领导干部防御洪灾指挥决策要领

万海斌

（国家防汛抗旱总指挥部办公室，100053，北京）

领导干部防御洪灾指挥决策要领

万海斌

（国家防汛抗旱总指挥部办公室，100053，北京）

受特殊的地理和气候条件影响，我国洪涝灾害频繁发生，严重制约着易受灾地区社会经济的快速发展，甚至造成重大人员伤亡，防御洪涝灾害工作十分重要。我国防御洪灾工作实行行政首长负责制，各级领导干部作为防御洪灾指挥者和决策者，必须勇于担当、敢于负责，切实强化水患和责任两大意识，抓好预防、调度、抢险、避救和修复五个关键环节，提升组织协调、形势研判、舆情掌控三项能力。

洪涝灾害；防御；指挥；决策要领

根据 《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国防汛条例》有关规定，我国防汛抗旱工作实行行政首长负责制，是各级行政领导义不容辞的职责，如何做好洪灾防御指挥决策工作，是对每一位领导干部特别是新上任的领导干部的严峻考验。防御洪灾指挥决策是一项集专业知识、应急管理、领导艺术、思想意识于一体的工作，难度极大，如不得要领，可能造成工作被动，甚至导致造成不应有的人员伤亡和财产损失。如何做好洪涝灾害防御工作，归纳起来就是“强化两大意识、抓好五个环节、提升三项能力”。

一、强化两大意识

就是要强化水患意识和责任意识。

所谓水患意识，就是对洪水要有敬畏感，对洪水造成人员伤亡有充分认识。从历史洪灾看，大洪水经常造成重大人员伤亡，百姓民不聊生，仅20世纪30年代就发生过多次因洪灾造成重大人员死亡事件，共造成近一百万人死亡。黄河历史上多次因堤防决口导致黄河改道，影响范围之广、时间之长、灾难之重，世所罕见。新中国成立后，尽管党和政府高度重视洪涝灾害防御工作，成效十分显著，因洪灾死亡人数总体呈逐年下降趋势，但因水库垮坝、一场局部强降雨或一次台风登陆等因素造成数百人甚至成千上万人死亡的事件也时有发生，如“75·8”河南板桥、石漫滩水库垮坝造成2.6万人死亡，2010年8月7日甘肃舟曲发生特大山洪泥石流一夜之间造成1 765人死亡或失踪，2006年第4号热带风暴“碧利斯”登陆造成受影响省区823人死亡或失踪。

所谓责任意识，就是要充分认识到防御洪灾是领导干部应尽的职责，必须把人民群众的生命安全时刻放在心里、扛在肩上、顶在头上。1998年颁布的 《中华人民共和国防洪法》第三十八条规定：防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。1991年颁布、2005年修订的《中华人民共和国防汛条例》第四条规定：防汛工作实行各级人民政府行政首长负责制，实行统一指挥，分级分部门负责。各有关部门实行防汛岗位责任制。防洪法和防汛条例从法律层面规定了防御洪灾是各级领导干部不可推卸的责任，必须对防御洪灾工作负总责。

人类需求包括生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求五个层次。可以看出，安全需求是广大人民群众最为根本的需求，为人民服务的建党宗旨、以人为本的执政理念最根本的就是保障人民群众生命安全，如果无法保障人民群众的生命安全，就谈不上为人民服务和以人为本。因此，作为党和政府的负责人，一定要把人民群众生命安全作为自己的核心责任，始终不忘，并落实到防御洪灾工作的每一个环节。特别是如果因为指挥决策失误造成重大人员伤亡，更是无法向党和人民群众交代，必须追究当事人的职责。2016年汛期部分地区党和政府负责人因抗洪工作不力被停职就彰显了我国防汛纪律的严肃性。

二、抓好五个环节

多年的实践表明，预防、调度、抢险、避救和修复等五个环节是做好洪灾防御工作的关键所在，是指挥决策要领的核心所在。

做好预防工作，就是要做到人员落实到位、物资储备到位、预案编制到位、预报预警到位、检查巡查到位。确保人员落实到位就是要在预报有台风登陆或有强降雨时确保所涉及地区所有人员全部上岗到位，干部逐级下沉，层层落实，尤其是各级行政领导和防汛责任人。值班人员必须坚守岗位。根据国家防总有关规定：防汛值班实行领导带班和工作人员值班制度，实行24小时值班，带班值班人员必须严格遵守值班纪律，严禁脱岗离岗。要明察暗访，加强检查，发现问题严肃处理。江西功阁水电站就发生过因值班人员睡觉未能及时发现洪水上涨导致洪水漫过闸门顶部过水、闸门无法打开的严重事故。黑龙江沙兰镇特大洪水发生时无法找到也无法联系上镇值班领导，教训十分深刻。确保物资储备到位就是要督促有关部门按照国家防总等部门的相关规定，结合本地区的防汛抢险特点，确保所需要的各类防洪减灾应急物资足额储备到位，种类要全、数量要够。一旦发生重大险情，各类物资消耗往往很大。确保预案编制到位就是要组织有关部门根据防御洪灾的需要编制相关的方案预案，涉及洪灾防御的各个部门都必须编制种类齐全、内容详实、可操作性强的预案，要确保“横向到边、纵向到底”，不留死角。其中防汛部门的应急预案是重中之重，涉及面广、种类多，不仅有各级防汛抗旱应急预案、大江大河防御洪水预案、洪水调度方案等，也有水库防洪应急预案、城市防洪预案、山洪灾害防御预案、风暴潮防御预案等专业预案。防汛抗旱应急预案中的应急响应一般分四级，分别为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ级，Ⅰ级为最高级。实践证明，根据汛情灾情及时启动相应等级的应急响应，并按照相关的规定开展工作是协调各方资源、动员各方力量，全力做好洪灾防御工作的有效手段。预警预报到位就是要及时组织气象、水文等部门开展天气形势预报、强降雨预报和洪水预报，对防汛形势进行分析研判，尤其是要做好前期土壤已经饱和地区的降雨预报工作，尽量做到定点定时定量。天有不测风云，受各种因素制约，预报结果与实际情况往往有较大差距。因此，一定要将情况考虑得复杂一些，把问题想得严重一些，并据此做好相关工作，必要时进行滚动预报和联合会商。检查巡查到位要对工程措施和非工程措施等进行全面检查，作为领导干部，要深入一线进行检查，特别是要检查山洪灾害测报预警设施是否正常运行。要善于从蛛丝马迹中发现问题，排除隐患。降雨、洪水期间要组织人员进行堤坝巡查，及时发现险情，抢占抢险先机，掌握主动权。

做好调度工作，就是调动各类资源包括工程资源用于抗洪抢险救灾，重点是防洪工程的调度，合理安排洪水出路，确保防洪目标安全度汛。防洪工程调度的原则是“兴利服从防洪，下级服从上级”。防汛条例明确规定：水库水电站不得擅自超汛限水位运行。制订调度方案时，始终要把确保大坝安全作为水库防洪调度不可突破的底线。要做好防洪调度涉及地区的精细预报，如水库库区降雨预报，不仅要有定性的预报，更要有定量的预报，才能准确地进行洪水预报，确定洪峰出现时间和量级，从而更加科学地制订调度方案。调度方案制订时要充分考虑上游来水、防洪目标、自身安全、下游抢险需要等因素，权衡利弊，综合决策。可根据需要对水库、蓄滞洪区等防洪工程进行联合调度，必要时要根据汛情考虑主动放弃一些不重要的堤防，保全整体利益。2007年淮河流域发生流域型大洪水，国家防总、淮河防总和沿淮三省按照蓄泄兼筹、上下游兼顾、团结协作和局部利益服从全局利益的洪水调度原则，采取了“上拦、中蓄、下泄”的综合调度措施，利用上游板桥、石漫滩等18座大型水库共拦蓄洪水21亿m3，为淮河干流拦洪错峰，启用濛洼等10处次行蓄洪区蓄洪15亿m3，降低河道水位，开启洪泽湖等4个泄洪出口，总泄量达11 000多m3/s，实现了无一人死亡、灾害损失大大降低的目的。调度实施过程中要注意做好下游河道泄洪预警工作，加大执法力度，避免沿河群众趁水库泄洪捞鱼捕鱼，确保不因水库泄洪造成人员伤亡。

做好抢险工作，是防洪保安工作的重中之重。每年汛期，水库、堤防在发挥重要作用的同时，也可能出险，甚至发生垮坝、决口，不仅不能有效发挥防洪工程作用，反而可能给相关地区带来威胁或造成人员伤亡。特别是大型水库垮坝、重要堤防决口往往造成重大人员伤亡或江河改道。在接到堤防、水库险情报告后，作为领导干部，首先要第一时间了解险情种类、程度及其发展趋势，研判其重要程度，视情况赶赴出险现场指挥抢险救灾。重大险情要及时向上级报告。从防洪工程出险总体情况看，水库和堤防（含海堤）最为常见的险情是渗漏（含散浸）、管涌（关键看是不是浑水）、崩塌、漫溢等，不同的险情有不同的抢护方法，要组织技术专家分析研究相应的抢护方案，并做好相应的准备工作，如抢险队伍、物资等。要首先考虑通过调度上游水库减轻下游防洪压力，为抢险创造条件。特别是必须明确什么情况下转移受威胁地区的群众。抢险方案一旦确定，各项准备工作就绪，就必须尽快组织抢险。险情紧急时也可以一边抢险一边不断完善方案。抢险过程中要注意抢险人员自身的安全，严格按技术要求实施（如做反滤层），并为后续抢险留有余地（如子堤的宽度）。如果抢险难度大、时间长、物资消耗多，要充分考虑到抢险人员轮换休息、物资及时补充等问题。当险情抢护进展不理想或出现新问题时，要及时组织技术专家进行分析，调整或重新制定抢险方案。特别是封堵堤防决口时，在裹头被不断冲刷、决口越来越宽的时候就必须及时加大抢险力度，选用合适的堵口材料进行抢险，如果决口没有得到有效控制，就必须考虑修筑第二道防线，同时组织受威胁地区群众紧急转移。水库主坝险情无法保证有效控制时，可以考虑采用炸副坝或开挖溢洪道等方式。险情得到控制后，一定要指派专人24小时盯守，切不可麻痹大意，特别是可能发展成溃坝、决口的险情，如管涌、渗漏、崩塌等。

避救是减少人员伤亡的有力措施，做好避救工作事关人民群众生命安全。要坚持以避为主、避救结合的原则，全力做好提前转移工作，做到应转尽转，尽量减少紧急转移（含洪水被困人员转移）工作量，出现伤员要第一时间全力救治，最大限度减少人员伤亡。当预报台风来临时，要根据预报情况，及时通知出海船只进港避风，海上作业人员上岸。选择避风港要充分估计台风的破坏程度，确保避风港口安全。对台风登陆可能带来的强降雨区域和量级要有充分估计，适当扩大防御范围。要重视山洪灾害预警预报工作，当预报可能出现强降雨时，要逐村逐户逐人落实转移责任人，切不可存在侥幸心理。2016年7月湖南湘西古丈县发生山体滑坡没有造成人员伤亡就是因为巡查人员发现险情后及时组织受威胁的160名群众紧急转移，才避免了人员伤亡事件发生。当水库、堤防险情无法得到有效控制时，必须果断提前转移受威胁地区群众。央企、国企施工工地相对封闭，施工人员相对集中，要及时沟通信息，指导做好人员避救工作，避免群死群伤事件发生。堤防决口、水库垮坝、山体滑坡、山洪泥石流暴发后必须采取有效措施保证在第一时间内通知、组织受威胁群众的安全转移。不能完全依靠短信、微信等现代化手段，要充分利用铜锣、警报器、预警广播等传统预警设施。当有人被洪水围困时要立即组织营救，可以利用抛投器抛投绳索等方式尽快将围困人员转移到安全地带。要妥善安置受灾群众，保证受灾群众有吃、有穿、有住、有干净水喝、有病能医，同时做好保安工作，防止出现社会治安问题。出现人员受伤后，要立即组织卫生部门进行抢救，尽量避免因医治无效死亡。要组织卫生部门开展灾后疾病防疫工作，及时做好消毒，防止出现大面积疫情。当药品短缺或技术力量不够时可以请求上级部门直至中央调动全国资源支援受灾地区。出现人员死亡后，要切实做好善后工作，重点是做好家属安抚和理赔工作。

一场洪灾过后，不可避免地会对水利、交通、通信、农业、工业等设施造成不同程度的损坏，有些甚至会遭受严重损坏，特别是水利设施。作为领导干部，必须在争取上级部门支持的同时，发扬不等不靠的精神，发动群众开展灾后重建工作，尤其是对一些基础性设施，要优先修复。要重视水毁水利设施修复，尽快修复至水毁前标准，恢复其防洪功能，以迎接下一场洪水。要反思洪灾防御设施的不足，加快建设，形成完善的防灾减灾体系。

三、提升三项能力

从全国情况看，领导干部因为工作不得力被问责的情况时有发生。这与领导干部的组织协调、形势研判和舆情掌控能力不强密切相关。因此，要做好洪灾防御工作，领导干部必须提升三项能力。

一是提升组织协调能力。洪涝灾害涉及部门多，防御难度大，需要水利、气象、海洋、交通、国土、城建、卫计、民政、公安等多个政府部门通力合作，解放军指战员、武警官兵等全力支持，新闻媒体、企业等全程介入。部门职责不同，参与性质、参与时间也不尽相同，协调难度极大。因此，作为防御洪灾的指挥决策者，必须具备较高的组织协调能力，才能有效调动各部门力量、各种资源，有序有力开展各项工作。

二是提升形势研判能力。领导干部特别是新上任的领导干部必须尽快掌握降雨、台风、洪水、滑坡、泥石流、风暴潮等一些专业性较强的知识，熟悉相关工作程序，了解分析所辖地区历史洪涝灾害成因、出险、致灾等情况，能够对台风路径、登陆地点、影响范围，强降雨地区、降雨强度，洪水、险情发展趋势等进行研判，做到果断不武断，特别是人员紧急转移、圩垸分洪、伤员抢救等方面，否则可能耽误最佳时机，加重洪涝灾情。

三是提升舆情掌控能力。随着移动互联网技术的快速发展，微信、微博等即时通信方式的广泛应用，宣传报道进入自媒体时代，人人都有话筒，信息传播速度之快、谣言传播之广、负面消息影响之坏、舆情掌控难度之大，前所未有，对每一位领导干部是严峻考验。要组织宣传部门制定相应预案，做到主动报道、及时报道、如实报道，抢占先机，及时辟谣，争取主动。要及时报道防洪抢险救灾工作中的先进事迹、工程取得的作用与效益，传播正能量。新闻发言人、接受采访人员要熟悉事件概况、采访目的，对可能问到、需要解释的问题要有所准备。

责任编辑 李建章

Key points related to commanding and decision making in flood protection

//Wan Haibin

Frequent happening of flood disasters due to special geological features and climate condition has become the burden to fast development of economy and society in the stricken areas where have been suffered from major casualties.Taking the significance of flood control into consideration,chief executive responsible system has been employed that requires the commander and decision makers take the risks and shoulder the responsibilities,and also concentrate on five links of preparation,regulation,disaster relief,rescue and recovery. Three capacities need to be enhanced,including coordination,in-depth study and research and information-based decision making.

flood and waterlogging disaster;protection;commanding;key point for decision making

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1000-1123（2016）16-0001-03

2016-08-05

万海斌，副主任，教授级高级工程师。