浅谈国土资源管理利用的“不可为”“可不为”“可为之”

□ 浙江省国土资源厅土地利用规划处 陈云伟

浅谈国土资源管理利用的“不可为”“可不为”“可为之”

□ 浙江省国土资源厅土地利用规划处 陈云伟

土地是万物之源、民生之本。土地资源是经济社会发展的物质基础，具有有限性、不可替代性和生产性等特点。管好用好土地资源，对推动经济健康发展、民生持续改善具有基础性和全局性的作用。

土地利用规划管理中，应把节约集约利用土地资源作为第一要务，实现新增用地减量化和存量土地增值化；应把优化国土开发格局作为重大举措，把调整土地空间结构作为调整经济结构的重要内容；应把计划指标与规划指标挂钩作为统筹方式，通过市场配置和政府调控共同作用，统筹促进“两项指标”的均衡和协调。

下面笔者依据管理学上的“三圈理论”，结合挂职锻炼期间的学习、思考和调研，就国土资源管理、利用等方面的相关问题，谈三点粗浅的体会和认识。

一、不可为之事，当坚决不做，这是一种意志和定力

对于不可为的事情，应有正确的价值观、名利观和政绩观，算大账而不是只算小账，看长远而不是只看眼前。这样，心里才会亮堂，才不会不可为而为之。就国土资源管理、利用而言，要守住“四条线”。

1.守住耕地红线

今年8月，国土资源部、农业部下发了《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规〔2016〕10号），明确要求把管控性保护、建设性保护和激励约束性保护统筹起来，耕地数量、质量、生态“三位一体”落实永久基本农田特殊保护任务。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途。除法律规定的能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址无法避让的外，其他任何建设都不得占用，坚决防止永久基本农田“非农化”。不得多预留一定比例永久基本农田为建设占用留有空间，不得随意改变永久基本农田规划区边界特别是城市周边永久基本农田。符合法定条件的，需占用和改变永久基本农田的，必须经过可行性论证，确实难以避让的，应当将土地利用总体规划调整方案和永久基本农田补划方案一并报国务院批准，及时补划数量相等、质量相当的永久基本农田。全国15.46亿亩基本农田、浙江省2398万亩基本农田、绍兴市240万亩基本农田保护目标任务要落实到用途管制分区、落实到图斑地块、落地到户。

2.管控城市开发边界线

进一步优化城乡建设用地布局，合理安排城市用地，城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩，坚持以人定地、地随人走，土地城镇化与人口城镇化相协调。

3.坚守生态保护红线

将重要生态功能区、生态敏感区、风景名胜核心区、水源地保护区、森林公园等划入生态保护红线，严格用途管控。

4.保障民生安全生命线

加大地质灾害综合防治力度，坚持“深入查、全面防、重点治”原则，深入推进地质灾害调查评价，不断完善地质灾害应急预案体系，加快地质灾害工程治理，推进地质灾害避让搬迁点建设，有效降低地质灾害风险，最大限度保障人民生命财产安全。依据《浙江省地质灾害综合治理三年行动方案（2017—2019年）》，绍兴市有地质灾害重点防治县（市、区）4个（诸暨、上虞、嵊州、新昌），一般防治县（市、区）1个（柯桥）。全市共有重大地质灾害隐患点57个，威胁人数4880人；有工程治理项目16个，保护人数1237人；避让搬迁项目41个，搬迁人数3643人。

二、可不为之事，当量力去做，这是一种清醒和自觉

有些事情条件暂不具备、不成熟和不到位时，不妨暂且缓一缓，先进行必要的试点和探索，不必操之过急，有时候“慢下来”“慢一点”也不失为一种良策。

据相关统计材料，现有的各类规划资料分布在28个部门，共有规划资料240多份，主要有四大类：一是经济社会发展规划和产业类规划；二是约束类规划；三是开发类规划；四是重大基础设施类规划。有的地方和部门提出并已在试点的“多规合一”，最终目标是土地利用总体规划、主体功能区规划、城乡建设规划、交通和产业等相关规划叠加在一起，用“一张图”管控国土空间，实现国土资源集约、高效、可持续利用，形成统一的城乡基本空间边界，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

“多规合一”中碰到的最大矛盾是发展与保护的矛盾，包括保护类规划内部的矛盾、发展类规划内部的矛盾、保护类与发展类规划之间的矛盾。如何消除和缓解这些矛盾，基本的原则是各类用地的保障顺序：公益林生态线→基本农田→现状合法建设用地→一般耕地→商品林→其他用地。建设用地应保重点、压一般，保城区、压乡镇，重点关注和落实合法建设用地、重大国防、能源、水利等建设用地、农村居民点用地、“十三五”期间需落地的项目用地等。

从全国试点情况看，各地按照“一本规划、一张蓝图、一个平台”的要求，主要采用两种模式：一是由国家发改委直接组织实施的“开化模式”。将“多规合一”定位为“替代规划”的规划，以2015年地理信息国情普查作为底图，制定新的统一的土地分类标准，摸清现状底数，明确覆盖资源本底、人口发展、经济发展、空间开发、基础设施、公共服务、生态环境七大领域的25个新的控制指标，建立一个全新的规划体系。这种编制模式，有利于实事求是地制定新的统一的规划，但与现行其他规划衔接上受上层控制指标和分类体系制约。二是由地方有关部门组织实施的“厦门模式”。将“多规合一”定位为“管理规划”的规划，以“底线思维”另行编制，不影响其他专项规划的独立性。包括厦门市、嘉兴市、德清县在内的试点地区普遍以现行各类规划为基础，与现行规划相衔接，以土地利用总体规划为底图，以国土部门土地分类和数据为基础，以2020年为近期目标年期，主要划定生态红线、永久基本农田保护红线和城乡开发边界三条“底线”，在此基础上按照各部门上级确定的控制指标整合现行各类规划。

从现实情况看，“多规合一”这项系统性、关联性极强的工作应在试点探索的基础上，借鉴吸收外地经验做法，待条件成熟时逐步推开。当前，应积极有为地实施土地利用总体规划与城乡建设规划的“两规合一”，加强土地利用总体规划调整完善和实施，在科学测算人口规模和承载能力的基础上，合理划定城市开发边界红线、永久基本农田红线、生态保护红线，适度控制城市总体规模，遏制“摊大饼”式无序扩张。

三、可为之事，当全力去做，这是一种责任和担当

“三圈理论”中，价值、能力、支持三要素分别代表三个圈，三圈全部重叠的那部分，属于既有价值又有能力，并且能得到各方面尤其是老百姓支持的事，这样的事可为。

1.产业层面，要用足用好“三个政策”

用足用好“新增建设用地项目储备库”政策。依据浙江省国土资源厅《关于进一步改进和完善新增建设用地计划管理的意见》（浙土资发〔2016〕21号），从2016年起，全省新增建设用地计划安排使用，按照“以项目定计划、以空间定计划、以占补定计划”的总体要求，坚持“精准配置、突出重点、保障民生、节约集约”原则，推进用地计划指标配置精准化、差别化、减量化、项目化。因此，要建立健全项目储备库。一要引起高度重视。新增建设用地计划指标使用必须按经备案的储备库项目安排使用，不得安排储备库以外的项目。省重大基础设施项目必须纳入项目储备库并经备案后方可使用省留用地计划指标。二要列入投资计划。民生、基础设施项目原则上应已列入地方政府投资计划，重大产业项目应已列入县级以上重点项目计划。项目报省厅备案后，方可组织农转用批次。三要符合规划要求。储备库项目要求用地报批条件成熟、资金安排到位、计划年内实施，项目符合城乡规划、位于土地利用总体规划确定的城乡建设用地扩展边界内或符合规划预留指标使用条件，已安排落实补充耕地、标准农田补建。四要做好前期工作。民生、基础设施须已经选址、立项、预审、可研批复；重大产业项目须符合国家产业政策，并达到相应的投资额和投资强度。五要及时调整更新。项目储备库实行动态更新，在农转用报批前，根据项目实际情况，适时对储备库项目进行调整修改。

用足用好“工业用地差别化供应”政策。杭州、嘉兴和湖州等地积极推行工业用地分阶段管理，探索工业用地弹性年期出让、“先租后让”等供地方式，进一步摸清情况，制定企业培育目录，确保要素保障优先次序，实行精准化、差别化的土地使用税征管政策，一方面是奖优汰劣，倒逼企业转型升级；另一方面是降低企业用地成本，保障好项目大项目落地。在具体实践中，要探索采取多元化的供地方式，可将工业用地区分为重点工业用地、普通工业用地、标准厂房用地、高新工业用地等类型。保障重大项目的重点工业用地，允许采取协议方式供地，但要明确这类项目的认定标准，设置严格的论证程度，严格使用条件，并禁止转让、改变土地用途等。普通工业用地，用于保障一般性的产业项目，以招拍挂方式供地，可以设置产业类型要求，不得设置其他条件，通过市场化方式配置，实行公开竞争。标准厂房用地，用于保障小微企业用地，建成后以厂房租赁方式经营的，可采取协议方式供地；以出售转让厂房的，必须通过招拍挂方式供地，供地前设置允许进入标准厂房的产业类型要求。高新工业用地，用于保障高科技产业、创新型产业、生产性服务业等产业用地，通过招拍挂方式供地，其开发强度应高于普遍工业用地。

用足用好“支持新产业新业态发展”政策。浙江省国土资源厅联合省发改委等5部门出台了支持新产业新业态发展、促进大众创业万众创新用地的文件，对新产业新业态范围、差别化用地保障、存量土地盘活利用等方面明确了具体的政策。此政策含金量较高，如运用得当，会释放出较大的经济效益和土地效益。杭州市上城区仓库更新、厂房农舍改造、历史建筑修缮和环境整治，打造基金小镇；拱墅区将闲置的国营工厂仓库改造为运河天地文化园，引进500多家文化创意企业，主营业务收入170多亿元的经验和做法值得学习借鉴。

2.城镇层面，要重点突出“三个环节”

深化城镇低效用地再开发。城镇低效用地再开发是适应经济发展新常态的必然之举，也是拓宽建设用地空间、优化用地结构的现实需要。基本原则是“政府引导、市场运作、利益共享、严格监管”，以创新的理念有效谋划，以协调的理念有效实施，以绿色的理念有效利用，以开放的理念有效推进，以共享的理念有效保障，用好“政策组合拳”，加强与“三改一拆”“四换三名”、小城镇环境综合整治、城中村改造、市区工业企业搬迁改造、“低小散”行业整治提升等工作有机结合，分类制定盘活利用计划，采取流转、协议置换、“退二优二”“退二进三”、收购储备等多种盘活方式，推进用地结构优化和产业升级换代。浙江省国土资源厅根据存量建设用地盘活与新增建设用地计划分配挂钩办法，对符合条件的城镇低效用地再开发完成面积原则上按3∶1给予新增建设用地计划指标。

加快批而未用土地消化利用。国土资源部门将进一步加强农用地转用、征收和征地管理，严格用地审批审查，从源头上减少批而未供土地的产生。充分利用“一张图”工程，对批而未供、供而未用土地实行定点监测、台账管理，加快消化利用。到2020年底，全省批而未供土地总量要控制在56万亩以内，绍兴市要控制在4.38万亩以内。

积极推进拆后土地利用。树立“大利用”理念，遵循“即拆即清、宜耕则耕、宜绿则绿、宜建则建”原则，确保拆后土地及时有效利用，力争拆后土地利用率达到80%。加大力度推进老旧厂区改造成为众创空间、博物馆、景观公园、文化创意产业园、城市综合体等，变旧为宝，节约土地资源和建设成本，重现历史记忆。国土资源部门将主动介入，联合当地“三改一拆”办、建设等部门，对拆后土地利用实行“一地一档”，明确时间、任务和责任，强化考核督查。

3.农村层面，主要是做好“三项工作”

推进土地综合整治工作。按照“发展中心村、保护特色村、整治空心村”要求，继续实施农村土地综合整治，优化城乡土地利用格局，改善农村生产和生活条件，促进美丽乡村建设。“十三五”时期，全省将通过废弃矿山用地复垦、农村建设用地复垦等途径，复垦农村区域的建设用地10万亩。在城乡建设用地增减挂钩激励政策支撑下，既为土地整治项目和资金向农村倾斜、农民增收提供渠道，也为新型城镇化、工业化和中小城镇、特色小镇经济发展拓展建设用地空间，提高城乡土地综合承载能力。省国土资源厅将加强土地综合整治政策制度供给，完善建设占用耕地表土剥离再利用制度，制订农村土地综合整治节余建设用地指标管理办法，推进城乡建设用地增减挂钩制度的实施。

创新宅基地使用管理机制。农村土地管理是一块短板，宅基地管理又是农村土地管理的重点、难点和关键。规范宅基地管理，破解农民建房难是一项民心工程、德政工程。要严格落实农村宅基地管理“一户一宅、拆旧建新、法定面积”要求，强化农民建房用地规划计划保障和违法用地监管，全面推行农村土地民主管理，探索完善农村宅基地分配使用和退出机制，到2020年末，全省农村无房户、危房户建房用地问题将得到有效解决。省国土资源厅加大农民建房用地保障，“十三五”期间专项安排农民建房计划指标不少于6万亩。近年来，各地在推动宅基地管理机制创新方面已做了大量探索，全面深化增减挂钩试点，积极摸索“地票”“房票”“宅基地换养老”等模式，如乐清市、瑞安市、青田县开展农民住房财产权抵押试点；义乌市进行“集地券”试点，将闲置建设用地包括宅基地通过复垦，转化为建设用地指标，实现农村宅基地有偿退出。

积极开展“坡地村镇”建设。这项工作是在落实国家更加严格的耕地占补平衡政策，全省土地利用管理面临新抉择的背景下提出来的，有利于尽快建立协调推进新型城镇化、新农村建设、旅游业发展和生态保护的土地利用和管理制度。在具体推进中，要做到“五个结合”：“坡地村镇”建设注重与新农村建设相结合，注重与乡村旅游发展相结合，注重与山村民宿发展相结合，注重与古道古村开发保护相结合，注重与下山脱贫、地灾防治相结合。在政策层面上，要研究和用好“两项政策”。一是“征转分离、分类管理”。按照“用多少、征多少，建多少、转多少”原则，对试点项目区内建设占用的土地，须办理农用地转用和土地征收手续，按建设用地实施管理；作为生态保留用地的，可以根据项目开发需要办理征收手续后，仍按原土地用途进行管理，以提高建设用地有效供给。二是“点面结合、差别供地”。按照“具体项目、具体政策”原则，试点项目中实施点状布局单体开发的建设地块，可以按地块独立供地；实施点状布局整体开发的，可以实行多个单体建筑开发建设地块组合供地。试点项目区内生态保留用地可以采取租赁方式供地；项目区内符合划拨用地条件的，可以采用划拨方式供地。试点项目区内的建筑，可以根据控制性详细规划适当调整容积率、密度等要求，加快建设生态型村镇。