开阳县农村闲置农业用地流转的难点与对策研究

青干班第十调研组

开阳县农村闲置农业用地流转的难点与对策研究

青干班第十调研组

在农村土地流转经营过程中，许多进行流转的农地是自然环境和基础设施条件较好、农民正在耕作的土地，而偏远地区村（组）农民抛荒的闲置农业用地却较少得到有效利用。基于开阳县农村闲置农业用地流转情况的调查发现：传统种养殖业效益低、农民外出务工收入不稳定、土地流转给农户带来的收益不明显、基础设施薄弱、流转供需信息不对称、管理制度不完善、村级组织作用发挥不够是导致这些闲置农地难以被流转利用的主要原因。破解闲置农业用地流转难的关键在于加强闲置农地基础设施建设、创新闲置农地流转经营机制、发挥好村级组织作用，妥善处理好农户与外来经营主体的利益关系。要充分利用大数据搭建土地流转信息库和流转信息平台，形成闲置农业用地预览板块、交易板块、监管板块，并整合商业电子地图数据库，推动闲置农地在政、商、民三方的共同努力下实现长期持续开发利用。

闲置；农业用地；流转

农业是民生之本,土地是农业之根。随着大量乡村人口外出务工，许多农村地区逐渐呈现比较突出的“产业空心化、土地抛荒闲置”问题，抛荒的农业用地又造成土地资源浪费、居民生活物价高等问题。为全面了解我市县域地区闲置农业用地流转利用情况，青干班第十调研组专门到贵阳市农村面积最大的开阳县相关乡（镇）、部门，通过收集资料、座谈了解闲置农地流转利用中的难题，经过调研分析提出进一步盘活农村闲置农业用地的对策建议。

一、开阳县闲置农业用地流转利用的基本情况

1998年第二轮土地延包时，开阳县9.7万农户共承包土地101.7万亩（后来开荒地、坡改梯等新增10万亩左右），总计120万亩。截至2016年7月底，全县累计流转农村土地经营权41205宗，其中：转让9942宗、互换1969宗、出租15967宗、委托流转13327宗，涉及农户数41205户，累计流转土地面积21.55万亩，占耕地总面积的21.24%。流转合同备案为16.2万亩，占耕地总面积的15.93%。目前，全县抛荒的闲置耕地流转量非常少，在全县登记流转土地中，有15万亩以上集中在集镇或景区附近等区位优势相对明显的区域，而大量较偏僻地区的抛荒地没有得到流转利用。

（一）闲置农业用地流转的主要方式

从全县闲置农业用地流转情况看，转包、转让、出租、入股等多种流转方式并存，具体情况见表1。

（二）闲置农业用地流转经营的主要模式

1.专业合作社经营模式。开阳县农业用地流向各类农民合作社4.4万亩。如龙岗镇鑫宇蔬菜种植农民专业合作社、禾锋霖种植农民专业合作社均采取反租倒包模式，租用农户承包地发展种植业，并反聘承包地农户在基地从事农事活动。

2.农业公司化经营模式。农业企业是开阳县闲置土地流转的主要方向，全县共流转农业用地11.65万亩，主要采取“公司+基地+农户”的形式组建有限责任公司或股份有限公司。如:米坪乡云湾村2012年利用小微企业扶持政策成立村集体控股的飞耀农产品公司，流转土地种植苹果桃，并带动全村及附近群众进行苹果桃种植，还协助外销产品。2016年，该公司又发展了1500亩优质辣椒，农户以土地入股参加经营分红。

表1 开阳县闲置农业用地流转的主要方式

3.家庭农场经营模式。按“以从事种植业规模在50亩以上、从事养殖业规模在50头以上”为标准，截至2016年6月底，全县共有家庭农场209户，其中从事种植业2户，占总数的0.95%；种养结合39户，占总数的18.7%；单一从事养殖的168户，占总数的80.3%。

（三）部分未流转利用的闲置农业用地基本情况

这是由于社会资本具有自治性特点，社会资本存量的增加，意味着自我治理的社区居民数量的增加，便在一定程度上可以大大减少社区治理成本。

1.分布在耕作环境相对较差地区。地处海拔1100米以上的双流镇、永温镇等地，特别是双流镇，镇辖178.86平方公里，属开阳县面积较大的镇，由于高寒气候和工业建设影响，传统农业收效低，就地就业和外出务工人员多，导致土地抛荒严重。由于开阳县属典型的山地地形，山坡比重大，较平缓的地方主要用于集镇建设，离集镇越远的村庄人口密度较小、外出人员较多、耕种难度较大，导致抛荒严重。如宅吉乡、高寨乡、毛云乡、龙水乡等。

2.自愿抛荒比例较高。除金中镇绝大部分地质灾害区域、双流镇极少部分地质灾害区域和构皮滩水库搬迁涉及面积大的龙水乡、花梨镇等库区乡镇被迫闲置耕地外，其余乡镇均属自愿闲置。从全县闲置的40万亩耕地看，有35万亩左右属于自愿闲置。

3.闲置面积大持续时间长。在闲置未利用的40万亩耕地中，其中山地约20万亩左右（其中：30度以上坡度约8万亩），自愿抛荒的35万亩耕地中，田土比例为2：8，这些耕地有的最长闲置时间在15年左右，大多数闲置了5-8年。

二、开阳县部分闲置农业用地流转难的主要原因

（一）传统种养殖业效益低而外出务工收入不稳定

全县人均土地不到2亩，平均分包土地的格局使农民在有限的承包地上增加收入的难度大。受山地地形影响，小规模种植业生产农产品销售难，价格偏低且波动大，许多农户选择外出务工，老人儿童则选择留守在村内。由于年老体弱，许多家庭选择交通便利，条件较好的少量田地耕种。受文化素质相对较低影响，许多外出务工人员收入偏低，多从事体力劳动，很容易受市场经济影响导致收入不稳定，结果土地零星闲置，不利于大规模开发利用。

（二）基础设施薄弱引进经营主体难

整个开阳县地形西高东低，南高北低，受地势影响，县域内交通弯道较大，总体交通优势不明显。大部分长期闲置的农业地块位于边远贫困山区，农田水利基础设施落后，且分散不集中，不适于连片种植和机械耕作。流转利用协调成本高，大规模租赁公司与企业难以如愿以偿。如冯三镇交通条件相对较差的一些村组，土地肥沃，水资源较好，比较适合发展蔬菜和水果，但受交通因素限制，很难引进公司开展规模化经营。

（三）农户从闲置土地流转中得到的利益不明显

（四）闲置土地流转供需信息不对称

很多闲置农业用地具有分散、面积广、较偏僻等特点，一般人很难了解掌握其情况，社会上想开发利用除了通过熟人打听以外，能够得到信息的渠道有限。虽然2011年成立了“开阳县农村土地流转中心”和“各乡镇农村土地流转服务站”，但总体上对闲置农业用地基础信息的掌握不够精准,目前该中心还未启动对闲置农业用地的统计，对县内各类土地流转工作被动服务的多，主动服务的少。在闲置农业用地的土地属性和使用情况等信息上，主要依靠部门和村级组织上报，缺乏地理信息系统、遥感卫星监测等技术做支撑。一些商业网站，如土流网、土地资源网作为信息平台零星登记发布了开阳县农林业用地的流转供给信息，但很多基础信息不全面，难以核实真实性。

（五）闲置农地流转经营管理制度不完善

1999年颁布、2012年修订的《闲置土地处置办法》，主要针对闲置国有建设用地，而对农村闲置农业用地处置至今尚未出台统一规定和具体办法，闲置农业用地常存在概念模糊、闲置情况难以界定、处置方式难以施行等困境。国务院发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》和《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》先后提出实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地规范有序流转的政策措施。由于目前农村土地确权登记颁证尚未完成既有承包地块碎小分散，出现了农民自行流转多、报批备案少，口头协议流转多、签订书面合同少，流转收益较低等问题。此外，离城镇较近或国家重点工程建设区域的农户，还存在将土地闲置以获得高额征地补偿的趋向。

（六）村级组织作用发挥不够

许多农村土地闲置后，由于缺乏镇（村）组织的引导，一些土地流转私下“交易”，多数流转过程都是民间自发组织，流转的方式主要是转租，但这种转租形式的规模较小。虽然一些村级组织为发展村级集体经济，成立平台公司或合作社，但企业治理结构不合理多数经营实体法人代表是村主任，对公司运转方式不熟悉，并受村居换届选举影响，无心开展土地流转经营。另有极少部分村级组织与个别人或企业借从事种植或养殖的名义，甚至违背农户意愿在农村或城镇周边流转土地，实则进行圈地，套取国家资金，掠夺农民和社会资源。此外，一些村级组织对留守人员关注不够，服务农业产业经营的效果不明显。

三、破解开阳县闲置农业用地流转难的主要对策

（一）加强农业基础设施建设

从当前闲置未流转开发利用的土地看，绝大部分土地没有进行农业综合开发，承包经营权分散，交通地理位置相对偏僻，引进开发企业（业主）难。建议大力加强基础设施建设，优先在常年外出人口比例较高、土地闲置面积规模较大的村组探索实施土地托管，开展农业用地集中连片整治，兴修机耕道和水利设施，改善农业经营条件，方便引进外来企业，推动土地规模流转和规模经营。

（二）创新闲置土地流转经营机制

加大农村土地承包经营权流转有关法律法规的宣传，尽快完成农村土地确权颁证工作，解决土地流转程序不规范，手续不健全，权证办理不到位等问题进一步健全“开阳县农村土地流转中心”和“各乡镇农村土地流转服务站”机构，明确农村闲置农业用地的认定标准，对农村闲置农业用地情况进行摸底调查对于长期闲置和低效利用土地优先考虑盘活带动和处置方式，变被动服务为主动服务。按照区域特征，调整优化农业用地结构，争取新一轮退耕还林还草项目，引导农户将坡度大于25度以上的闲置农地用于退耕还林，挖掘土地资源的生态效益。对已经移居城镇多年，担心丧失土地承包权而将土地闲置的农户，探索制定具有土地承包权资格的认定标准，将实际经营权与土地承包权相分离，避免农地长期闲置。

（三）发挥村级组织作用

选优配强村支书、主任，推动现有村级组织成立的公司企业制度改革，完善治理结构，实行市场化经营。在外出人口比例大、基础条件较好、土地闲置持续时间较长的村组，大力引进有实力的外来企业，用闲置农业用地入股，开展产业化经营，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东。强化对留守群体的关怀和帮助，解决外出务工人员后顾之忧。对部分土地零星闲置的村组，鼓励村内经营大户通过转包、转让、互换，实现集约化联片经营。

（四）妥善处理农户与流转经营主体的利益关系

农地周边的基础设施和交通条件、地形地貌成为制约土地流转开发利用的主要瓶颈。如果完全由政府改善闲置农地周边的基础设施，财政资金压力大，短期内难实现。建议“三权分置”改革过程中，在依法保护集体所有权和农户承包权前提下，县级农业主管部门和乡（镇）制定相关政策措施，引导部分大量农业人口常年在外的村组探索闲置农地“BOT”开发利用模式。由村级组织与村民签订闲置农地托管经营协议，引进外来企业改善闲置周边土地基础设施，免收或降低流转经营租赁费用，待这些农业企业经营一定期限收回投资、产生合理经营利润后，再将农地移交给村级组织进行再次流转，不断实现农地保值增值。整个过程要公开、透明，广泛征求村民意见，吸引其参与监督。同时，相关部门加大对外来经营企业的产业、技术、市场、农业保险等方面的配套支持与服务，强化对农地流转利用的监管，将外来经营主体经营结束后产生的农业资产按承包权比例量化到每个农户，将再次经营产生的收益及时分配给农户，保障外出务工农户从闲置农地流转中获益。

（五）利用大数据推动闲置农地流转利用

由贵阳市土地资源管理相关部门牵头负责，依托农经信息网搭建官方土地流转信息库和流转信息平台，形成闲置农业用地预览板块、交易板块、监管板块，并整合商业电子地图数据库，将平台与土流网等商业网站实现互联，形成市、县、乡、村四级土地流转网络信息管理服务平台，提升信息的利用率。

1.构建闲置农业用地预览板块。通过GIS系统等技术手段实时掌握农村地区农业用地闲置情况，明确“开阳县农村土地流转中心”和“各乡镇农村土地流转服务站”收集闲置农业用地信息的职能，建立土地经营权流转档案，重点对拟流转的闲置农地基本情况进行登记造册，输入闲置农业用地预览平台，并联合相关部门对信息进行核实，准确清晰地展现闲置农业用地的分布、海拔、面积、土壤类别和成分、土壤PH值、当地气候、实时天气、法律政策等要素，具体地理位置，闲置农业用地周边交通、旅游、产业、地貌、民俗等信息，让人们更快捷准确地掌握闲置农业用地及其相关联的一切详细信息，尽可能达到如本人到当地实地考察一般的效果。同时，根据具体地理位置的闲置农业用地给出科学合理使用建议，供需求方参考。

2.构建闲置农业用地交易板块。借鉴电商平台商业和网络模式，使闲置农业用地商业化运营，最大限度发掘闲置农业用地的商业价值和经济效益。一是设立网络服务咨询平台，由政府部门或土地合法持有人与需求方进行沟通交流，在第一时间对需求方提出的各类问题进行解答；二是土地合法持有方在交易板块平台注册信息并经审核通过后，为其设立个人专属网络展示台，允许在该平台展示闲置农业用地的相关信息，如视频、360°全景图、价格、使用范围、租赁年限等，使需求方能够非常方便的找到满足自身需求的闲置土地；三是构建网络闲置农业用地手续办理平台，由政府相关部门对该平台实施管理和具体手续的办理，使土地需求方和出租方能通过网络高效便捷的完成相关交易手续。

3.构建闲置农业用地监管板块。为防止闲置农业用地在交易和使用过程的腐败违法行为，还应当建立监管板块，实现土地需求方和土地出租方的双向监督管理。一是交易手续网络化。所有办理流程阳光下运行，所有交易手续及电子票据可以由政府监管中心通过后台进行查看，所有备案手续必须经过数位领导同时授权后才能更改。二是设立网络举报投诉站。该举报投诉站同时与政府监管中心和市纪委直联，所举报投诉的信息同步显示在以上两个部门的页面上，以实现部门与部门之间的监督。三是定期对已交易土地进行实地调查和航拍。通过实地调查和航拍监督需求方是否严格履行合同所规定的内容，有无损害对方利益或者违法等行为。

4.整合商业电子地图数据库。电子地图如百度地图、腾讯地图、高德地图、谷歌地图等，被人们广为熟知和使用，有非常广泛的受众人群。如果闲置农业用地能够在以上地图中很直观的呈现，那么知晓人群将可能成几何数增长。可将闲置农业用地的数据整合到电子地图中，在电子地图中将闲置农业用地的分布概况按照一般、较广、非常广三个等级，分别用黄色、橙色、红色进行标注，使人们能够一目了然的掌握哪个地区的闲置农业用地最多，也可以将闲置农业用地的具体地理位置用定位图标或色块标示出来，使人们通过PC端和手机客户端就能非常方便的找到它的具体位置。同时，为闲置农业用地建立专门的导航数据库方便喜欢自驾的人们能够通过卫星导航进行实地考察和调研。

Difficulty in Transaction of Unused Farmland in Rural Areas of Kaiyang and Countermeasures

Class of Young Officials No.10 Investigation Group

Most of the farmland in transaction is in use with fair natural environment and infrastructure,while the land located in remote regions and left unused is usually not effectively utilized.A survey in Kaiyang County indicates that the main reasons why such land in remote areas is seldom transferred and used include low economy benefit of traditional breeding industry,unstable income of peasant workers,unapparent revenue for the peasants, asymmetric information in the field,defective management system and insufficiency in the function of village organizations.The relevant countermeasures include the improvement of infrastructure,innovation in transaction system,village organization playing a better role,properly dealing the relation between farmer household and operating entities.It is also important to make good use of information base and platforms,establish the relevant modules concerning preview,transaction and supervision,integrate commercial data bases,so as to achieve the long term development.

unused;farmland;transaction

F301.1

A

1008-780X（2016）06-0030-05

2016-11-07

执笔：席鹏 (中共开阳县委群工委副书记)。调研组成员：滕晓君 (贵阳市城乡规划局经开分局局长)、柳松涛 (贵阳市科技局宣传与教育处副主任科员)。指导教师：王天维 (中共贵阳市委党校社院工作处副处长)。