中国城市发展道路探析
——基于城市发展“三大宪章”的演进逻辑

文/孙超英 赵 芮（..四川行政学院，四川成都 6007）

中国城市发展道路探析
——基于城市发展“三大宪章”的演进逻辑

文/孙超英1赵 芮2（1.2.四川行政学院，四川成都 610072）

目前我国常住人口城镇化率已达到了56.10%，正处于城市型社会的初级阶段。但是在城市发展过程中还存在着很多矛盾和问题，这些矛盾和问题的出现有其客观的原因，同时也和人们缺乏对城市发展规律的认识和遵循有关。因此，结合我国城市发展的现状，深化对城市发展规律的认识，发挥城市发展规律的能动性，是解决城市发展过程中一系列矛盾和问题的关键，是探析中国城市发展之路的重要方法。

城市发展规律 《雅典宪章》 《马丘比丘宪章》 《北京宪章》

时隔37年，第四次中央城市工作会议于2015年12月在北京召开。会议强调，“城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律。……必须认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，切实做好城市工作”。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。截至2015年，我国的常住人口城镇化率已达到56.10%，相比改革开放之初不足20%的常住人口城镇化率，有了巨大的进步。但是城市的复杂性今非昔比，城市发展过程中出现了不少问题。因此，要解决城市发展中的矛盾和问题，提高城市的综合竞争能力，加快城市功能的转型升级。我们应坚持“问题导向”的原则，充分认识、尊重、顺应城市发展规律，积极发挥城市发展规律的能动性。

一、基于“三大宪章”的演进逻辑，认识城市发展的规律

（一）“三大宪章”的演进逻辑

纵观世界城市的发展，可以看出城市不断进步的过程正是人们以问题导向为基础，不断深化对城市发展规律的认识、不断解决城市发展不同阶段的矛盾和问题的过程。为解决不同阶段城市发展中的问题，使城市更加美好，城市建设者们先后提出了各有侧重的城市规划思想。1933年在现代建筑协会第四次会议上通过的《雅典宪章》就是为解决战后西方国家重建和快速发展中存在的问题而提出的。在《雅典宪章》提出后的40多年里，工业技术、科技革命的进步使得城市发展出现了无序城市化、环境恶化等问题。面对这些问题，1977年城市建设者们聚集在利马，在《雅典宪章》的基础上制定了《马丘比丘宪章》。在之后的20多年里，为解决全球化、多样化而产生的矛盾和城市病等问题，1999年在北京举办的世界建筑师大会上通过了《北京宪章》。

因此，城市发展规律在一定程度上可以从最具代表性的、被广泛接受的、约定俗成的城市规划理念--《雅典宪章》《马丘比丘宪章》《北京宪章》所经历的发展阶段得出初步启示。第一阶段是从霍华德提出田园城市到1933现代建筑运动提出的《雅典宪章》。《雅典宪章》为解决这一时期战后西方国家城市重建中面临的各种问题，提出了根据城市活动对城市土地使用进行划分的思想，即功能分区的思想，以引导城市科学发展。第二阶段是从上世纪60年代至20世纪末，以1977年的《马丘比丘宪章》为核心，形成的规划思想与方法。这一时期城市的发展因为过度注重城市的功能分区，而忽略了城市居民人与人之间的关系，导致城市出现了“贫血症”。而《马丘比丘宪章》强调了人与人之间的相互关系，尤其是文化的作用；更加注重城市发展的动态性和延续性，提出了动态规划的理念。第三阶段是从20世纪末至今，以1999年的《北京宪章》为基础，建立了新时期多元共存、多规合一的城市发展理念。该阶段城市的发展主要面临着“大发展”、“大转折”和“大破坏”共存的局面，即城市高速发展、技术加速进步、环境资源破坏严重。因此，《北京宪章》从技术与人文相互结合的角度，提出根据社会的不同特征，多层次利用技术，发挥文化的多元性，形成“一致百虑，殊途同归”的可持续城市发展理念。

（二）“三大宪章”的动态综合对比分析

从城市发展“三大宪章”产生的背景、主要内容和意义等方面（如表1所示），可以看出人们对城市发展规律的认识、尊重和顺应，以及利用规律能动地改造城市的过程。

（三）城市发展规律初探

古今中外，不同时代城市发展的主题虽各有不同，但是人们对城市发展规律的认识，归纳起来有以下三种方式：一是理论探索。美国著名规划学家路易斯·芒福德在《城市发展史》中写道，人类的城市梦进行了五千多年，只要人类存在，都有城市梦。这些梦始于人们对美好生活的向往，是人们探索城市发展规律的方式之一。［1］二是历史提炼。迄今为止，世界经历了三次城镇化浪潮。第一次是在英国、法国等欧洲发动的，第二次是在美国、加拿大等北美国家掀起的，第三次在是拉美、东南亚发展中国家进行的。这三次城镇化浪潮解决的矛盾和取得的成就，是人们认识城市发展规律的路径之一。三是问题导向。问题导向是马克思主义世界观和方法论的重要体现，是人们发现问题、解决问题的过程。在城市发展过程中，人们常使用问题导向的方式，并基于城市发展的现状，不断克服城市发展中的困难，寻求更美好的城市。从表1-1可以看出，“三大宪章”正是顺应不同时代城市发展的要求，坚持“以人文本”、“问题导向”的原则，解决城市发展过程中不同阶段的实际问题发展、演化、创新而来的。

综上，城市发展规律是客观存在的。人们对城市发展规律的认识是随着城市发展过程中的问题不断解决而逐渐深化的。从《雅典宪章》到《马丘比丘宪章》再到《北京宪章》集中体现了城市发展和人们对城市发展规律认识的动态过程。这个过程从注重功能分区到对人文、环境、全面可持续发展的转变，其实是不同阶段不同需求的体现。“问题导向”式的“三大宪章”对各阶段城市发展问题开出的“药方”，其实是城市功能升级的要求，是居民需求升级的要求，是产业升级的要求。这也体现了事物发展的规律。一个城市如果无法满足最基本的功能性需求，更高级的文化需求、环境需求便成为了无源之水、无根之木。

表1 摇“三大宪章”的动态综合对比分析

二、基于“三大宪章”的核心内容，分析我国城市发展的特点

通过“三大宪章”演进逻辑所反映出的城市发展规律性的内容，我们可以了解到城市发展从《雅典宪章》到《马丘比丘宪章》再到《北京宪章》都是在原有城市发展指导思想基础上不断发展、继承、创新而来的。城市的发展也由最初的主要关注城市功能区的划分，逐渐演变为注重文化、技术、环境与城市发展的融合。从“三大宪章”的演进逻辑所反映出的城市发展规律性的内容可以看出，当前我国城市发展有以下特点：

（一）功能分区相对完善

《雅典宪章》强调的功能分区的城市发展指导思想在我国城市化进程中得到了充分的体现。当前，我国各个城市的功能区建设相对比较完善。尤其是从“十一五”规划明确提出：“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局”以来，我国各城市功能分区划分和建设更加科学合理，已基本建成以居住为基础的，连接休憩、工作的三维交通系统，大幅提高了城市运行效率和城市性。以成都为例，成都2015年实现地区生产总值10801.2亿元，比上年同期增长7.9%，高于全国1.0个百分点。这一突出成就得益于成都自“十一五”规划以来，严格按照国家的战略部署、功能分区的思想，建设功能明确的宜居性城市。成都在2016年完成的《优化全域成都主体功能分区研究》中强调，将继续深化主体功能区分区发展战略，推动城市发展由外延式扩张向内涵提升式转变。

虽然我国在城市发展过程中功能分区建设相对完善，但是我国城市发展过程中定位不清晰、规划缺乏动态性的现象仍然突出。据不完全统计，在全国600多个大中小城市中，有180多个提出要建设国际性大都市，40多个提出建设CBD，10多个准备建设国际或区域性的金融中心［3］。此外，城市规划缺乏科学性性、动态性，导致城市形成了低效的“单中心结构”，造成了严重的交通拥堵问题。据高德地图发布的 《2015年度中国主要城市交通分析报告》显示，在中国“堵城”排行中，北京稳居榜首，高峰期“拥堵延时指数”为2.06，平均车速22.61公里/小时。在高德地图交通大数据监测的45个主要城市中，44个城市的交通都在恶化。［4］

（二）以人为本有待提高

当前，我国的城市规划主要以功能主义为核心，导致各地区的城市发展存在严重的趋同现象。也就是说，近年来，我国各个城市在发展过程中缺乏因地制宜的发展理念和发展方式，只注重了物质要素，忽视了人和非物质要素，城市建设只是简单追求向外扩张。建设“以人为本”的城市，应优先考虑居民的需求。但是，当前我国城市的发展因各种因素的限制，导致城市福利分配不均，外来人口无法平等的享有城市提供的福利，城中村频现，城市贫困等问题突出。据国家统计局的数据显示，截止2011年，农民工的住房拥有率仅为0.7%，2012年我国城镇人均住宅建筑面积仅为32.91m2，许多农民工仍长期居住在简陋、破旧的“城中村”，居住环境极其恶劣。［5］

城市是文明的摇篮，是传承文化的重要载体。但是当前我国的城市建设并未结合区域文化和时代特征，使历史古迹与城市建设有机结合。走进大部分城市像是走进批量生产的加工工厂，各地城市更像是完全竞争条件下生产的“无差异的商品”。相似的市貌、怪异的建筑、鳞次栉比的高楼、脏乱的城中村，随处可见。被民众俗称的北京的“大裤衩”、苏州的“大秋裤”、郑州的“大玉米”等城市坐标性建筑，竟成了文化缺失的体现。

（三）可持续发展相对薄弱

当前我国环境污染严重，可持续发展任重道远。“公地悲剧”在城市可持续发展过程中不断上演。在破坏环境这一项上，私人成本小于社会成本。因而地方政府为GDP带来的政绩，企业为更高的利润，个体为更舒适取暖、开车，都在破坏环境，最终每个人都成了“公地悲剧”中的加害者和受害者。近年来，我国各地的垃圾不断增加、汽车尾气排放量日益攀升、自然环境恶化日益严重，备受关注的空气状况衡量指标PM2.5日益攀高，空气的可见度不断降低。世界卫生组织认为，PM2.5小于10微克是安全值，而我国大部分城市的PM2.5指标都普遍高于50微克，比撒哈拉沙漠还高。据国家环保局发布的《2014年中国环境状况公报》数据显示，在2014年实施新标准监测的161个城市中，仅有16个城市空气质量达标，占比9.9%；145个城市空气质量超标，占比90.1%。与此同时，城市污水处理等问题也日益突出。据有关调查统计，目前我国还有20%的小城镇没有集中供水，80%的小城镇没有污水和垃圾处理。［5］

地上地下的环境污染都不利于人们的健康，而且降低了人们对城市的满意度。以破坏环境为代价的发展模式，必将没有可持续发展可谈，必将受到环境的反向作用力。可持续发展的前提，是城市在环境和资源承载范围内，尊重自然、保护自然、顺应自然，即尊重城市和环境的发展规律，按规律办事。

三、基于“三大宪章”的发展本质，探索城市发展之路

从城市发展“三大宪”章的角度对我国城市发展现状进行梳理，可以看到，《雅典宪章》强调的功能分区的思想在我国城市发展过程中得到了有效的应用，但《马丘比丘宪章》和《北京宪章》强调的以人为本、可持续发展思想还有待提高。总体来说，我国的城市发展还有很大的进步空间。这一现状也是符合当前我国城市发展阶段的，即城市型社会的初级阶段。因此，基于“三大宪章”的发展本质来探索中国城市发展之路，笔者认为应该从以下几方面入手：

（一）明确当前我国城市发展的现状

1.城市发展的阶段。根据“三大宪”章展现出的阶段性特点，可以看出当前我国城市的发展处于过渡阶段。这个阶段城市发展的突出特点是：满足了居民的基本需求，城市功能相对完善，但人文、环保等方面还有待提高。结合我国城市发展现状，并根据中国社会科学院发布的《中国城市发展报告（2012）》，以城镇化率对城市型社会发展阶段进行划分：城镇化率在51%~60%之间，为初级城市型社会，可以判断我国已经进入了城市型社会的初级阶段。这与我国的城镇化率为56.10%的事实相符，也与 《雅典宪章》提出时西方发达国家的城镇化水平相当。

正是因为我国处于城市型社会的初级阶段，处于城市功能升级的过渡阶段，所以，这次我国的中央城市工作会议特别强调了“城市发展规律”和“五大统筹”的思想。这不仅仅是国家领导人对我国城市发展现状的深刻认识，也是我国领导人对城市发展规律认识高度统一的表现。方向明确了，才能采取有效的措施，解决实实在在的问题。

2.城市发展的方向。可以看到，在如火如荼的城市化进程中，我国的城市化取得了很大成就，但也出现了很多城市发展的问题。其背后正是人们日益增长的物质需求得到满足后，精神需求未得到满足的体现。问题导向的城市发展理论，其实就是需求导向的城市发展理论，《马丘比丘宪章》和《北京宪章》注重人文与环保的思想代表着我国当前城市化过程中人们最核心的需求。因而满足市民对人文与环保的需求，是当前城市发展的重中之重，也是我国城市发展努力的方向。明确了我国城市发展的方向，接下来就需要具体问题具体分析。即各个城市应根据自身的资源禀赋、相对优势和区位条件，端正城市发展的理念、实施特色的发展方式、建立科学的评价体系。

（二）深化对城市发展规律的认识

城市发展是一个自然地过程，有着自身的发展规律。城市在不同的发展阶段表现出不同的形式。从世界各国城市发展的历程中可以看出，人们对城市发展的认识不是一次完成的，对城市发展规律的认识也不是一次完成的，而是一个多次反复、无限深化的过程。

深化对城市发展规律的认识，我们可以从以下四方面着手：首先，树立问题意识，坚持问题导向。在不同的发展时期，我们会遇到不同的城市发展问题。树立强烈的问题意识，有助于人们深化对城市发展规律的认识，使人们能实事求是地对待城市发展过程中的问题，解决城市发展中的矛盾。其次，敢于正视问题，善于发现问题。这就需要我们时刻保持清醒的头脑，遇到城市发展中的任何问题，应做到不掩盖、不推脱，在认识上保持清醒，在行动上保持积极。再次，科学分析问题，深入研究问题。城市发展的问题错综复杂，有来自内部的，有来自外部的。这就需要我们科学分析问题，深入研究问题，坚持具体问题具体分析，弄清问题的实质，找到症结。最后，深化对城市发展规律的认识还需我们加强对城市发展规律的理论探索，提高对城市历史发展进程的经验总结。

（三）发挥城市发展规律的能动性

1.因地制宜，坚持多元发展。深入认识城市发展规律，发挥城市发展规律的能动性，我们应坚持“五大统筹”的思想，做到因地制宜、多元发展。著名区域经济学家亨德森认为，中国的城市人口分布还不够集中。［6］同时，根据我国城市发展的实际情况和国家的战略部署，笔者认为我国的城市发展应坚持大中小城市和小城镇同步发展，充分发挥各大城市的吸虹效应、辐射效应，提高大城市群和城市带对卫星城的带动作用。建设公众参与、安全第一、创新驱动的城市。

2.推动制度改革，坚持问题导向。推进“多规合一”的城市建设，应加快城市规划、建设、管理、户籍等方面的改革。深化城市管理体制改革，确定城市各管理部门的管理范围、权力清单和责任主体。深化城镇住房制度的改革，加强农业转移人口市民化的研究，继续完善住房保障体系，加快危房和老旧小区的改造，统筹推进医疗、卫生、教育、就业、养老等领域的配套改革。实行城市精细化管理，创新城市治理方式。鼓励企业和市民通过各种方式参与城市规划、建设和管理，实现城市的共建共享、共治共管。［7］

坚持问题导向，有效发挥城市发展的后发优势。［8］一方面应坚持具体问题具体分析，即根据城市发展的不同情况采取不同的措施。另一方面应积极推进科技、文化等诸多领域的创新，释放城市发展的新动能，激发城市发展的潜力。比如，利用科技创新，建设综合性城市管理数据库，发展民生服务的智慧应用。利用环保技术，建设地上地下的综合污染治理系统，营造绿色生活环境。同时，在具体实践时，应坚持集约发展、“精明增长、紧凑型”的发展理念，科学划定城市开发的边界，合理利用自然资源，有效控制开发强度，以解决环境污染，推动形成绿色低碳的生产生活方式。［7］

3.以人为本，坚持人民城市为人民。城市发展是一个动态的过程，这一过程要适应城市有机的物质和文化。在城市发展过程中，应坚持以人为本，注重文化与城市的融合，保护自然环境，抓住城市管理和服务工作，按照绿色循环的理念科学布局“海绵城市”，加强城市的供水、供热、排污、垃圾处理等基础设施建设，以解决地上地下的环境污染问题，建成宜居性人民城市。

［1］仇保兴.提炼城市发展规律的三个角度［N］.光明日报，2016-1-13.

［2］傅劲松，宁红涛.家园城市·生态城市·网络城市——《雅典宪章》、《马丘比丘宪章》与未来城市规划构思 ［J］.城市问题，1998（03）.

［3］张传文.中国集体城市病:谁在掌控城市?［J］.中国减灾，2011（20）.

［4］阿里巴巴.高德地图发布2015年度交通报告：城市拥堵全面恶化［EB/OL］.飞象网，2016-1-21.http://www.cctime.com/html/ 2016-1-21/1131556.htm

［5］石忆邵.中国新型城镇化与小城镇发展［J］.经济地理，2013（07）.

［6］陆铭.大城市人口还有增长空间［J］.新城乡，2013（08）.

［7］新华网.解读习近平讲话：30句话看懂中国城市未来如何发展［EB/OL］.东方网，2015-12-23.http://news.eastday.com/eastday/ 13news/auto/news/china/20151223/u7ai5099219.html

［8］孙超英.发展中国家城市化道路及其借鉴［J］.四川行政学院学报，2002（05）.

责任编辑：唐若兰

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1008-6323（2016）03-0069-04

1.孙超英，四川行政学院区域经济教研部主任、教授；2.赵芮，四川行政学院区域经济学硕士研究生。

2016-04-20