南明区基层社区运行体制改革实践与探索

县干一班第二调研组

南明区基层社区运行体制改革实践与探索

县干一班第二调研组

南明区深刻分析基层社区多维度存在的问题，创造性推进新型智慧社区建设，探索将“块数据”理念技术和PPP运行模式运用到社区治理领域，将公司化、专业化、职业化管理运作引入社区工作者队伍建设，力图实现政府的“放”“管”“服”与社区共建、共治、共享的有机统一。

基层社区；运行体制改革实践；智慧社区探索

2011年贵阳市撤销街道办事处成立新型社区，经过五年的实践探索，基层社区治理在管理层级和组织架构上取得了一定实效，基本实现社区管理扁平化，服务端口前移，为居民提供“一站式”服务，群众满意度和获得感不断提升，但离新型社区改革初衷仍有不小距离。2014年10月21日，省委常委、市委书记陈刚明确要求，南明区要试点探索各类协管人员的统筹整合管理机制，更好地统一标准、整合力量、完善职责，全面加强社区居委会服务能力，进一步夯实基层基础，提升管理实效和治理成效。为南明区提供了一条以规范社区工作者队伍建设为抓手，推动基层社区运行体制改革创新，进而提升社区服务能力和治理水平的思考路径。

一、南明区基层社区运行体制改革实践现状

习近平总书记强调：“要深入调研治理体制问题,深化拓展网格化管理，尽可能把资源、服务、管理放到基层,使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理。”2013年以来，南明区以统筹社区工作者队伍建设为抓手，强化“基层网底”，努力形成群众工作总揽下的“条专块统”新常态工作格局，认真做好基层有人、有职、有权、有物的固本强基文章。

（一）推进队伍整合，做好基层有人的文章

一是研究制定《南明区社区工作者管理办法（试行）》，努力破除各自为政的条口队伍建设弊端，同步整合居委会选任和聘任力量，构建社区工作者队伍主干，形成资源有效整合、归统关系明晰的新型社区工作者队伍建设模式。二是对社区各类协管人员和选任人员共计1995人开展素质培训，由各社区党委、社区服务中心负责统一的“社区工作者”素质测试，推进社区各类协管人员和选任人员向统一的社区工作者队伍过渡。三是自主研发“南明区社区工作者管理信息系统”，该系统具备了社区工作人员工资管理、人员增减申报备案、社区网格化管理工作考评以及大网格长日常工作考评等四块职能，初步实现社区工作者编制化、实名化、信息化、常态化管理。

（二）明确岗位职责，做好基层有职的文章

一是按照“一岗双责、一人多专”的要求，组织居民委员会成员与综合协管员分工，将网格区域的走访联系和信息收集反馈工作责任明确到分工岗位人员。二是制定涵盖4大工作类别，12项工作事项，20条具体职责的《南明区居委会网格工作职责明细表》，规范便民服务站综合窗口接待制度和网格走访、事件代办制度。三是通过“AB”岗前后台业务工作互补协作和轮岗，加强业务交叉培训，实现“便民服务（社会服务）窗口”和“党务工作室”“居务工作室”前后台互动和网格化延伸的管理服务工作。

（三）规范管理权限，做好基层有权的文章

研究制定《南明区进一步完善居委会网底建设的实施方案》，明确赋予基层“管人”“管钱”“管事”的权力。一是下沉居委会的社区工作者按照“一格一人”的要求派入居委会，由居委会党支部书记（大网格长）负责定岗定员定责和工作考核。二是区财政将基础工作经费、人员经费、网格工作经费按季度拨给社区服务中心设立居委会明细账，居委会按月提出经费使用计划报社区服务中心审核支付。三是实行居委会党支部书记（大网格长）统筹管理下的窗口坐班与网格走访相结合的日常运行工作模式，并由居委会党支部书记（大网格长）负责对综合性应急事务进行协同处置。

（四）完善阵地建设，做好基层有物的文章

按照“阵地规范、功能完善”的原则，南明区以“星级居民委员会”创建活动为载体，计划在两年时间内实现基层社区“三室两站三栏一窗口”等场所规范化建设，“三室”即党建工作室（党员活动室）、居务工作室（含专委工作室和综合协管员工作室）、多功能议事协调活动室（调解室），“两站”即网格工作站（群众工作室）、综治工作室（警务工作室），“三栏”即党务工作栏、居务工作栏、宣传栏，“一窗口”即便民服务（为民服务全程代理）窗口。

二、南明区基层社区运行体制改革存在的问题

通过推进队伍整合、明确岗位职责、规范管理权限、完善阵地建设等四项举措，初步满足了基层有人、有职、有权、有物的状态，但有人并不意味着专业高效，有职并不意味着服务到位，有权并不意味着自治共享，有物并不意味着符合需求，南明区基层社区运行体制改革离总书记提出的“更好为群众提供精准有效的服务和管理”尚有一定差距。

（一）政府一支独大，多元治理主体单一

贵阳市推动基层社区治理扁平化，促进社区共建共治共享，虽已有五年的实践探索，但社区工作更多以政府需要的角度进行推动，居民群众等社会公众没有积极参与，很多群众对政策不理解甚至抵触。从整体情况来看，由公众多方协同参与的社会治理规范化机制体制并没有成熟定型，更多的还是依托政府资源进行基层社区管理，并未真正达到政府引导、社会参与、居民自治的基层社区治理理想状态。归结原因应该是社区治理领域为各治理主体所提供的容纳空间是有限的，当政府权限一支独大，占据绝大部分治理空间的情况下，无论怎样呼吁、培育社会组织和社区居民参与其中，效果都不会明显。简言之，就是政府的“放”“管”“服”没有真正到位。

社区治理领域是一个大的系统，政府虽在这一系统中具有核心作用，但并不是唯一主体，况且政府作用的发挥归根结底是依系于公务员队伍的实际素质和能力，公务员队伍与在企业、社会组织中工作的人员相比各有特长和主攻领域，并不能彼此替代。社区服务治理既需要政府带来的稳定和权威，也需要企业、社会组织等带来的效率与多元。现阶段，构建基层社区多元治理格局的第一步就是减少政府对社区治理的行政干涉，收缩政府在社区治理领域的空间占比，为社会资本、社会组织、社区居民参与社区治理让出活动空间，从而更加专注于监管与规划。在基层社区治理领域，推进政府“放”“管”“服”，引入市场竞争机制，对社会来说，是通过“让专业的人从事专业的事”来提高公共产品服务供给效率；对政府来说，是通过减少对微观事务的干预来促进有效职能转变，腾出更多精力放到规划和监管上，从而结束长期以来政府在社区治理领域一支独大而又效率不高的问题。

（二）条块协同不足，社区服务数据融合度低

社区网格化一定程度上推动了社区治理的扁平化体系建设，但条块分割、协同处置能力低的现象仍然存在，网格作为社会运行最小单元的综合能力还没能完全发挥，更多还处于政府封闭式业务管理的工作格局中，有形无实的现象仍然存在。各条块为了加强业务工作，大量信息系统的采集向下延伸，存在重复统计的情况，基层往往疲于应付上级要求采集数据信息，但当真正希望通过社区服务数据共享满足群众需求时却又因为信息孤岛的存在而无能为力。信息化重在融合、应用，前提是数据信息的开放、共享、及时与高效。政府发展大数据+社区治理，要积极借助职业网络平台进行专业化运作，进行社区“块数据”建设围绕社区居民的现实需求及时、高效地整合服务数据，并实现服务数据的开放、共享，让数据转化成民生服务，让数据转化成互信认同。要让社区居民真正体会到“社区生活领域的问题在哪里，政府的服务数据信息就在哪里，而此问题的解决办法也在哪里”。

（三）服务有心无力，队伍管理机制僵化

南明区目前有将近两千名社区工作者，主要由财政拨款归属社区管理，近年来社区工作者队伍人数呈上升趋势，政府面临较大财政压力。同时，针对如此数量的社区工作者队伍，区网格化指挥调度中心、各社区服务中心并没有配套、专业的培训体系，社区工作者队伍普遍缺乏相应技术设备支持和专业技术能力，面对群众越来越多的多元化、精细化、专业化服务需求往往是有“心”无“力”。新形势下，将大数据技术运用到社区治理领域，提升社区工作者队伍服务效率和能力的关键是要将尊重大数据、运用大数据的意识和能力融入社会工作者队伍建设之中。需要稳定社区工作者队伍，向其提供更具灵活性和激励性的奖励晋升途径；需要对队伍管理体制进行改革，逐步实现公司化、专业化、职业化的管理运作。总体来看，基层社区工作仍然存在多个维度的调整和压力，需要系统化、人性化的建设应对（如图1）。

图1 社区治理体系的运行困境

三、大数据引领下南明新型智慧社区建设的有益探索

南明区在充分总结基层社区运行体制改革实践经验的基础上，围绕基层现状进行针对性分析、研究和设计，通过理念、模式、技术、手段等多个维度的融合创新，深入推进南明智慧社区建设，尝试将“块数据”理念技术和PPP运行模式运用到社区治理领域，将公司化、专业化、职业化管理运作引入社区工作者队伍建设，力图实现政府的“放”“管”“服”与基层社区共建、共治、共享的有机统一。

（一）以PPP项目建设探索政府放权与社区共建的统一

当前，政府公共服务供给总体不足，结构不尽合理，群众需求大，社会资本的供给潜力也很大。对于群众多层次、多样化的公共服务需求，应大力通过市场和社会来满足。南明区探索推广政府和社会资本合作（PPP）模式，充分调动社会资本参与社区治理，多渠道提高社区治理服务领域的共建能力和共享水平。

1.引入社会资本。南明区政府与北京华电南自控制系统科技有限公司签订关于“智慧社区”建设项目合作框架协议。双方从“人民城市人民管、管好城市为人民”的工作理念起步，把基层社区创新治理和智慧城市理念相结合，以“智慧南明·智慧社区自治创新云”为基础，实现管理与服务资源下沉、开放创新自治、互联网+大数据驱动的智慧城市基层社区治理创新之路，以“块数据”技术在全国率先打造智慧社区升级版，带动智慧南明全面建设。南明区把智慧社区试点建设PPP模式项目作为2016年全区十件实事之首，全力推进，根据工作需要定期或不定期召开工作会议，制定工作阶段计划，建立“每周一调度、每周一通报”督查推进机制，统筹推动工作任务落实。

2.合作组建运营公司。通过PPP模式拟合资成立南智有限公司（政府出资占10%，社会资本出资占90%）全权负责新型智慧社区项目的建设、运营、维护并自负盈亏。政府授予南智有限公司的项目运营期限为10年，自2016年11月1日建成验收合格后开始运营至2026年10月31日结束。运营期内南智有限公司自主经营，并依靠政府购买其服务的方式进行收益，当其运营不符合公众利益时，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。以此促使社会资本方发挥最大能动性，通过创新、自我施压等各种措施避免项目成本超支，提高工作效率，完善服务质量（如图2）。

图2 新型智慧社区项目建设模式

3.试点先行。南明智慧社区项目建设内容广泛复杂，既涉及到技术工程又涉及到业务运行体系再造。项目的开展要避免成为一次性的纯粹技术工程，而要紧紧围绕基层社区工作实际需要不断完善自身体系建设。项目工作开展要坚持立足全区，试点先行，稳妥推进的原则。南明区选择沙南、新华、遵义三个社区进行试点起步，显现成效后向全区推广。智慧社区的业务服务内容要根据社区实际情况有针对、有选择、可持续地进行开发应用，如社区行政服务创新、社区工会服务创新、社区家居安防、社区（村）扶贫服务、社区基层党建、社区企业服务创新、社区特殊人群关怀服务、社区交通微整治等。围绕大数据进社区的思路实现可持续的智慧社区服务管理创新。

（二）以智慧社工建设探索有效监管与社区共治的统一

“南明新型智慧社区”项目十分关注人在系统中的重要性，利用大数据应用建立社区居民对社区工作者工作效率、服务质量的实时监督平台，并以此开展绩效评测和薪酬奖惩，探索对传统社区工作者队伍进行工具智能化、培训体系化、管理公司化、发展职业化的专业建设，把社区工作者从低效重复的工作中解放出来，升级为智慧社工，转变为社区群众的全科生活咨询师，使其成为群众参与社区共治的帮手与代理人。

1.队伍管理机制改革。将公司化、专业化、职业化管理运作引入社区工作者队伍建设。第一阶段是引入社会资本方建立长期运营的平台公司——南智有限公司，实现平台公司与区网格化服务管理指挥调度中心联合办公，二者在各自独立管理的前提下加强合作，建立社区工作者队伍管理运营体系的技术支撑平台，实现业务流程上的深度融合。第二阶段是招聘少量具有较高素质的社区工作者到基层社区进行工作引领，并利用技术支撑平台提高社区工作者业务技能及职能升级，试点探索社区工作者公司化管理改革。第三阶段是逐步考虑加大平台公司对社区工作者队伍进行公司化管理的人数比例，根据自由、自愿的原则，渐进式地将政府聘任的社区工作者转变为由平台公司招聘的合同制员工，在政府的合法监管下，实现由平台公司统一提供的技能培训、福利待遇和职业晋升等，最终建立一支社区统筹、服务群众、专业高效的社区职业服务队伍。

2.打造全科化智慧社工。南明智慧社区项目为基层社区工作者提供一个集业务、学习、查询为一体的运行在平板电脑上的移动工作平台，大幅度减轻工作压力，提升业务能力。平台的信息搜集功能可以实现平板电子化手段随时登记采集各类数据，数据一次性录入采集后，将自动识别共享使用，自动分析数据中人—房屋—组织—婚姻家庭数据的关联性，自动提取相关数据。平台的学习培训功能可以提供在线学习由不同业务部门提供的权威信息和专业解答。平台的工作日志功能可以记录日常工作日志，以便业务日常考核评价和选拔典型经验进行分享和推广。平台的业务助手功能可以为智慧社工提供综合的业务信息服务支撑（包括所有的管理和服务政策信息、资源信息等），以便为社区居民提供精准高效的全科化咨询解答。

3.多方参与监督。通过网络终端实现社区治理的多方参与和实时监督。公众可以通过手机等网络终端在智慧社区技术平台关注所居住的社区，获得社区公示监督、社区工作评价建议、居民议事会监督及建议社区公益服务信息查阅、申请成为兼职社工等功能为居民参与社区治理建立简单快捷、互动可跟踪的快捷通道，鼓励居民参与社区管理和服务事务，实现透明化的服务管理与监督。政府领导可用于查看管理区域内人口、事件的分类统计、任务派发等。商业组织可以在智慧社区技术平台发布能够提供的便民服务信息和联系方式（信息发布必须经过智慧社工核对后经社区服务中心审核通过后才能发布）。公益组织可以在智慧社区技术平台发布为社区居民提供的各种公益服务和公益活动信息，如免费餐厅、社区免费课程等。社区其他组织单位可以根据自己的资源通过智慧社区技术平台快捷发布为社区服务所能提供的资源信息（如开放食堂、停车场）。

（三）以社区“块数据”建设探索服务下沉与社区共享的统一

过去信息化建设大多由政府主导，而非专业公司运营，容易造成系统后续发展跟不上，并形成“信息孤岛”和“数据烟囱”的现象。南明智慧社区“块数据”建设探索由专业公司建设运营，把专业公司在市场中打造的服务意识与服务能力融入政府信息化建设，并根据现实需求可持续更新完善数据服务事项，将各部门、各层级数据信息互联互通、充分共享，统统装入基层社区“块数据”，最大程度地便民利民。

1.推进数据资源集成整合业务平台建设。通过建设智慧社区区级融合管理中心实现与其他系统（包括现有的“12319公共服务热线[网站]”指挥平台和“社区网格化服务管理信息”平台、在建的社会和云等不同系统）集成对接，实现数据信息共享交换和指令协同。将工商、税务、人口、计生、养老、综治等不同垂直系统的“条数据”全部纳入智慧社区管理平台数据，实现各部门、各层级数据信息在智慧社区“块数据”平台下的互联互通、充分共享。建立满足社会服务、个性服务等应用需求更全面的网格化公共服务体系，解决好“信息孤岛”和“数据孤岛”的问题，为政府开展社会管理和社会服务，提供有力数据决策支撑。在智慧社区平台使用过程中可不断完善智慧社区基础信息库、地理地址信息库、人口信息库、法人数据库、建筑基本信息库、专题服务信息库、网格基层信息库、事件及事项信息库、物联网信息库、基础工作信息库等数据资源系统，当各类数据资源持续积累沉淀之后，可实现南明智慧社区“块数据”向智慧南明“块数据”的升级跨越，为贵阳建成“块数据”城市进行有力探索。通过逐步有序地将区级“块数据”信息向商业组织、公益组织开发，实现数据的透明共享，促进社会治理的多方参与、共同治理。

2.推动智慧社区服务流程规范化、标准化建设。智慧社区区级融合管理中心整合各种渠道反映的各类诉求以及区融合管理中心代区委区政府下派的各项任务，通过线上线下融合、各类入口手段集成对接，梳理实现标准统一的智慧社区服务管理，引导社区群众能够依法反馈，通过过程互动及时疏导民意，推动社区群众与政府、居民与城市之间的良性互动。形成统一规范的后端处置流程和服务流程，推进统一标准化协调服务，对下实现对群众服务的规范标准化、对上实现统一规范对接上报（如图3）。

图3 智慧社区服务流程

3.推广南明新型智慧社区品牌，扩大群众知晓率和使用率。为了让平台更好地被应用，让更多老百姓知晓、熟悉和喜爱智慧社区平台，并且愿意在日常生活当中真正使用起来，南明区全力打造智慧南明智慧社区的特有品牌影响力，建设智慧南明智慧社区自治创新体验厅，展示以南明智慧社区为起点的长远发展理念、建设思路、蓝图策略。统一设计品牌形象，打造以智慧社区为核心的南明智慧城市品牌形象定位。制作相关宣传资料，制定并实施相关传播策略，打造南明智慧品牌内涵。计划在平台上线前后策划一系列宣传推广活动。针对不同的使用人群通过不同载体、不同渠道的传播形式，进行不同维度的宣传推广。并在后续过程中，对智慧社区升级创新进行探索和研究，进行理论总结，为基层社区管理服务机制优化改革提供持续动力，鼓励和引导广大群众参与试用、使用平台，使其真正参与到社区共建、共治、共享中来。

Practice and Exploration of System Reform of Community Operation at Grass-root Level in Nanming District

Class 1 of Officials of County Level No.2 Investigation Group

Based on a profound analysis on the complex issues concerning communities at the grass-root level, Nanming District promotes the construction of new wise communities in a creative way,applies the idea and technology of Bulk Data and mode of PPP in community management and introduces corporative,professional and vocational administrative mode to human resource management,so as to achieve the unification of governmental administration and autonomy of the communities.

community at grass-root level;practice of operating system reform;exploration on wise community

C916.2

A

1008-780X（2016）06-0025-05

2016-11-07

执笔：田胜松（中共南明区委副书记，区委党校校长，区委群工委书记）。调研组成员：徐飚（观山湖区人大常委会副主任）、徐云舟（贵阳市工信委副调研员）、罗学江（贵阳市质监局副调研员）。指导教师：余红（中共贵阳市委党校科研管理处处长）