我国环保非政府组织监督企业环境信息公开的困境

谢帆+王积龙

摘要我国环保非政府组织监督企业环境信息公开的困境，主要体现在监督地方政府信息公开，企业信息公开，推进公众参与信息公开的不足，以及区域监督效果的不平衡四个方面。研究还发现，来自多个利益方的阻力影响环境信息公开的完整性、及时性，成为推动企业环境信息公开的关键障碍，需要尽快建设PRTR制度以实现有效的环境管理。以上观点是对公众环境研究中心为个案的环保非政府组织研究得出的结论。

关键词环保非政府组织；企业环境信息公开；公众参与

作为社会组织的一种，环保非政府组织（ENGO）对政府和企业的环境信息公开进行监督是《中华人民共和国环境保护法》第五章精神的体现，从而形成了“政府一企业一非政府组织”的三元结构监督机制。在“新环保法”实施之前，我国已经于2008年实施了《环境信息公开办法（试行）》（以下简称《办法》），积累了8年的实践经验证明我国企业环境信息公开水平仍处于初级阶段。本文以我国唯一一家在全国范围内长期追踪环境信息公开的ENGO公众环境研究中心（IPE）为个案，以污染源监管信息公开指数（PITI）为切入口，探究ENGO对企业环境信息公开进行舆论监督的困境，为有效地推动“新环保法”的实施提供科学参考。

一、ENGO对政府信息公开监督的不足

（一）面对ENGO的监督地方政府主动公开信息进程缓慢

吉林、内蒙、天津、甘肃、湖北、湖南、重庆、四川自行监测信息发布滞后，公众难以及时了解重点排污企业现状。青海与山西省环保厅网站上虽已呈现自行监测发布平台，但未实现数据实时更新；重庆、云南等地区监测平台信息发布不全面，“在线监测信息实时公开”项目得分严重偏低。近年来环保政务微博、微信兴起，2015年报告显示，156个地区已开通环保政务微博，但仅36个账户更新环境监管信息；27个账户长期不更新甚至从未更新。对环境影响评价和对验收报告的公示得分偏低，前20名中仅3个城市超过及格线。120个被调查城市PITI平均得分仅44.3分。因此，地方政府不愿主动公开环境信息是一种较普遍的现象。

2008年，PITI评价前20名城市中日常超标违规记录公示得分率低于50%的有8个，企业环境行为整体评价得分率低于50%的占14个，里面有8个是0分；至最新数据的2015年，多数城市日常超标违规记录的公开依然不全面，120个城市中该项得分率低于50%的有80个，得分率仅42.5%，仅52个城市公布了“企业信用等级评价”。除湖南、合肥两地公布评价依据外，其余城市仅公布企业名称与颜色等级。此外，排污费、信访投诉案件等关键信息的公开进展缓慢。就排污费而言，多数地区未完整公开排污费征收因子、各污染因子具体排放量和超标排污费征收等情况。根据环保部公布数据，2014年全国共下达环境行政处罚决定83195份，但IPE污染地图收集的企业环境监管记录不及处罚的一半，仅34000多条。很明显，地方政府公开企业环境信息系统性和完整性严重不足。

（二）面对ENGO依法申请地方政府不愿公开环境信息

《办法》实施一年后，面对IPE研究人员的申请，113个城市中，仅27个城市提供所需名单，不愿公开的地方政府占76%。其中，13%明确拒绝，14%未接通；20%成功发送申请但未回复是否处理，27%成功发送但无相关负责人；2%仅提供统计数据而不提供详细名单，仅24%提供被投诉或受处罚的企业名单。以山东泰安为例，申请人通过传真方式向环保局递交了信息公开申请，环保局第二天回复会积极配合，但此后再无任何进展。次年仍有10%的地方环保部门回复申请人“没有行政处罚”或“没有拒不执行的行政处罚”。至2015年，部分城市依旧未能健全依法申请公开工作制度。29个城市未回复申请，IPE评价小组与其中8个地区环保局沟通后仍未获得有效信息。38个城市该项得分低于及格线，占总数的31.7%。多年来，依法申请公开虽有所进展，但对比欧美，无论在要求或是实践中都存在明显差距。

地方环保部门拒绝公开的主要理由是“不属于公开范围”，“商业秘密不便公开”，并且对“公开”行为做出限制。例如，《办法》中已明确规定，政府应主动公开“环境行政处罚、行政复议、行政诉讼和实施行政强制措施的情况”。但部分地方环保部门未将“行政处罚”具体情况列入公开范围，仅公布统计数字；甚至对申请获取的环境信息用途进行限制，例如不得用于公开等，缺乏法律依据。总体来看，政府不愿公开、不敢公开的状况依旧存在。

（三）ENGO监督“政府一企业”信息公开效果有限

“政府一企业”在本文是指政府监督企业环境信息公开的一种监督与被监督关系。面对ENGO的监督，政府不能有效督促企业公开环境信息。多年来“强制清洁生产审核信息”和“重点企业污染物排放数据”两大关键信息的公开少有进展，始终是得分率较低的项目。PITI评价前20名中，强制清洁生产审核信息得分率低于50%的城市由2008年的15个增加至2015年19个。历年来总体得分率不高，至2015年平均得分率仅为29.5%。重点企业污染物排放数据公开成为明显短板，数据系统性、完整性不足，尤其体现在有毒有害污染物的公开。2013年该项得分率最低为5%，仅27个城市公开相关数据，不公开的城市占77.5%，无一城市超过及格线。2015年前20名中仅1个城市得分超过及格线。

现有企业环境信息公开的政策法律框架存在模糊地带，由此形成企业对政府监管的推诿，又进一步形成地方政府对ENGO监督的推托。目前，企业层面的信息公开依然局限于需要进行清洁生产审核的重污染企业。并且，企业环境信息公开存在“例外”的模糊界定。企业涉及到个人隐私、商业秘密、国家安全等生产活动属于法定不公开的信息，但“商业秘密”具体内容缺乏明确限定。面对政府的监督，很多企业甚至以担心申请者通过排放物推测生产原料会暴露技术为由，将排污情况和治污设施称作商业秘密。同样，部分地方环保部门也以“商业秘密”拒绝ENGO的信息公开申请。最高人民法院2009年公布《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（征求意见稿）》后，学界、ENGO等要求明确不予公开的商业秘密的范围，但至今相关法律细则未能完善。

二、ENGO监督企业信息公开的不足

（一）企业向ENGO信息公开的完整性不足

面对ENGO依法申请信息公开，部分企业拒绝回应或回应有限。首先是重点污染企业排放数据公开完整性不足，体现在公布的企业数量和污染物种类都非常有限，与中国相关法规要求或者欧洲、美国、日本等PRTR制度的实践存在明显差距。根据《危险化学品环境关系登记办法（试行）》规定，每年1月危险化学品生产使用企业应向公众公布年度报告。但是，2013至2014年的27个公布排放数据的城市中，无一城市完整公布了所有信息，仅5个城市公布了特征污染物排放数据，且危险化学品相关数据完全缺失。仅2个城市公布了危废年度转移/处理量，无一城市公布重点管理危化品数据和危化品品种、特性、排放数据。其次，部分企业消极回应，拒绝沟通。2010年IPE、自然之友等34家ENGO为评估IT产业供应链环境管理表现，对相关29家IT企业CEO发出信件，希望了解相关信息。包括“是否有供应商环境表现的相关标准”等，但包括诺基亚、三星、LG、IBM、APPLE等在内的多数企业未回应。在二期报告发出后，苹果、诺基亚、索尼等企业表现消极，使得ENGO对企业环境信息公开的监督难以达到预期进展。

ENGO促使企业对其供应商的环境信息公开之舆论监督受阻。IPE等34家ENGO在对IT品牌供应链环境管理评估的三期报告中，增加了“推动供应商做出整改及信息披露”这一评价项目，以推动环境信息公开、减少污染。但29家企业中有25家未做出整改并公开说明，占总数的86%，无一家企业定期公布排放数据；而在探讨利用信息公开加强供应链管理中，仅10家考虑建立检索机制，2家决定建立。进一步沟通后，考虑利用公开信息加强供应链管理的企业有14个，决定建立的有6个，但推动供应商做出整改和定期公示排放数据的企业数量没有增加。以苹果为例，IPE、自然之友等34家ENGO共同监督，与其多次进行沟通后，苹果公司依旧消极回应，不愿公开供应商相关信息。

（二）ENG0直接监督企业存在法律困境

企业信息公开强制性规定范围有限，阻碍ENGO对企业信息公开的直接监督。《办法》规定企业按自愿与强制性相结合的原则进行环境信息公开；《清洁生产促进法》对强制性企业环境信息公开的规定同样有限，只有存在超标违规或是发生重大污染事件时才会触发强制性信息公开义务。并且，由于缺少强制性高位阶立法对信息不公开进行处罚，多数企业并没有通过网站等途径公布其环境影响及与企业环境行为有关的信息。《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法（试行）》对企业自行监测提出具体要求，但也仅限于国控重点污染企业，省控、市控企业监测不足。PITI评价体系包括污染源日常监测在内的8个标准，全都是以政府为直接监督对象，间接监督企业。2013年标准调整后，也仅增加企业排放数据一项以直接监督企业。由此可见，强制性信息公开范围的有限性导致IPE对企业直接监督困难。

企业面对ENGO和政府相关法规监督时，存在明显有法不依的表现。《危险化学品环境关系登记办法（试行）》规定了企业有公开重点环境管理危险化学品及特征污染物的排放和转移信息的义务。然而，企业危险化学品等污染物排放数据的公开并未落实。自然大学等环保组织于2015年对涉汞国家重点污染源数据公开进行评估发现，16家涉汞国控企业中仅4家公司公开了污染物排放数据，仅1家公司公开了涉汞相关数据。并且，在对相关部门、企业进行信息公开申请时，47家企业中仅3家进行了有效回复，25个地方环保局中仅1份有效回复。部分地区危险化学品管理相关工作尚未实施。

三、ENGO促进公众参与以达到信息公开的困境

（一）ENGO推动公众参与的程序存在缺陷

环保传播中，公众参与是ENGO代表并组织公众发言的重要形式，其目的是为了促进环境信息公开。然而，ENGO对公众参与环境决策程序的推动尚待深化。就IPE监督环评信息公开的实践而言，2013至2014年共42个城市公开了环评全本，其中仅有9个城市通过大众媒体或网络公开环评信息，无一城市通过电视或网络直播环评听证会；2015年虽然有所好转但不足仍然明显，环评信息公开的形式单一且时限过短，导致覆盖人群有限，多数地区未能充分保障公众知情权。

ENGO推动公众参与时受到地方政府的阻力，公众关心的议题信息公开力度不够。PX等群体性环境事件频发，使得公众关注的着眼点发生了变化。拟建项目环评信息是否公开、公开内容的真实性、公众能否有效参与等成为公众关注的核心问题。IPE公布的PITI评价报告中，“建设项目环评文件受理情况、项目竣工环保验收结果信息公示”得分偏低，环评报告书公示方式、公众意见提交方式有限，公众参与时间不足。并且，2008年前20名城市中该项得分高于及格线的仅8个。2013至2014年评价标准增加“环境影响评价信息公开”一项，但得分极低，120个城市中仅一个城市得分率高于50%，至2015年也仅9个城市超过及格线。

（二）公众参与以促进信息公开的热情低

地方政府与公众互动不及时，降低公众参与热情，从而影响IPE推动信息公开。移动互联网时代，传统的官方网站无法吸引公众注意，导致部分环保政务微博、微信兴起。然而，环境投诉渠道的多元化未能完全改善互动回应的缺失。据2015年报告统计，目前已开通的政务微博运行状况不佳，部分账户长期不更新甚至从未更新，成为“僵尸微博”。就微信投诉举报平台而言，目前仅支持个人历史记录查询，无法查看他人历史投诉举报信息。互动不及时，公众感兴趣的信息公布有限，使得公众参与环境管理的热情不高，影响社会监督的有效实施。

公众环保意识不足，阻碍ENGO推动信息公开。公众更多关心与其眼前利益相关的财产和健康等利益，环保意识更多凸显于“邻避”运功中。纵观近年来环保群体性事件，关注者更多是项目所在地及周边地区等直接利益相关的民众。公众环保意识多在重大污染事件发生后短暂出现，缺乏持久性。自2007年起，IPE与20家ENGO共同发起“绿色选择”倡议，呼吁公众善用购买权力，试图以“订单”为筹码对企业信息公开形成压力。从近十年的实践看，社会公众环保意识不足，未能通过消费行为来表达对企业环境行为的好恶，“绿色选择”项目效果有限。公众对政府已经提供的环境信息也未能有效利用，信息点击率和阅读量偏低。公众环保意识不足，而IPE的活动倡议与公众切身利益结合不紧密，因此公众参与信息公开积极性不高。

（三）ENGO推动环境公益诉讼艰难影响公众参与积极性

公众针对信息公开提起的行政诉讼无法进入司法程序，导致参与积极性受损。《政府信息公开条例》和《办法》限制了公民申请信息公开的信息使用用途，同时赋予公民向上级信息公开主管部门举报的权利。而“新环保法”第五章规定了符合条件的社会组织可以提起环境公益诉讼。因此，公民提起的诉讼无法进入司法程序，往往以“向上级举报”告终。借鉴国外已有经验，美国在1970年通过的《清洁空气法》中明确赋予公民对该法规规定的事项提起诉讼的权利，此后的各项环保法规中也有对公民诉讼主体资格的规定。印度1986年制定的《环境保护法》中也规定了公民提起环境公益诉讼的权利，【有助于提升公民参与环境保护的意识。

ENGO提起环境公益诉讼存在较多现实困境，降低公众参与积极性，从而影响企业环境信息公开的推动。“新环保法”规定符合“从事环保公益活动连续五年以上”、“无违法记录”等条件的社会组织具备提起环境公益诉讼的主体资格，可以代表公众利益发声，激发公众参与信息公开的积极性，但实际执行面临较多困境。IPE具备提起诉讼的主体资格，且一直致力于推动环境信息公开，包括建立水污染和空气污染地图数据库，在全国范围内开展污染源和空气质量信息公开指数评估，发起绿色选择倡议等，不过在环境公益诉讼方面始终心有余而力不足，近几年来并未参与重大环境公益诉讼案件。纵观国内其他ENGO，在环境公益诉讼层面同样力不从心。据统计，各级民政部门登记的社会组织有6000多个，其中约1000个具备提出环境公益诉讼资格，但2015年全国仅有9个社会组织提起诉讼。

受成本、专业、时间等因素影响，ENGO对环境公益诉讼望而却步。2015年1月至3月，ENGO提起的3起公益诉讼案中自然之友诉江苏泰州3家企业水污染案遭到驳回。2015年8月徐州市人民检察院督促徐州市3家有诉讼主体资格的环保组织起诉某非法排放废水的造纸公司，但是对方都回复不具备诉讼能力，无法承担相应责任。上述案例表明ENGO在提起环境公益诉讼中的尴尬处境。前期调研取证、立案、判决、执行等阶段需要大量资金、时间成本，并且需要承担可能败诉的风险成本，这使得真正有意愿提起公益诉讼的ENGO非常少。并且，由于缺乏专业技术人员和法务人员，ENGO提起并打赢公益诉讼的能力有限。因此，公众关心的切身利益无法得到充分保障，降低公众参与环境信息公开的积极性。

四、ENG0监督企业环境信息公开的区域差异

（一）ENGO推动信息公开在东西部存在明显效果差异

信息公开水平存在明显区域差异，总体呈现东部高于中部，而中部又高于西部的态势，且东西部地区差距不断加大。6份报告中，2008年前20名城市东部地区占15个，中部地区3个，西部地区2个；后20名城市东部地N3个，中部地区7个，西部地区10爪。2009至2010年前20名城市东中西部分别为19个，0个，1个；后20名分别6个，6个，8个。2011年前20名分别是18个，1个，1个；后20名为7个，7个，6个。[24]2013年至2014年前20名分别占17个，3个，0个；后20名分别占5个，9个和6个。至2015年，前20名城市东部地区19个，中部城市仅1个且排在20位；后20名西部地IX7个，中部地区8个，东部占5个。东中西部城市信息公开水平虽有一定起伏，但整体东西部的信息公开水平差距在加大。

面对ENGO的监督，信息公开水平低的地区政府视而不见、不进反退。前20名与后20名的城市变化不大，部分城市始终徘徊于后20位。6份报告数据后20名中，山西临汾出现6次，排名依次为101位、106位、94位、95位、112位和117位（2013年后样本为120个）。山西大同、新疆克拉玛依出现5次，甘肃金昌、吉林、辽宁锦州、山东泰安、湖北宜宾、湖南张家界、云南曲靖都出现过4次，辽宁鞍山、内蒙鄂尔多斯、山西阳泉、湖南开封、贵州遵义、四川攀枝花等出现3次。此外，山东、辽宁等东部地区同样存在进展缓慢的城市，广东部分城市有倒退趋势。

（二）ENGO对污染排放强度大的地区信息公开的推动效果有限

污染排放强度高的城市信息公开水平低，且多年来少有进展。由前文分析可知，后20名中城市多数为山西、新疆、内蒙等排放大户集中的省区，其信息公开水平不进反退。新疆克拉玛依是国家重要的石油石化基地，但其空气污染同样严重。据环保组织发布的2016年第一季度中国362座城市PM2.5浓度排名显示，31个省中新疆PM2.5值最高。而列入PITI统计的两个新疆城市——乌鲁木齐与克拉玛依，信息公开水平极低。6份报告中克拉玛依排名分别为110位、111位、105位、110位、86位和118位。2013年至2014年略有好转但2015年继续大幅度下滑。乌鲁木齐排名分别为47位、112位、62位、64位、77位和96位，极不稳定，且同样有下滑趋势。山东、湖北PM2.5浓度分列3、4名，而山东泰安，湖北宜宾等城市信息公开水平同样偏低。

涉及企业的信息公开差异是导致信息公开水平差距的关键因素。2015年PITI评价中，新疆克拉玛依企业日常超标违规记录公示仅2.8分（该项总分23），企业环境行为评价为0，排污费得分仅0.2。内蒙古的4个PITI评价城市的日常超标违规记录都极为有限。本溪，攀枝花等重工业城市企业日常超标违规记录也仅4.6分。相比之下，浙江温州企业日常超标违规记录为18.4分，企业环境行为评价4.6分，排污费公示1.9分。除中西部城市外，东部少数信息公开水平低的城市，如辽宁鞍山等，企业相关的信息公开同样不容乐观。总体来看，经济发展水平相对较低，或经济结构较为单一的地区，政府与企业拥有共同利益，政策倾向于经济发展，忽略环境保护问题。与此相反，经济发展水平高的地区政府不再以GDP作为政绩的唯一追求，代表公众利益的第三部门能够与政府、企业建立良性的三角监督关系，协调互动形成有效治理。

五、结语

作为“新环保法”中所指社会组织的一员，IPE已经意识到推动企业环境信息公开的困难，因此，IPE曾多次联合其他社会组织，抱团实施企业环境信息公开监督与公众参与。在对IT品牌的供应链环境管理评估中，IPE联合了自然之友等34家NGO向29家相关企业申请信息，但是不少企业依旧拒绝回应，多次沟通后收效甚微。因此，IPE所遇困境并非个案。社会组织在推动企业环境信息公开中，普遍遭受来自各个利益方的阻力。

借鉴世界各国成功经验，建立PRTR制度是促进环境信息公开的有效途径。IPE利用其自身平台建立了水污染和空气污染地图，与PRTR制度有异曲同工之妙，也是中国PRTR制度出现的雏形。但是，社会组织力量有限，很难做好全国范围内的污染数据库，例如2014年水污染地图监测数据只有当年下达行政处罚记录的一半。政府、企业环境信息公开的不足使得数据库的有效性大打折扣。因此，如何形成以政府为依托，以社会组织监督和公众参与为主要形式，以建立统一数据库为目标的模式，建立切实有效的PRTR制度以推进信息公开，成为亟待解决的问题。