此过程中还有很大的提升空间，这是环保组织发挥作用的主要领域。再次，参与地方政府环境管理制度的实施。环保组织作为社会环境参与的一种组织形式，它最能反映公众的利益需求，因而作为公众的环境利益代言人，环保组织既可以对企业建设的项目提出专业的意见，还可以对可能危害公众的环境决议进行否决，除此之外，还可以对那些受到环境侵害的公民提供法律援助。最后，开展环境宣传和教育活动。从国外环保组织的成熟经验来看，这是环保组织具有的基本功能。环保组织对公众进行环境宣传和教育，提高公众的环境参与意识，促使公众更加积极的参与到环境事务中。

5公众环境参与信息共享

环境信息共享是建立在公众对环境知情的基础上，通过政府公布的相关环境信息，利用环保组织、公众、舆论等的监督作用，减少环境破坏行为，改变环境污染的现状。西方国家对于公众环境参与信息共享十分重视，早在二十世纪九十年代末，欧洲和中亚的35个国家就签署了以公众的环境信息知情权为核心的《奥胡斯公约》，随后又有39个国家也签署了该公约。目前，我国各级政府在公众环境参与信息共享方面的工作还有待提高。各级政府应主动形成与公众之间的信息互动，加强信息的透明度，使公众拥有环境知情权。在借鉴国外成熟的公众环境参与信息共享经验之时，各级政府在密切联系自身实际情况的基础上，建立一套完整的环境信息共享制度。

对于各级政府来说，完善公众环境参与的信息共享制度需要做到以下三点：第一,定期公布重要的环境标准，如环境质量标准、环境排污标准、环境基础标准等，使公众能够了解这些环境标准；第二,发布有关环境方面的监测信息，并公布目前环境信息的科学标准，使公众既可以了解到目前的环境状况，也能够在环境决策中增加决策的科学性；第三,为公众提供相关企业的参观考察机会，免费发放关于环境参与的学习资料等，让公众能够在对环境相关的一切问题有所了解的基础上参与环境治理。

参考文献：

[1]卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论仁[M].上海:世纪出版社,2006.

[2]贺海威.杨伟娜.浅论环境保护中的公众参与[J].管理学家，2012(23)：13-14.

[3]Oliver de Shutter.Europe in Search of its Civil Society[J].8 Eur.LJ.2002:202.

[4]向佐群.西方国家环境保护中的公众参与[J].林业经济问题,2006(1):60-63.

[5]汪劲.环境法学[M].北京:北京大学出版社,2006：175.

[6]张梓太.环境与资源法学(第二版)[M].北京:科学出版社,2007：70.

[7]王协舟,张聪.群体性事件中政府信息公开研究综述[J].图书馆建设,2010(4):27-32.

[责任编辑：杨春艳]

作者简介：程献礼(1978-)，男，河南商丘人，博士，现工作于河南大学哲学与公共管理学院，讲师，研究方向：哲学逻辑和科学推理研究。

基金项目：河南省教育厅人文社会科学研究项目“统计推理的逻辑哲学研究”(2014-GH-454)；河南大学科研基金项目(2013YBRW010)

收稿日期：2015-09-08

【中图分类号】D922.6

【文献标识码】A

【文章编号】1008-9101(2015)04-0001-03