民办学校分类管理研究

西安翻译学院，陕西　西安　710105



民办学校分类管理研究

西安翻译学院，陕西西安710105

摘要：分类管理随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010-2020)的颁布已经开始在政策层面尘埃落定。但是分类管理的原则、方向、框架等依然是学界讨论的热点，没有定论。本文从民办教育分类管理的现状、现存的问题入手，提出分类管理制定的原则，提出推行分类管理的建议。

关键词：民办院校；分类管理

当前，民办教育事业在发展中有许多问题，并且矛盾重重，错综复杂。其中一个重要原因就是顶层设计时，没有对民办学校实施分类治理，使不以营利为目标的办学者与营利为目的的投资者享受共同的教育政策，却可以承担不同的办学义务而不受任何约束。政府对于不同办学形式的学校无法从法律上加以界定，区别对待。因此，分类管理已经成为民办教育改革发展中要解决的首要问题。

一、民办教育分类管理的现状

《民办教育促进法》(以下简称《民促法》)中没有明确分类管理的问题，基于当时的国情，公共服务一度短缺，政府提供公共服务的能力相对于国家制定教育、医疗等公共事业发展的目标来说严重不足。国家要发展教育事业，满足人民群众对教育的多样化需求，因此鼓励社会资本举办民办教育，但是教育法规定：任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。《民促法》为了保护社会资本有进入民办教育的积极性，又折中允许举办者获得“合理回报”。这种基于捐资假定而制定的法律法规和政策措施背离了现阶段以投资办学为主要特征的民办教育的现实基础，从而导致宏观管理与微观运行的激烈冲突。

现今，民办学校统一登记为《民办非企业单位》，其中，以营利为目的的企业性质培如培训机构有之，有不以营利为目的的办学者有之，也有假借非营利之名，暗取合理回报的办学者有之，更有甚者以投资获利为目的，假借办学之名，实以利益最大化为宗旨者有之。少数的害群之马使社会对民办教育失去了信心，丧失了信任，政府的补助、政策的优惠无法真正落实到一心为了办学的学校身上，劣币驱除良币的效应正在显现。

营利性与非营利性不分的危害主要在于1、政府无法履行对民办教育发展的职责。无法将财政资助、土地优惠等公共资源针对性地投入非营利性院校。2、投资回报的诱惑使民办学校办学者可能会以利益导向为主，法人治理难以实现。3、一概不允许营利不符合当前教育发展趋势。4、营利的事实使民办学校资金来源只能依靠学费，斩断了社会捐赠进入学校的可能。

近年来，分类管理再次成为学界关注的话题，随着一些地方先行探索和近年来国家一系列政策措施的出台，分类管理开始由学界讨论转向政策实施，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确提出了“分类管理”，可见分类管理已经成为大势所趋。

二、分类管理存在的问题

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010-2020)(以下简称《规划纲要》)提出要积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理的框架。这是目前在国家文件中正式提出的分类管理表述，由于它只有营利和非营利性两种提法，而且表述过分简单，给理论界和民办教育从业者造成很大困扰，笔者认为存在的问题有如下方面：

(一)分类标准过于简单

分类管理的初衷是能对不同类别的学校进行管理、规范，执行不同的政策，给予不同的支持力度，使民办学校能更好的发展。但在现实中，我国民办教育的发展已经呈现多样化，范围涵盖学前教育、中小学教育、职业教育和高等教育。在人生的各个阶段都可以看到民办教育的影子，办学类型也多样化，投资办学、捐资办学、公办民助等等。办学者对产权的诉求也不相同，有的不要求回报；有的不要求回报，但要求院校所有权；还有的要求合理回报，他们公益属性不能只限于营利还是非营利，公益属性的办学机构难道不能营利吗？不营利的学校就会是完全公益属性？公办学校的校中校，“名校”办“民校”，持着公办高校金字招牌的独立本科是营利还是非营利？

(二)时机不很成熟

不成熟的原因有两个，一是当前我国民办学校主要以投资办学为主，投资办学的预期回报如果不能得到保障，投资办学的热情也不会积极。而捐资办学现在还没有成为当前社会的主要办学方式，强行分类必定影响民办教育的发展。二是当前许多热点问题仍然没有得到解决。比如：民办学校的公益属性如何确认，有完全公益，有想要合理回报，有的只要办学权利，区别营利和非营利是靠个人申报，还是判断最后的利益归属，细则没有出台。原始投入如何划分产权？在没有把产权归属、出资回报、法人属性等问题回答清楚的情况下，强用两分法来划分，非黑即白，恐怕难度不小。

三、制定分类管理政策的原则

分类管理是民办教育的基础性制度，只有在分类管理的前提下，鼓励和规范民办学校发展的政策才能有的放矢，更加精确和有效。所有的政策都是为了推动我国教育改革发展，为社会，为国家培养合格人才为目标，因此制定分类管理的政策必须遵循有利于民办教育发展，有利于国家对民办院校的规范和支持，有利于民办教育事业发展的原则来进

行。笔者认为，我国民办院校分类管理政策制定应遵循以下原则：

(一)依法管理原则

这是治理国家的需要，也是制定政策的首要条件。依法治理，表面上来看是针对民办学校，但同时也是在规范政府。依法管理是学校办学准绳，也是政府管理民办学校的依据。营利与否不是从办学动机、社会评论来判断，而是体现在法律条文中，依据事实来判断。

(二)对等原则

分类后的民办院校应按各自的属性，明确自己的责任与义务。应承担何种责任，何种义务，何种优惠，根据其社会贡献，应给予何种奖励均应明确，按权利义务对等原则，合理设置并确保其应享尽享，应尽必尽。不能只考虑举办者的利益，也不能视举办者取得奖励为公益性办学的天敌，不考虑其付出和利益。营利与非营利均应在其法律规定的轨道上运行，合法享有权力，承担义务。对假借非营利之名，行营利之实的学校，坚决打击、规范，保证权利与义务的对等。

(三)简易原则

政策的制定务必简单易行，要避免过多的条条框框或者过于复杂的分类体系。尽可能考虑政策的可执行性。建立起一种操作简单，快捷便利的分类标准体系。以易判断，可理解，接地气的方式，使教育管理部门、学校和社会能比较轻松掌握分类标准，并作出正确的营利性和非营利性民办高校区分。

四、推进分类管理的建议

(一)做好顶层设计，健全配套政策

2010年《规划纲要》提出“要积极探索营利和非营利民办学校分类管理”，但遇到的第一个困难就是《教育法》中规定“任何组织、个人不得举办营利性学校”。如果《教育法》不做修改，任何探索都得不到法律的支持和保障，由此可见，分类管理必须自上而下开展，科学合理规划，对分类管理中改革的目标、方向、框架、制定进行重建，保障改革顺利进行。

分类管理表面上看来，只是对民办学校进行营利和非营利的简单区分，但实际上，这是一项宠大的综合性改革工作，涉及国家一系列政策的调整变化，涉及税务、民政、教育、人社、土地、发展改革、财政、工商等许多部门，对教育招生、考试、培养模式等都有重大影响，涉及举办者、学校、师生、家长等数千万人的利益。国家在考虑周祥、科学设计顶层设计的同时，必须做好配套政策的制定和落实。否则任何一流的设计，没有可行的方案，都会陷入镜花水月的尴尬，使民办教育事业停滞不前，甚至倒退，影响国家教育现代化的进程。

(二)超前思维，循序渐进

我国自建国以后，对教育行业进行了大力改造，私立教育一度中断三十年之久，20世纪80年代民办教育发展以来，政府明显准备不足，经验缺乏。三十年以来对于民办教育一直坚持大胆开拓，摸着石头过河，各项政策总体而言是滞后于民办教育发展的，没有跟上民办教育快速发展的步伐，总是处于不断纠正各类错误的泥潭。而如今，我国政府已经有了一段时间的探索，积累了相当的经验，民办教育改革也到了深水区。现在正是教育改革发展的关键时刻，政策的制定必须具有超前思维，创新思维。科学预判教育趋势，敢于突破创新，摆脱事后补救的尴尬，引领中国民办教育的风潮，指引民办教育改革的方向。

分类管理牵一发而动全身，政策制定宠大而细致，牵涉利益方方面面，实施落地一定要慎之又慎。

中图分类号：G522.72

文献标识码：A

文章编号：1006-0049-(2016)06-0216-02

作者简介：刘景洋*刘景洋(1976-)，男，汉，河北人，硕士，西安翻译学院院办助教，研究方向：民办教育管理。