论公民的民事公益诉讼原告资格

罗绍丽

广西大学法学院，广西　南宁　530004

论公民的民事公益诉讼原告资格

罗绍丽

广西大学法学院，广西南宁530004

摘要：2012年修订的民事诉讼法及2015年施行的司法解释对民事公益诉讼的原告范围作出了规定，该规定突破了传统的“当事人适格理论”的束缚，却将公民个人拒之公益诉讼之门外。本文通过对公民作为民事公益诉讼原告资格的立法依据、司法实践中个案的存在以及国外的立法经验进行分析，提出有条件地赋予公民民事公益诉讼原告资格以及一系列的制度设计方面的建议，从而扩大我国的民事公益诉讼主体范围，完善民事公益诉讼原告制度。

关键词：民事公益诉讼；原告资格；公民

一、引言

1996年，福建龙岩人丘某由于当地一公用电话亭未严格执行“夜间长途电话按半价收费”的规定，多收了他0.6元而起诉要求赔偿1.2元，这被称为“一块二”的官司，揭开了我国公益诉讼的序幕，他也被称为“中国公益诉讼的第一人”。

从1996年至2015年这20年的时间，公民个人不断地提起保护个人权益但明显带有强烈的社会公共利益色彩的诉讼，如1997年河南省漯河市人王某因丈夫喝白酒过量而死亡，遂起诉某酒厂，要求被告在生产白酒的标签上标明“喝酒有害健康”的警示语，2003年杨某状告某航空公司等等。现实生活中，公民个人因环境污染、消费者权益受到侵犯等行为提起公益诉讼的案例时有发生，法院要么以原告不适格的理由不予受理，要么就驳回起诉，或者判决原告败诉而最终达不到保护社会公共利益的目的。究其原因是2012年以前我国欠缺对民事公益诉讼的立法规范，没有法律作保障难以起到保护社会公共利益的目的。

面对社会公共利益屡遭侵犯的严峻现实，2012年我国从对民事公益诉讼立法的空白到慢慢建立了民事公益诉讼制度，由于我国还在探索当中，立法对民事公益诉讼规定的条款寥寥无几，其中对公益诉讼主体范围的规定语焉不详，而且也没有将公民个人包括在内，我国公益诉讼的原告范围过于狭窄。针对这一缺陷，本文主要通过分析我国目前法律关于民事公益诉讼原告范围的规定存在的不足之处，提出赋予公民公益诉讼资格的可行之处，以及公民进行民事公益诉讼时的程序构建，为完善我国的民事公益诉讼主体制度贡献微薄之力。

那么，何为“公益诉讼”和“民事公益诉讼”呢？在我国，对于“公益诉讼”的含义存在很多种理解。例如，梁慧星教授认为公益诉讼是一种没有直接损害原告利益的诉讼。韩象乾认为为维护国家利益或者社会利益提起的诉讼是公益诉讼，但是国家机关是唯一起诉主体。随着法律地不断发展，现代意义的公益诉讼分为广义说和狭义说，从公益诉讼的起诉主体上看，广义的公益诉讼主体包括国家机关、任何社会组织和个人，狭义的公益诉讼主体仅限于国家。关于民事公益诉讼的含义，通常理论认为民事公益诉讼是指特定的民事主体，在法律法规的授权下，针对侵犯社会公共利益的行为提起诉讼，并由人民法院追究违法者相关法律责任的活动。

二、我国民事公益诉讼原告制度的现状及存在的问题

(一)我国民事公益诉讼原告制度的立法和理论研究现状

1.立法现状

从我国《民事诉讼法》第55条的规定可知，可以提起公益诉讼的原告并不包括公民个人，而2015年施行的《民事诉讼法司法解释》第284条对公益诉讼的起诉主体也并没有过多地解释，只是增加规定了原告起诉的条件。

2.理论研究现状

关于民事公益诉讼原告资格，国内的学者以及相关的文献研究对这一问题众说纷纭，莫衷一是。有学者认为法律规定的机关和组织应当包括检察机关、环保行政机关、社会组织和公民个人，有学者认为法律规定的机关和组织应当只包括检察机关和社会组织等等。关于公民是否应纳入民事公益诉讼原告资格的范围，学界中大都持肯定的观点，如梁慧星先生认为应该为赋予公民个人原告资格畅通渠道，张艳蕊也认为必须承认个人具有原告资格，单一化设计不利于全方位地维护社会公共利益，而有些人不敢苟同，理由主要有：一是公民可能因为私人利益受到侵害而打着“民事公益诉讼”的幌子从中攫取非法利益；二是公民个人难以承担诉讼费用；三是涉及到环境污染方面的侵权，普通公民由于专业能力有限而无法收集证据，掌握的资源有限，无力对抗强大的企业等违法者；四是防止恶意诉讼和滥诉的风险。因此，提出上述反对理由的学者认为我国目前尚不具备将公民作为民事公益诉讼起诉主体的条件。

(二)我国民事公益诉讼原告制度存在的问题

1.立法上的缺陷

根据民事诉讼法及其司法解释的规定，我国民事公益诉讼原告的范围过于狭窄，仅包括两类起诉主体，即机关和组织。另外，我国法律虽然规定了机关和有关组织是公益诉讼的原告，但是并没有详细列举哪些机关和组织可以起诉，目前从其他相关的法律规定中可以知道有权提起公益诉讼的机关和组织包括海洋环境监督管理部门、环保社会组织、消费者协会等，原告范围不详细、不明确，在诉讼实践中使人民法院难以审查和判断原告主体资格。

2.理论研究的不足

对于民事公益诉讼原告资格，学界中基本一致的观点是扩大原告范围，允许检察机关和公民个人提起公益诉讼，其中也有一少部分人提出了反对意见并说明了理由。本文主要针对公民是否可以作为公益诉讼原告的问题进行探讨，对一少部分人提出反对赋予公民公益诉讼原告资格的理由，笔者将针对这些反对理由提出目前理论研究至少存在的三点不足：一是针对目前主要担心的公民恶意诉讼和滥诉的问题，笔者认为，2015年新实施的民事诉讼法司法解释增加规定了公益诉讼的起诉条件，其中之一是有社会公益诉讼受到损害的初步证据。实际上，公民提起公益诉讼达到一般起诉条件的门槛相对容易，但是公民收集公共利益受到损害的初步证据并不容易，如在环境污染案件中，原告须提供被告实施了污染环境的行为、对公共环境存在危险性的证据，在多数情况下，缺乏法律知识和环保知识的普通公民也不敢轻易起诉，这从一定程度上起到了限制公民滥诉的效果。除此之外，法律可以规定公民恶意诉讼或者滥诉的，由此造成的费用等后果由其承担，包括诉讼费用等等；二是没有充分认识到公民是对损害社会公共利益的违法行为所造成的损害程度、范围以及过程是最能直接感受的，也是了解得较为全面的主体。不允许公民提起公益诉讼，一味地依靠国家机关和有关组织起诉，并不一定比公民起诉更加有利；三是没有将理论研究与诉讼实践相结合进行考虑，司法实践中已经存在不少的公民以一己之力提起公益诉讼的案例，但因为立法上没有规定，法院随意受理就会违法，不立案受理也不利于纠纷的解决，导致陷入两难的境地。

三、公民作为民事公益诉讼原告的可行性分析

(一)宪法依据

根据我国《宪法》第二条的规定可以知道，公民依法享有管理公共事物的权利，是保证一国人民当家作主地位的体现，也是人民主权原则的具体体现。既然有作为根本大法的宪法为我国公民享有管理公共事务的权利提供立法依据，那么当社会公共利益遭受侵害或者有受侵害之虞时，公民有权以个人名义提起诉讼让违法者遭受法律制裁也理所当然。因此，我国法律如果不赋予公民民事公益诉权，公民就只能在环境权益和消费者权益受到侵犯而直接遭受人身和财产损害的案件中提起私益救济之诉，这显然剥夺了公民行使当家作主、保护社会公共利益的权利，有违公平和正义之嫌。

(二)司法实践经验

立法虽然没有规定公民个人有权提起公益诉讼，但在司法实践中，公民提起公益诉讼的案例也并非绝无仅有。除了前面提到的中国公益诉讼的第一案等案例是在提起保护个人利益附带公共利益色彩的公益诉讼案件之外，在2012年民事诉讼法修订以前，2011年环保志愿者蔡某某诉清镇市某防水胶厂负责人龙某某赔偿水环境污染一案，成为了首例公民个人为了纯粹的公共利益而提起的诉讼，由此突破了民事诉讼法将“与本案是否有直接利害关系”作为衡量原告是否适格的规定，自2012年修订的民事诉讼法生效以来，由公民个人提起的民事公益诉讼的案例也是时有发生，其中有纯粹为了公共利益而起诉的，也有诉讼请求同时包含保护私益和公益目的的，如2013年律师罗某某诉某医药股份有限公司侵犯消费者权益案，罗某某作为公民个人提起的公益诉讼成为了2013年中国十大公益诉讼案例之一。另外，2011年海南省高级人民法院出台的《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》第11条中就规定了公民在满足一定的前提条件下可以提起环境公益诉讼。该意见虽然没有赋予公民直接起诉权，但是从某种意义上来说已是一大进步，同时说明了当一项法律是否能在全国实施的时候，先通过在某个地方试点，为将来逐步扩大到全国范围积累充足的经验做准备。笔者认为，在未来的生活中，随着社会经济的快速发展，侵犯社会公共利益的案件会经常发生，公民为了维护社会公共利益以自己的名义提起诉讼的现象也会增多。

四、公民作为民事公益诉讼原告的制度设计

(一)立案前置审查，有条件地允许公民提起民事公益诉讼

现实生活中，公民所居住的周边存在环境污染的现象屡见不鲜，公民进行生活消费面临由于生产者、销售者的产品缺陷而侵犯其人身权、财产权的风险无处不在，公民在自己的环境利益和消费者利益遭受不法侵害时一般会与之抗争，他们或者直接向违法者提出停止侵害、消除危险、赔偿损失等要求，或者向有关部门举报、投诉，如果违法者没有改正其行为，有关部门不作为，公民可以申请法律规定的机关或者社会组织提起诉讼，其仍然怠于起诉的，那么应当允许公民以自己的名义提起公益诉讼。如在英国的“检举人诉讼”制度下，公民个人向检察长提出因自己的利益遭受公共性不当行为侵害而代其起诉时，只有在检察长不行使诉权并同意其提起诉讼的情况下，公民才可以起诉。又如海南省高院已经出台了允许公民在有关机关没有于规定期限内起诉而自行提起环境公益诉讼的相关规定。另外，在地方保护主义严重的地方，或者有关机关和社会组织不便行使诉权时，也可以通过支持起诉的方式允许公民作为原告进行公益诉讼。所以当公民在通过要求违法者改正其违法行为和向有关部门举报或者投诉后仍不能达到保护社会公共利益的目的，进而在申请有关机关或者社会组织起诉而被拒绝时，应当允许其提起公益诉讼。

(二)限定受案范围

我国民事诉讼法第55条规定了法院仅可以受理的两类民事公益诉讼案件：一是污染环境案件；二是侵犯众多消费者合法权益案件。国内的学者和相关的文献研究建议将国有资产流失、反垄断等问题也纳入公益诉讼的受案范围，而且多数国家的民事公益诉讼中也允许公民个人提起反垄断以及关系国家利益的民事公益诉讼，然而从国外立法可知，公民个人提起公益诉讼多数是在环境领域，如美国的“公民诉讼”、英国的“检举人诉讼”、德国和日本的“民众诉讼”等。由于我国目前的民事公益诉讼制度刚刚起步，尚存在立法和制度上的缺陷，赋予公民公益诉讼的起诉主体资格尚需程序和制度上的建构与保障，待时机成熟后，可适当放宽公民对其他领域的问题提起民事公益诉讼，笔者认为，现在应只允许对立法规定的两类案件提起公益诉讼为宜。

(三)遵循目的公益性原则，防止公民恶意诉讼或者滥诉

我国法律之所以没有规定公民个人有权提起公益诉讼，其中一个重要的理由就是“防止公民恶意诉讼或者滥诉”。当公民提起公益诉讼时，法院应当遵循目的公益性原则，查明公民提起公益诉讼的目的到底是为了私人利益还是纯粹为了公共利益，亦或是提起私益救济之诉时兼有保护社会公益的目的。在印度，为了防止起诉人滥诉，法院通过考察起诉人是否诚实、善意来认定其与案件是否具有充分利益关系，也即如果起诉人别有用心，为了政治目的、出于报复被告等原因起诉，法院就会以原告与案件无充分利益关系这一理由驳回原告的诉讼请求。因此，法官在公民提起公益诉讼时，如果发现公民起诉是别有用心的，跟公共利益无关的，那就应当认定原告与案件并无充分利害关系而驳回原告的起诉。

(四)诉讼费用负担制度

诉讼费用是影响公民提起民事公益诉讼主要考虑的因素之一，建立并完善诉讼费用负担制度有助于鼓励公民积极加入到保护社会公共利益的队伍中来。首先，公民可以先不预交诉讼费用；其次，由败诉方承担诉讼费用：如果原告胜诉，那么由被告承担诉讼费用；如果被告胜诉，那么原告只需缴纳一部分的费用，至于比例，可以由法官根据法律规定以及案件情况自由裁量。2011年海南省出台了《海南省省级环境公益诉讼资金管理暂行办法》，解决了相关当事人在民事公益诉讼中诉讼费用的预交和负担问题，对此，我国可以从中得到一些经验和启发，建立符合司法实践的公益基金制度，更好地保障公民行使民事公益诉权。

(五)奖惩制度

公民为维护社会公共利益而提起的民事公益诉讼，是对正义的追求，也是对违法者的惩罚，为此应该提供其一定的奖励，包括物质奖励和精神奖励：关于物质奖励，当公民胜诉时，法官对违法者作出一定的罚款的，可以从中提取一定的比例作为对公民胜诉的物质奖励，或者通过公益基金给予奖励；关于精神奖励，可以通过由法院等相关部门对公民提起民事公益诉讼的行为进行表扬等方式来奖励公民。此外，如果公民滥诉或者恶意诉讼，也可以通过让其承担诉讼费用以及根据现行法律规定对其进行相应的惩罚。

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[4]郭雪慧.论公益诉讼主体确定及其原告资格的协调[J].政治与法律，2015(1)：157-158.

中图分类号：D925.1

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)18-0069-03

作者简介：罗绍丽，广西大学法学院，诉讼法学研究生。