我国农村留守儿童监护制度研究*1
——从贵州省毕节市留守儿童自杀事件说起

袁乾琴

中国政法大学研究生院，北京　100088



我国农村留守儿童监护制度研究*1
——从贵州省毕节市留守儿童自杀事件说起

袁乾琴

中国政法大学研究生院，北京100088

摘要：2015年，贵州省毕节市4名儿童集体喝农药自杀，留守儿童问题又再次进入国家和社会视野。笔者试图通过分析我国农村留守儿童监护制度存在的问题，分析原因，从而解决问题，更好地保护留守儿童权益。

关键词：留守儿童；监护权；问题；原因；建议

一、集体自杀事件引发的思考

2015年6月，一则以“贵州4名留守儿童集体自杀”为标题的新闻令人瞠目结舌。孩子的父亲于2014年年初外出打工，母亲在3年前“被人拐跑”，爷爷奶奶均已去世，外公外婆因年老体迈，无法照顾孩子，于是孩子们独自留守家中。2015年5月8日始，因无生活来源，孩子们就留在家里未去上学了；平时也没有什么可吃的，只有父亲在家时留下的一点玉米，磨成面就吃了。2015年6月9日晚，4个孩子集体喝农药自杀身亡。

近年来，贵州省曝光多起留守儿童事件，例如，2012年11月16日，5名儿童死于垃圾箱内；2014年4月21日，贵州省毕节市12名女生被强奸事件等。然农村留守儿童事件是全国性的问题，贵州只是一个小的缩影。

2013年，全国妇联对留守儿童、流动儿童展开研究，发表了《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》，报告显示：“根据《中国2010年第六次人口普查资料》样本数据推算，全国有农村留守儿童6102.55万，占农村儿童37.7%，占全国儿童21.88%。”“农村留守儿童高度集中在中西部劳务输出大省，但广东、江苏等东部发达省份比例也很高。”

儿童关乎国家未来，留守儿童亦不例外。留守儿童比例高，增长速度快—“与2005年全国1%抽样调查估算数据相比，五年间全国农村留守儿童增加约242万”，同时，频频发生在留守儿童身上的悲剧，使得我们不得不对留守儿童这个特殊的群体的生存加以关注，解决这个关乎我国国家未来的重大社会问题。

二、我国留守儿童监护制度存在的问题

农村留守儿童是指父母双方或一方从农村流动到其他地区，孩子留在户籍所在地的农村地区，并因此不能和父母双方共同生活在一起的儿童。①分析留守儿童的现实监护状态，可将其监护类型分为自我监护、同辈监护、单亲监护和隔代监护。

自我监护是指在没有父母或者亲戚帮助下，自己独自生活，实现自我监督和管理。自我监护一般情况下都是大龄(15—17岁)留守儿童。“单独居住的留守儿童占所有留守儿童的3.37%，虽然这个比例不大，但由于农村留守儿童基数大，由此对应的单独居住的农村留守儿童高达205.7万。”

自我监护状态，理论上可以提高儿童独立生活能力，实际上也会产生很多负面影响，比如儿童自闭症、性格孤僻、敏感多疑等。

同辈监护是指各个年龄段的儿童生活在一起，兄弟姐妹之间相互照顾，往往由大龄儿童监护年龄较小的弟弟妹妹，这种监护状态下，儿童生活得不到保障，且容易产生自闭、孤僻和自我矛盾的心理问题。

上代监护，是指儿童的上一代完成对儿童的监督和管理，包括单亲监护、亲朋好友监护。单亲监护是指由父亲或者母亲一方完成对孩子的监督和管理，另一方出外打工的情形。这种监护状态相对比较健康，孩子的生活起居能够得到基本照料，但是往往由于父或母一方忽略孩子心理健康，未及时沟通及疏导，孩子容易产生缺爱或者孤独感。在其他亲朋好友监护下，儿童会有强烈的“寄人篱下”的落寞感，容易产生心理孤僻和仇恨父母的心理问题。

隔代监护是指父母外出后,由祖辈来抚养留守儿童的监护方式。②此种监护状态下，祖辈于儿童的监护，往往注重停留儿童的生活起居，对于孩子往往以过于溺爱的方式去进行管理，难以使儿童难以的到良好的教育和生存发展。

综合分析，我国农村留守儿童监护制度方面主要存在以下问题：

(一)法定监护严重缺失

根据我国《民法通则》第16条的规定，未成年人的父母是未成年人的监护人，只有在父母已经死亡或者没有监护能力的情况下，才由其他人担任法定监护人。然而从上文对我国留守儿童的监护现状的分析可以看出，法定监护缺位是影响留守儿童生存和发展的首要不利因素。

(二)委托监护制度不能有效落实

委托监护是指通过合同设立的监护，是法定监护的重要补充，然而，委托监护不仅立法上不完善，实际操作中也存在很多不足之处。综合分析，我国委托监护制度主要的问题主要体现在以下几个方面：

1.监护力度不足

在我监护中，监护制度完全不发挥作用；在隔代监护中，老人对儿童的照顾大多集中在生活起居上，由于代沟太大，儿童的心理与教育方面往往被忽视。此外，因为老人本身的身体素质较差，很多时候属于被监护人的地位，很容易形成逆向监护，老人生病时，儿童往往会反过来照顾老人的生活起居；上代监护中，监护人往往顾及儿童的物质需求和学习情况，对其他方面如心理教育、行为观念以及道德教育往往采取漠视的态度；“同辈监护则弊端更多，同辈监护中的监护人本身就是被监护人，需要引导，怎能引导别人？”③

2.监护职责不明

《未成年人保护法》规定“父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的,应当委托有监护能力的其他成年人代为监护”，然而对于委托监护的监护职责、监护范围以及设定程序等均未涉及。

3.监护方式不固定

现实生活中，对于农村的留守儿童的监护，其方式一直处于变动状态。例如单亲监护中，父亲与母亲轮流出外打工，监护人在父与母之间变来变去，甚至出现父母双方均出外打工，儿童会自己生活一段时间；隔代监护状态下，由于老人体弱、多病，因此儿童往往会随着监护的老人病或逝而被交由其他人监护；上代监护情况下，因为监护人个人事务需要更换的，又或者因为被监护人与监护人无法建立感情沟通而要求更换的。更换监护人，往往会对留守儿童造成不利影响，他们需要花更多的时间和精力去熟悉、适应新监护人。

三、问题成因分析

(一)社会因素

1.农民经济收入普遍低且经济来源单一是留守儿童问题的根本原因

农民经济匮乏，务农是农民唯一的经济收入来源；人多地少，经济收入根本无法满足生存需要，因此外出务工成了农民必要的生存之路。因为大多农民工一般从事劳动强度比较大、上班时间比较长的劳动事务，无暇顾及孩子，且薪资待遇低，不得不将自己的孩子留在家里或者委托他人照顾。

2.城乡二元结构及现行户籍政策是留守儿童问题产生的重要原因

因为农民没有城市户口，故无法享有城市市民享有的一系列政策，包括医疗、卫生、社会救济等，其子女也不能在城市上初高中，私立的初高中费用很高，被排除在他们选择之外。在城乡二元经济体制的基础上建立的城乡“二元”户籍制度，限制了农村留守儿童在城市接受教育的权利。④

3.国家责任、社会责任的严重缺位

在农村留守儿童的监护中，国家责任、社会责任是对父母监护、家庭功能缺失的有效补充。保护弱势群体是福利国家和社会的一个重要责任，然而，在我国，国家和社会对守儿童没有承担其理应担当的保护责任。自农民进城务工、留守儿童开始出现起至今，已有近三十年的历史，留守儿童的数量呈日益膨胀的趋势，然而关于留守儿童的监护制度，国家并没有出台统一的法律。对于留守儿童的报道可谓铺天盖地，然并没有引起国家的关注，出现问题就问责相关人员，并没有从根本上解决问题。

社会责任方面，虽然有些社会组织关注到了留守儿童，但是他们给予的是短暂性的帮助，通过节假日等对留守儿童给予照顾和关注，假期结束，留守儿童还要面临分别的伤感，生活又回到孤单落寞的从前，这不利于留守儿童的身心健康的发展；社区保护方面，村委会人员少，加之“清官难断家务事”的传统观念，使得村委会对于留守儿童的监护没有发挥应有的作用。

(二)法律制度因素

我国《民法通则》第二章第二节规定了监护制度，明确了监护人范围、监护人和被监护人之间权利义务关系。但是我国监护制度还存在以下问题：

1.有关监护制度的立法有待完善

第一，规定的监护人资格太笼统。监护人的资格，是指担任监护人应当具备的条件。我国《民法通则》第16条规定有监护能力的人担任监护人，却没有具体解释“有监护能力”的具体要求。《民通意见》第11条规定：“根据监护人的身体健康状况、经济条件，以及与被监护人在生活上的联系状况等因素来确定”。然而对于监护人的思想道德品行、文化水平、教育背景等关乎被监护人利益的因素并未提出要求，因此并未从根本上保证监护人的监护能力；其次，规定的监护人的范围过于理想化。我国《民法通则》规定，除了父母、(外)祖父母、兄姐以及关系密切的其他人外，还规定了未成年人的父、母所在单位或未成年人住所地的居委会、村委会或民政部门担任监护人的情形。然而，无相关法律法规予以落实，对于具体可操作的条件、执行部门、执行程序均没有规定，且监护责任的履行和具体落实依赖于单个“人”，此项规定完全未提及单个“人”及其产生的程序等，容易造成此项规定形同虚设、监护落空的情形；第三，指定监护主体不适格。《民法通则》规定，指定监护的指定主体是未成年人父母所在单位或未成年住所地所在居委会、村委会。监护人的变动对未成年人将会产生重大影响，因此指定监护主体应当由国家公权力机关行使。村委会、居委会是一个自治性组织，法律并未授予其裁决权。根据法律规定，指定监护人的行为具有强制力，与村委会、居委会性质不相符；第四，我国基本诉讼规定不利于被监护人的权益保护。我国《民事诉讼法》第57条规定，无诉讼行为能力人由他的监护人作为法定代理人代为诉讼。委托监护规定在《未成年人保护法》第16条，但未规定在委托监护的情况下，受托人可以作为监护人的代理人，以法定代理人的地位参加诉讼。换言之，当留守儿童合权利和利益受到侵犯时，必须由其法定监护人向法院起诉。该规定不利于及时保护留守儿童的利益、主张留守儿童的权利。此外，忽略了法定监护人侵害留守儿童的权益的情形。在留守儿童的法定监护人侵害其权利和利益遭受时，由谁来启动诉讼程序呢？又由谁代留守儿童参加诉讼呢？《民通意见》规定：“监护人不履行监护职责或者侵害了被监护人的合法权益时，可剥夺其监护资格，由新的监护人来代理进行诉讼。”且不论该规定更多流于形式，无法落到实处。在法定监护人死亡或被剥夺资格之后，新监护人确定之前的这段时间又该如何呢？法律并没有规定；第五，委托监护制度不完善。目前，委托监护是对留守儿童适用最普遍的一种监护方式，是对法定监护的有效补充。《未成年人保护法》第16条规定，“父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的,应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。”这是我国有关委托监护制度的规定，然而其对监护人的范围界定为“有监护能力”的成年人，试图通过扩大监护人的范围的手段来处理我国监护制度现阶段存在的问题。但是，由于没有相关法律法规支持其实施，所以在现实中并没有达到预期的效果。

2.有关组织监护的规定不全面

我国《民法通则》第16条第4款规定：“没有第一款、第二款规定的监护人的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。”但是这一规定流于形式，可操作性差，往往导致村委会不作为，留守儿童权益无法得到切实保护。目前，我国还没有建立有关国家监护、学校监护等专门的监护体系，也没有法律明确规定由任何专门机构作为留守儿童最后的保障，所以我国目前的现实利用公权力的监护处于空白状态。

3.监护权责规定不全面

首先，过分强调监护人义务。我国民法上，监护实质是一种权利，然而实际上却作为义务来对待。《民法通则》及相关司法解释对于监护人的规定大多数是义务和责任，对权利的规定甚少，例如《民通意见》第10条就对监护人职责进行了规定。

其次，监护人的监护责任不明确。《民法通则》虽然规定“监护人不履行监护职责或侵害被监护人的合法权益的，应承担法律责任”。但此规定过于笼统，缺乏可操作性，没有明确承担责任的方式以及什么情况下应当承当什么样的责任，监护人最终不履行监护责任出于什么样的主观心理状态等。责任不明确往往使得相关制度规定被虚置，因此，立法目的也很难实现。

4.监护监督制度基本空白

《民法通则》第18条规定：“监护人不履行监护职责或自己侵害被监护人的利益时，法院可以根据有关人员或者有关单位的申请撤销监护人的资格的情形。”此规定可以看作有关监护监督的规定。但是对于监督主体、监督形式等规定过于模糊，缺乏实际上的操作性，使得该条款形态虚设。

四、我国留守儿童监护制度完善建议

通过以上分析，可得知完善我国留守儿童监护制度是必要且迫切的。有学者主张制定专门的留守儿童保护法或者福利法，还有的学者主张在现有的立法基础上进行修改和完善。笔者认为，不通过专门的立法不能解决这一重大社会问题。因此，笔者主张建立专门的《留守儿童保护法》。在立法过程中，可在我国现有基本国情的基础上，借鉴美国法上的相关规定，这一专门法必须解决上述的留守儿童监护制度存在的问题。

(一)明确监护能力的认定

在美国，判定未成年人的监护人所要考虑的因素大致包括：父母监护的愿望，子女对监护人的愿望，未成年人与父母、兄弟姐妹以及其他影响子女最佳利益的人的关系，未成年人对家庭、学校、社区变化的适应力，所有有关人的身体和精神健康。

我国现行立法对于监护人监护能力的认定标准的规定局限于监护人的身体健康状况、经济条件，以及与被监护人在生活上的联系状况，这不利于儿童权利的保护，对于影响被监护人最佳利益的因素都应当全面考虑，例如监护人的思想道德素质、文化教育水平等因素。

在美国，进入第二十个世纪后，公共权力机构已开始对家长的权利义务的行使进行监督，要求家长充分考虑子女在管教子女的观点，要求父母在管教未成年人时要充分考虑子女的意见，对子女的惩戒受到更加严格的监督和限制。我国现行立法对于监护监督制度的规定基本一片空白，因此，笔者主张建立监护监督制度，使得公权力介入监护权行使的过程，更加有效的保护留守儿童的权利。

(二)完善委托监护制度

我国已建立委托监护，但是对于委托监护的性质、范围、权利均无具体规定，对被监护人的财产、教育标准等未明确下来。

委托监护首先应该明确委托监护的主体，谁有权委托监护人，笔者认为，只有法定监护人才有权委托监护，且委托的范围应当加以限制，不得全权委托。在美国，监护人的职责并不是一刀切的标准，是一个弹性标准：即监护的职责以子女最佳利益原则作为衡量监护人职责多少的依据。我国立法可借鉴该规定，因为委托监护职责的履行本身不该是一刀切的标准，因为监护人的能力与条件总是存在差异，因此，应该具体案件具体分析，以保护监护人最大利益为标准去衡量监护人是否全面履行监护职责。

(三)发挥国家政府和社会组织职能

一方面，完善国家监护制度的立法规定，另一方面，国家应当建立儿童福利组织，配合相关法律制度，维护儿童合法权利，留守儿童福利机构的建立、性质、职能、权力以及职责都必须予以明确，才能保障留守儿童合法权利，解决我国留守儿童监护制度的现有问题。同时，指定监护的主体不应当由村委会、居委会等进行指定，应当由国家公权力机关担任指定监护的指定主体。

(四)建立相关配套设施

美国的监护制度有反儿童虐待忽视法、儿童福利法、儿童保护法等进行辅助才能运行如此之好，法律制度的运行必须依靠其他法律制度，否则功能无从发挥。我国在完善监护制度立法规定时，在侵权法、民法以及婚姻家庭法等均应该建立相应的配套制度，才能保障其为司法实践提供有效指导。

综上所述，我国制定专门的《留守儿童保护法》时，应当以“保护留守儿童最大利益”为基本原则，在此基础上，完善我国现行立法的漏洞，最大限度得保护留守儿童的合法权益。

[注释]

①全国妇联课题组.我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告[EB/OL].中国经济网,2013.5.

②叶敬忠，王伊欢.留守儿童的监护现状与特点[J].人口学刊，2016(3).

③刘黎明，魏岩.浅议民事案件中监护人监护责任缺失对策[EB/OL].中国法院网，http：//www.chinacourt.org/article/detail/2013/07/id/1037321.shtml,2013.

④梅中原.我国农村留守儿童监护问题研究[D].西南大学,2014.

中图分类号：D923

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)19-0035-03

作者简介：袁乾琴(1992-),女，贵州遵义人，中国政法大学研究生院硕士在读，研究方向：比较法。

*中国政法大学“研究生创新实践项目资助”(项目编号：2015SSCX055)。