关于设定地方立法审议制度的思考

高旭东（遵义市人大常委会法制工作委员会，贵州遵义563002）



关于设定地方立法审议制度的思考

高旭东
（遵义市人大常委会法制工作委员会，贵州遵义563002）

摘要：2015年3月15日修改的《中华人民共和国立法法》明确设区的市、州可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规；由于立法法并未就设区的市的人大常委会的审议制度作出“明文规定”，因此设区的市在制定地方立法条例过程中，在如何规定常务委员会立法审议制度上，产生了较大的分歧。笔者认为对“三审制度”进行变通，可以选择“两审为一般，一审三审为例外”的审议制度（简称“两审制度”），不构成对上位法的违背或者抵触，且有利于节约立法资源、提高立法效率。

关键词：立法审议制度；地方立法权；思考

一、有关地方立法概述

2015年3月15日修改的《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法）明确设区的市、州可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规；设区的市、州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区人大常委会予以确定。同时该法第77条规定：“地方性法规案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定”。为此，目前已由各省级人大常委会确定地方立法时间的设区的市，都正在制定本地的地方性法规或者地方立法条例。

二、关于设定地方立法审议制度的思考

立法法第29条规定：列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。第30条规定：列入常务委员会会议议程的法律案，各方面意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决；调整事项较为单一或者部分修改的法律案，各方面意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。从而界定了全国人大常委会“三审为一般，一审两审为例外”的审议制度（以下简称“三审制度”）。

2015年9月25日第十二届贵州省人民代表大会常务委员会第十七次会议作出决定，确定遵义市从2015年10月1日起开始制定地方性法规。遵义市在制定地方立法条例过程中，在如何规定常务委员会审议制度上，产生了较大的分歧。第一种主张认为：“三审制度”是立法法的明确规范，既然第77条规定了“参照”立法法进行规定，那么规定地方立法程序就不得违背（抵触）上位法的明确规范，且“三审制度”本身也保留了一审、两审的例外，并不影响常务委员会根据具体情况作出一审或者两审表决的自由裁量，同时，设区的市欠缺立法经验，三审可以对立法质量提供保证，所以设区的市也应当规定“三审制度”；第二种主张认为：“三审制度”是全国人大常委会的审议制度，其“主语”是“全国人大常委会”，“三审制度”的出发点是基于我国幅员辽阔、各地区发展差异较大，立法过程中的协调和统筹工作难度较大，需要较长的凝聚共识的过程等实际情况。立法法并未就设区的市的人大常委会的审议制度作出“明文规定”，因此设区的市在规定立法程序时，可以结合地方实际（不同于“国家幅员辽阔、各地区发展差异较大，立法过程中的协调和统筹工作难度较大，需要较长的凝聚共识的过程”的实际），对“三审制度”进行变通，利于节约立法资源、提高立法效率，因此可以选择“两审为一般，一审三审为例外”的审议制度（以下简称“两审制度”）。

笔者赞同第二种主张，试将理由详述如下：

第一，“三审制度”是全国人大常委会立法程序的明确规范，但不是设区的市的人大常委会立法程序的明文规定。立法法的“三审制度”是对全国人大常委会立法过程的明确规范，第29条位于立法法第二章“法律”之第三节“全国人大常委会立法程序”，调整对象指向明确具体。按照立法、执法、司法实践中的一般理解，“明文规定”应当是指条文的适用对象、权利义务、操作程序明确、具体、无歧义。由于第29条的适用对象是“法律”和“全国人大常委会”，不宜当然地理解为“设区的市的人大常委会”制定“地方性法规”的明文规定。基于这个理解，第77条授权地方制定“地方性法规案的提出、审议和表决程序”才能成立，否则第77条便失去了存在的基础。

第二，“两审制度”是立法法允许的变通，不构成对上位法的违背或者抵触。“不得违背（抵触）上位法”的正确理解应当是：不得与上位法的法律原则、法治精神和强制性规范相抵触；不得没有法律依据而违法增加公民、法人或者其他组织的义务或者限制公民、法人或者其他组织的权利等。上位法有明文规定的事项，下位法应当依照执行，上位法没有明文规定的，下位法可以参照执行。立法法第77条明确使用了“参照本法”这个表述，反证了立法法并未对设区的市的立法程序作出“明文规定”。

第三，“参照本法作出规定”的正确理解是可以变通，而不是不得违背或者抵触。法律法规中常用的几个类似表述有：“比照本法的类似规定”“适用本法有关规定”“严格按照本法……规定”“依照本法……规定”和“参照本法……规定”等，这几种表述的含义既相近又有明显的区别。

“比照本法的类似规定”用于1997年以前的旧刑法，其含义是法律没有明文规定的情形，可以比照相类似的条款适用，即学理上所称的“类推适用”，由于不符合法治精神，与1997年新刑法确立的“罪刑法定”原则相违背，已被废止，“比照”一词正式退出历史舞台。

“适用本法有关规定”一般是比较宏观的指出哪些对象或那些事项归本法管辖，是笼统的表述，不指向具体的条款。

“严格按照本法……规定”一般是强调必须适用本法的强制性、确定性、禁止性规范，其隐语是：如果不这样做，将承担严重的后果，语气最重，往往在法律责任一章会配套规定处罚条款。

“依照本法……规定”一般是在指出法律的某些具体条文时使用，往往要求照此办理、依此办理、不得变通，意思明确、具体。

“参照本法……规定”一般是指本法对本法所调整的对象有明确的规范，本法未调整的对象可以参考并对照办理。参考并对照办理的含义是允许变通的。

立法法第77条之所以作出“……参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定”的规定，是因为立法法第二章第二节、第三节、第五节调整的对象是“法律”和“全国人大常委会”，而“地方性法规”和“设区的市的人大常委会”不是第二章的直接调整对象，但可以参考并对照作出自主规定。

第四，“两审制度”比“三审制度”中的两审例外更利于实际操作。持第一种主张的同志认为，“三审制度”本身也保留了一审、两审的例外，并不影响常务委员会作出一审或者两审表决的自由裁量，因此没有必要设定“两审制度”。笔者认为，基于设区的市有别于国家幅员辽阔、各地区发展差异较大，立法过程中的协调和统筹工作难度较大，需要较长的凝聚共识的过程的实际，两审表决基本可以解决地方立法中的问题，同时有利于节约立法成本、提高立法效率，因此大致可以预测，实践中我们会大量使用两审表决，甚至主要采取两审表决。如果地方立法程序设定为一般适用三审，操作中却大量使用两审，容易被人垢病“言行不一”。而直接规定一般适用两审，将三审和一审作为常务委员会的自由裁量，恰恰可以很好地解决这个问题。在“三审制度”框架下，常务委员会经常自由裁量适用两审，得到的评价可能是“随意”，而在“两审制度”框架下，常务委员会不时自由裁量适用三审，得到的评价一定是“严谨”。

第五，“两审制度”有利于节约立法资源，提高立法效率。我国是统一的单一制国家，维护法制统一是我国立法、执法、司法的一项基本原则。改革开放以前，立法权主要由国家和省、自治区、直辖市立法机关行使。但由于我国幅员辽阔，各个地区具体情况差异较大，统筹协调的难度很大，尤其是改革开放以后，各种新情况新问题层出不穷，在社会主义法制体系尚不健全的情况下，极有必要完善统一而又分层次的立法体制，赋予地方一定程度的立法自主权。这是立法法赋予设区的市地方立法权的出发点和初衷。

公平与效率是立法、执法、司法追求的两个永恒的价值目标，既相对又统一。地方事务相较于国家事务更具体，直接与人民群众发生联系，地方立法在追求公平的同时，也不得不考虑效率，才能适应完善社会治理的迫切需要。事实上，遵义市人大常委会在向社会公开征集立法项目的过程中发现，社会各界对立法的需求是非常迫切的。在“三审制度”框架下，一部地方性法规的诞生要经过立项论证-调研起草-咨询论证-向有关国家机关征求意见-向社会公众征求意见-专门委员会初审-常务委员会一审-法制委员会统一审议-常务委员会二审-报党委审查-常务委员会三审最后报请省人大常委会审查批准公布等程序。设区的市人大常委会一般两个月召开一次会议，按此推算，一部法规往往需要经过整整一年的时间才能出台。而“两审制度”至少可以缩短二至四个月时间，对于节约立法资源、提高立法效率的作用是不言而喻的。

第六，“三审制度”不是保证立法质量的唯一途径。持第一主张的同志认为，多一次常务委员会会议的审议，是提高法规质量的有力保证。但笔者认为，会议审议对法规质量的保证是有限的。两个月召开一次的常务委员会会议往往需要审议诸多议题，会议一般召开三天左右，用于讨论法规草案的时间显然是非常有限的。因此对法规草案中重大问题、重要制度设定的讨论、论证主要还应该在会议之外。立法程序中设定的起草调研、向常务委员会组成人员和有关国家机关、组织、团体以及社会公众征求意见、专家咨询论证、座谈会、听证会、第三方评估等步骤，是解决各种分歧、凝聚社会共识的主要途径，必须得到严格履行。这些途径是吸纳公众民主参与、保证立法质量的主要途径，应当尽量做到提请常务委员会会议作最后一次审议表决时的法规草案文稿基本形成社会共识、基本没有重大争议。因此，是两次审议表决还是三次审议表决，就显得没有那么重要了。

三、结语

综上所述，笔者认为，地方性法规制定程序中规定以两审为一般，一审、三审为例外，是立法法第77条授权允许地方作出的变通，与上位法不违背、不抵触，且更利于节约立法资源、提高立法效率。当然，如果通过严格履行上述程序，法规草案中的重大问题和重大制度设计仍然存在难以协调的重大分歧，的确需要常务委员会会议作权威决策时，视情适用第三次审议、搁置审议或者间隔一次常务委员会会议再提请审议，并无障碍。

参考文献：

[1]全国人大常委会法制工作委员会.中华人民共和国立法法释义[M].北京：中国法制出版社，2015．

[2]全国人大常委会法制工作委员会国家法室．中华人民共和国立法法解读[M].北京：中国法制出版社，2015．

[3]全国人大常委会法制工作委员会．中华人民共和国立法法[M].北京：法律出版社，2015.

[4]乔晓阳．《中华人民共和国立法法》导读与释义[M].北京：中国民主法制出版社，2015.

（责任编辑：罗智文）

Some Thoughts about Setting the Deliberative System for Local Legislation

GAO Xu-dong
(Commission of Legislative Affairs, NPC Standing Committee of Zunyi, Zunyi 563002, China)

Abstract：The newly revised“Legislation Law of the People’s Republic of China”stipulates that the cities and states can be empowered to formulate local regulations or laws in terms of urbanization and management, environmental protection and historical and cultural preservation. As there are no“hard rules”for the deliberative system of NPC Standing Committee of cities divided into districts, opinions differs greatly as to how to stipulate the legislative deliberative system in the process of formulating local laws and regulations. The author of this paper considers that the three-trial system may be altered slightly, namely, the system can be approached alternatively: the second trial can be regarded as general; the first and third trial can be regarded as exceptional, shortened as“two-trial system”, which not only agrees with the upper law, but helps to improve legislation efficiency.

Key words：deliberative system for legislation; local legislation; thinking

作者简介：高旭东，男(仡佬族)，贵州务川人，遵义市人大常委会法制工作委员会副主任，学士。研究方向：宪法与行政法。

收稿日期：2015-11-3

中图分类号：D927

文献标识码：A

文章编号：1009-3583（2016）-0048 -03