以五大发展理念统筹推动人民调解工作发展

马　燕（北京市司法局副局长）

以五大发展理念统筹推动人民调解工作发展

马燕（北京市司法局副局长）

党的十八届五中全会鲜明提出了创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，集中体现了今后五年乃至更长时期我国发展思路、发展方向以及发展着力点，这是关系我国发展全局的一场深刻变革，是我们党的重大理论创新。本文以五大发展理念为指导，浅谈统筹推动人民调解工作创新发展的认识、思路和方法。

一、把握五大发展理念的核心要义，为推动首都人民调解工作发展掌好舵

贯彻五大发展理念要深刻理解其核心含义。五大发展理念相互贯通、相互促进，是具有内在联系的集合体，体现“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局，缺一不可。其中，创新是引领发展的第一动力，协调是持续健康发展的内在要求，绿色是永续发展的必要条件，开放是国家繁荣发展的必由之路，共享是中国特色社会主义的本质要求。从理念内容看，创新、协调、绿色、开放、共享五者相互依存、相辅相成、相得益彰。从理念逻辑看，第一动力、内在要求、必要条件、必由之路、本质要求五者紧密联系、层层递进、顺理成章、交相辉映。从发展理论看，五大发展理念正在“精神变物质”，增强发展的整体性、协调性、平衡性、包容性、可持续性，既对传统发展进行革新升级，又对现代发展内涵进行全面提升、对现代发展外延予以全方位拓展。从执行操作看，必须将五大发展理念统一贯彻、统一落实，一体推进、一起发力，不能顾此失彼，也不能相互代替。

贯彻五大发展理念要提高领导和驾驭发展的能力和素养。习近平总书记讲：党员干部，特别是领导干部要提高贯彻五大发展理念的能力和水平，成为领导经济社会发展的行家里手。这是对新时期党员领导干部提出的新标准、新要求。应该讲，我们系统内干部中还存在思路不够宽、不会为、不善为，能力素养不适应的问题。比如说：“如何紧紧围绕党委政府关心的、经济社会发展需要的、城市建设管理遇到的、广大市民生活密切相关的”等问题，更有效地整合资源，提高矛盾纠纷解决的专业化水平，如何适应“互联网+”战略要求，加强人民调解工作信息化建设，增强调解的辐射力和社会矛盾的预警研判功能等，都需要我们以开阔的视野、创新的知识去研究去应对。因此，要加强学习调研，努力具备较强的专业思维、专业素养、专业知识。

贯彻五大发展理念要有“破旧布新”的勇气。五大发展理念每一个方面都要对原有的思维方式作出深度的调整，对过去固有的、僵化的，不适应生产力发展的行为方式进行变革。越是对旧事物有依赖感，越是会阻碍新事物的发展壮大。当前，我们系统内干部仍然存在不想为、不愿为的思想，存在强调困难多、抢抓机会少的问题。因此，要认识我们所处的“时”与“势”，做到胸中有大势，谋事有大局，增强对五大发展理念的理解力和执行力。

二、把握当前人民调解工作发展的特点、规律和存在的实际问题，用五大发展理念为推动人民调解工作发展把好脉

用五大发展理念指导推动人民调解工作发展，一定要全面把握当前人民调解工作发展的特点、规律，认识当前人民调解工作发展存在的问题，结合问题对症施策，进而实现科学发展。今年以来，我们通过实地调研、召开座谈会研讨会等方式对北京市人民调解工作现状及存在问题进行了“把脉号诊”，普遍感到存在以下几方面问题：

（一）传统的村居人民调解工作活力不足。目前北京市已建人民调解委员会7798个，其中村居调委会6760个，占全市调解组织的87%。全市共有人民调解员79156人，其中村居调委会人数70273人，占全市人民调解员的89%。但从全市人民调解矛盾纠纷数量来看，2015年全市共调解矛盾纠纷185638件，其中村居人民调解组织调解矛盾纠纷113548件，平均每名调解员年调解矛盾纠纷1.6件。主要原因：一是基层调解组织社会知晓度不高。随着城市化的推进，撤乡并镇，撤村建居，使原本的熟人社会逐渐演变为生人社会。据调查显示，只有44%的当事人比较了解或非常了解人民调解工作，56%的当事人不太了解或完全不知道人民调解组织可以帮助其解决纠纷。二是基层人民调解员队伍相对年轻，调解资历和调解能力有待提高。按照《人民调解法》规定，村居人民调解委员会调解委员由村居委会委员担任。目前，社区委员大部分由招聘的社工担任。这些社工相对年轻，大部分社工不在本社区居住，对本社区情况了解不多，对于居民间发生矛盾纠纷处理经验相对不足，调解能力也有待提高。三是基层人民调解员流动性大。受村居三年换届的影响，基层人民调解员队伍不稳定，虽然司法行政部门每年都组织培训，但系统地提升调解员能力素质仍面临困境。

（二）行业性专业性人民调解工作发展缺乏规范指导。近年来，全市大力推进行业性专业性人民调解组织发展，先后在物业、劳动争议、消费、医疗、道路交通、建筑施工等十几个领域建立了人民调解组织，全市行业性专业性人民调解组织达到324个，2015年调解矛盾纠纷24555件。但总体上看，行业性专业性人民调解工作存在以下问题：一是行业性专业性人民调解组织建立程序、运行规范以及退出机制需进一步规范。依据《人民调解法》，基层人民调解组织是群众性自治组织，是法定必须设立，不需要任何单位和部门进行审批。而行业性专业性人民调解组织是根据矛盾纠纷化解工作需要设立，那么怎样设立，设立的条件和标准是什么，设立后如何有效运行，以及如何退出都缺乏法律依据。同时，各级司法行政部门对行业性专业性调解组织缺乏日常工作指导和管理，与行业主管部门沟通不够，导致工作缺乏连续性，调解作用发挥不充分。二是行业性专业性人民调解组织由于缺乏经费保障自身发展受到限制。按照《人民调解法》规定，人民调解不收取当事人任何费用，其工作经费由设立单位和区县司法行政部门予以保障。但在实际工作中，目前，绝大多数司法行政部门指导建立的行业性专业性人民调解组织都没有纳入财政保障范围。纳入财政保障的行业性专业性人民调解组织只有医调委和总工会劳动争议调解中心。实践证明，目前全市调解组织作用发挥最好的，也就是这两个行业，医调委每年调处医疗矛盾纠纷3000余件，全市17个工会劳动争议调解中心每年调处劳动争议案件2万多件。因此，行业性专业性调解组织的多种发展模式需要深入研究。

（三）全市人民调解员队伍结构有待优化。一是专职人民调解员队伍所占比例较低。近年来，全市大力推进专职人民调解员队伍建设，但受各方面因素影响，全市专职人民调解员数量仍然较少，全市共有专职人民调解员1664人，所占比重只有2%，其中通过政府购买服务形式有相对稳定工资保障的只有623人，占调解员总数的0.78%。二是全市人民调解员文化程度较低。全市人民调解员文化程度在高中及以上的34194人，只占调解员总数的43%。三是具有法律专业背景的调解员所占比例更低。全市调解员（含专兼职）法律专业人员只有3737人，占调解员总数的4.7%。

（四）人民调解工作创新力度不够。近年来，全市人民调解工作在推动行业性、专业性人民调解组织建设、人民调解品牌建设方面进行了一些探索，但是在调动街乡和行业人民调解组织工作积极性、加强诉调对接、加强调解工作信息化建设等方面还存在创新力度不足等问题。一是街乡人民调解委员会统筹协调和调解重大疑难矛盾纠纷作用发挥不明显。街乡人民调解委员会调解委员由司法所工作人员和各村居调解主任兼任，实际工作全部由司法所承担。一方面，司法所承担了法治宣传、法律援助、社区矫正、人民调解等多项职能，同时还要参与地区依法治理、综治维稳相关工作，人少活多，一定程度影响了调解效能的发挥；另一方面，区级司法行政机关对街乡司法所开展调解工作缺乏监督和考核，也导致了部分司法所调解工作作用发挥不明显。二是人民调解信息化程度不高，运用大数据分析进行预警研判不够。目前，北京市人民调解信息化平台依托司法行政网设立基层司法行政人民调解板块，但内容设置简单，功能不全，无法实现网上实时动态管理，不具备大数据分析能力，且该信息化系统在各级司法行政部门没有全部推行使用，调解工作各种数据统计、卷宗整理、案件评查仍停留在人工阶段，与国家“互联网+”战略要求不适应，与外省市如浙江、江苏、上海、重庆，甚至宁夏都有较大差距，尤其是不能与首都综治等网络共融、共通和数据共享，不能实现及时了解和掌握社会的不安稳地区，矛盾突发和多发领域矛盾纠纷状况，无法有针对性协调组织力量，不能实现精准调解。三是多元纠纷解决机制有待加强。随着矛盾纠纷的多元化、多样化，且成因日益复杂，涉及的领域越来越广，调解的难度加大，越来越需要拓宽矛盾纠纷化解的途径，建立完善的多元化纠纷化解体系。市司法局要主动研究、主动作为，充分发挥职能作用，在推进诉调对接、调访对接，健全完善社会化、多元化化解机制等方面加强统筹，提出建设性意见。

宅男有三宝：科技，女优，人真好。腐女有三宝：意淫，淘宝，节日少。韩剧有三宝：车祸，癌症，医不好。周董有三宝：哎呦，不错，这个屌。

三、把握人民调解未来发展重点，用五大发展理念为推动人民调解工作发展增好力

（一）以协调为抓手，以提升社会化、专业化水平为重点，全面加强人民调解员队伍建设

协调发展是五大发展理念的内在要求，协调发展强调平衡发展、整体发展。协调发展要求我们要补齐人民调解工作发展的短板，推动全市人民调解工作科学发展。当前人民调解的短板在于调解力量薄弱，调解员队伍结构不合理，需要我们构建一支“能调善调”、结构科学的人民调解员队伍。

1.建立人民调解志愿者队伍，激发群众参与调解工作热情，扩大人民调解工作的群众基础和社会基础。依托市区两级人民调解协会，在全市广泛开展人民调解志愿者招募活动，调动和激发群众自我教育、自我服务的积极性和创造力，吸收一批热心公益事业和调解事业，具有一定专业素养的群众及社会组织参与人民调解工作。积极动员律师及律师事务所参与人民调解志愿服务，与市志愿者联合会以及市社工委合作，通过政府购买服务形式，支持志愿服务团队开展人民调解志愿服务。

2.制定人民调解员选任标准，拓宽人民调解员选任渠道，建立一支精炼、高效的调解员队伍。制定全市人民调解员选任标准，从人民调解志愿者队伍中通过资格审核和考核等形式选聘基层人民调解员，保持人民调解员队伍的相对稳定性。

3.建立市区两级专家人民调解员信息库，引导律师、心理咨询师等专业人士加入人民调解员队伍，提升人民调解员专业素养。依托市人民调解协会，与市律师协会、公证协会、司法鉴定协会、心理咨询师协会、社会工作师协会等相关社会组织合作，广泛吸纳社会上专业人士加入人民调解员队伍，组建市区两级专家人民调解员信息库。由市区两级人民调解协会组织专家调解员对村居和街乡以及行业调解组织化解不了的矛盾纠纷进行攻关化解。

4.建立完善人民调解员培训机制，以能力建设为载体，提升人民调解员队伍化解矛盾纠纷的综合能力。按照目标管理原则，根据专职调解员、兼职调解员和专家调解员的身份，建立分类培训标准。全市要制定人民调解长期培训发展工作纲要，各区要制定长期和年度培训工作计划，并加强培训工作的执行和检查。

把创新作为推动人民调解工作发展第一动力，紧紧围绕服务首都经济、社会发展的大局，牢牢把握维护首都社会安全稳定的职责使命，推进人民调解组织体系的创新发展。

1.创新基层人民调解委员会调解人员的组成形式。一是村居人民调解委员会根据村居委员会换届后的分工，调解主任由村居干部兼职，其他调解委员和调解员从辖区内的志愿者中根据选任标准产生，把切实热心调解事业的老党员、老专家、老教师、老军人、老干部吸纳到村居人民调解委员会中来。二是聘任各区村居法律顾问为村居人民调解委员会专家人民调解员，实现资源整合。形成信息报送、法律咨询、法律宣传有志愿者，一般矛盾纠纷有基层人民调解员，疑难矛盾纠纷有专家人民调解员化解的新型基层人民调解组织。

2.创新品牌调解室和行业性专业性人民调解组织登记形式。建立完善行业性专业性人民调解组织的统计、日常监督管理以及退出工作规范。为促进品牌调解室和行业性专业性人民调解工作活力，鼓励品牌调解室和行业性专业性人民调解组织登记注册成民办非企业，承担各级政府购买的矛盾纠纷化解服务工作。同时，探索推进部分专业性比较强的调解组织通过适当收费的方式，实现自身生存和发展，完善多元矛盾纠纷化解体系。

3.创新推进区街（镇）两级调解中心建设。以区调解协会和街乡司法所为依托，探索建立区、街镇两级人民调解中心，突出窗口效应，负责统筹指导基层人民调解工作，汇集优势资源，化解重大疑难纠纷，围绕地区经济社会发展中心工作，组织开展矛盾纠纷排查化解。跟踪通州、房山区调解中心建设，及时总结工作经验，将人民调解工作做实、做细，作出成效，提高调解工作的社会知晓率。

（三）以开放为基点，以服务性和标准化为重点，全面加强人民调解工作信息化建设

树立开放理念，以大数据思维、信息化手段为提升人民调解工作规范化和效能助力加速。以简洁、高效、对接、共享为着力点，深化顶层设计，对北京司法行政基层工作系统进行全面升级，各司法行政机关统一使用，全面实现四大功能。

1.人民调解大数据统计分析功能。人民调解每年调解矛盾纠纷20余万件，具有丰富的数据价值。全市人民调解信息化平台建设以原有的基层司法行政系统人民调解模块为依托，以大数据为载体，构建全市人民调解信息化系统，实现调解组织、调解员和案件统计、分析以及矛盾纠纷隐患排查一体化建设，实现与公安、法院、信访、法制办、综治办等相关部门数据对接，实现随想即用的人民调解管理模式。

2.人民调解工作管理功能。建立人民调解志愿者、兼职人民调解员、专职人民调解员、专家人民调解员管理信息库，实现各类调解员选任、培训、考核、表彰全部信息化。建立人民调解组织管理信息库，实现基层人民调解组织、街乡人民调解组织、行业性专业性人民调解组织以及品牌调解室和区级人民调解组织统计管理信息化。建立人民调解案件管理系统，实现人民调解全部案件入库备查，实现人民调解纠纷数据实时动态化管理，实现人民调解案件信息录入、调解协议书及卷宗自助打印以及调解电子档案信息一体化。根据各自权限不同，建立市局（市协会）、区局（区协会）、街乡司法所和村居调解组织人民调解信息化系统管理客户端口，实现查看、分析、管理一体化。

3.人民调解矛盾纠纷受理、调解指挥功能。依托大数据功能，开发设计人民调解互联网受理渠道和手机APP。设计纠纷当事人客户端和调解员客户端，实现系统根据当事人的地理位置自主指派调解员进行调解，并通过调解员客户端通知调解员开展调解工作。建立调解员手机或互联网案件信息录入端口。对于调解过程根据实际情况实现市、区和街乡实时监控。动态反映调解工作进展情况，并根据调解时间进行督办。对于基层人民调解组织调解不成功的案件，及时通过客户端通知司法所、区人民调解协会（市人民调解协会），由司法所或协会通过系统组织专家库中的调解员进行化解。

4.人民调解案件评查功能。按全市人民调解案件补贴标准以及各区制定的实施细则，依照区和司法所管理权限对人民调解组织调解案件补贴标准全部实现系统自主申报，专人网上评查，核定补贴标准，实现人民调解案件补贴申报、评审和发放以及案件回访全部信息化。

（四）以共享为动力，以精准化、有效性为重点，全面提升人民调解工作质量

提升人民调解工作效能，加强与相关部门协调和衔接，有效化解涉及群众切身利益的矛盾纠纷是让人民群众共享改革成果的有效形式。

1.深入推进多元调解工作体系、工作机制建设。加强多元调解专项组自身建设，加强成员单位的沟通协调、督导检查和调解数据的统计分析工作，推动多元调解工作有效落实。

2.深化人民调解与行政调解的衔接联动。夯实人民调解进派出所机制，深化人民调解在道路交通、医疗卫生、物业管理、劳动人事等领域的衔接联动。

3.深化人民调解与司法调解的衔接联动。夯实人民调解进立案庭，与市高级人民法院共同签署关于进一步推进诉调对接的意见，通过机制创新，建立诉前调解前置程序，加大诉调对接力度；通过提高人民调解司法确认率，加强调确对接。

4.完善人民调解工作保障机制。加强与财政部门的沟通，联合制发《关于进一步做好基层人民调解案件补贴工作的实施意见》，全面规范和提升基层人民调解案件补贴标准。加强与市人保局沟通协调，加大人民调解表彰奖励力度，提升广大人民调解员的荣誉感和归宿感。加强人民调解工作监督和考核，依托市法制办依法行政和首都综治办多元调解工作考核机制，加大对各区人民调解工作考核力度，提升各区推动人民调解工作发展的自觉性。

5.开展形式多样的人民调解专项矛盾排查化解活动，促进社会和谐。紧紧围绕疏解非首都核心功能、治理大城市病、通州城市副中心建设、大兴新机场建设等中心工作，在重要节点、特定时期、特定领域，在全市范围内组织开展形式多样的矛盾纠纷专项排查化解活动，维护社会和谐稳定。

（五）以绿色为支撑，以文化建设、理论研究为重点，推动人民调解工作可持续发展

绿色发展是对发展规律的客观认识，体现可持续性。推动人民调解工作发展，要制定长期发展规划，要推动人民调解工作可持续发展。

1.加强人民调解文化建设。在全市开展人民调解文化建设年活动，依托各级人民调解组织调解室和各区法治宣传固有阵地，加强调解文化墙、调解文化宣传专栏专刊建设，广泛利用广播、电视、报刊、互联网以及自媒体开展人民调解文化宣传周、宣传月活动，以调解文化引领人民调解工作发展，传承和为贵的思想理念。

2.加强人民调解理论研究。与首都高校合作，建立人民调解工作发展研究基地。加强人民调解理论研究，依托市人民调解协会定期举办人民调解工作发展论坛。加强横向交流，学习借鉴外省市、台湾、香港、澳门以及其他国家的调解工作经验，促进人民调解工作创新发展。

（责任编辑张文静）