基层党组织在推进基层治理法治化中的角色定位及路径选择

○贺全进

基层党组织在推进基层治理法治化中的角色定位及路径选择

○贺全进

党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国的重大决定，并提出“推进基层治理法治化”的战略任务。基层党组织作为党在基层的战斗堡垒，是推进基层治理法治化的重要力量。面对新的形势，研究基层党组织在推进基层治理法治化进程中的角色定位和路径选择，对于充分发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用、加快推进基层治理法治化、促进国家治理的现代化都具有十分重要的意义。

一、基层党组织在推进基层治理法治化中面临的新形势

多年来，基层党组织通过强大的执政资源和执政力量在基层治理过程中发挥了重要作用。但随着我国城镇化、现代化进程的加快，城乡基层治理日益复杂多变。基层党组织在推进基层治理法治化进程中面临许多新的挑战。

（一）外部挑战

一方面，基层治理主体的多元化。“多元共治”成为现代治理的主流，隐藏在“治理”背后的本质就是公共权威的多元化和社会治理结构的多中心安排，这就导致民众在利益表达、利益实现上不再只依赖于政党这一主体[1]。具体到基层治理法治化的进程中，治理的主体既包括基层党组织，也包括地方政府、基层群众自治组织和各类社会组织等。有时基层党组织由于功能发挥手段的滞后性，在利益表达与民众互动等方面比不上其他基层组织，特别是新媒体的发展，使基层党组织在思想政治教育、组织动员等方面都受到不同程度的挑战。

另一方面，群众利益更加多元。随着社会主义市场经济的发展和改革的不断深入，其必然趋势就是利益的多元化，利益的多元必然伴随着多种形式的利益冲突，利益矛盾成为基层社会的主要矛盾。据中国社科院发布的2016《社会蓝皮书》显示，中国社会仍然处于矛盾多发、频发阶段，从民众的感觉来看，潜在的社会矛盾和社会冲突主要存在于贫富以及干群之间。这种情况严重影响了基层治理法治化的推进。而各种矛盾、冲突的背后，实质都是利益的冲突，利益矛盾成为基层各种矛盾的核心和人民内部矛盾的主要表现形式。如何做好利益整合成为基层党组织推进基层治理法治化进程中必须面对的问题。

（二）内部挑战

目前基层党组织和基层党员干部法治思维和依法办事的能力是在不断提高的，但是与基层治理法治化的客观要求相比，与人民群众的期待相比，还存在不少差距。典型的表现就是部分党员干部法治认识模糊，习惯采用“老路子”、“土办法”解决问题，甚至是以权代法、以言代法。2015年山东省东阿县委党校以全县科级领导干部培训班为契机，对基层领导干部的法治思维及依法行政能力进行了问卷调查（见下图），问卷调查就突出显示了上述问题的存在[2]。新的形势，要求我们“更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”。

图1 东阿县委党校对基层领导干部法治思维及依法行政能力问卷调查

二、基层党组织在推进基层治理法治化中的角色定位

办好中国的事情，关键在党。发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，推进基层治理的法治化，这是党中央根据全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面推进从严治党的新形势和新部署，对基层党组织提出的更高要求。基层党组织只有准确把握在推进基层治理法治化中的角色，才能更好地满足中央的要求和基层群众的期待，才能更好的发挥作用。

（一）领导者的角色

我国的国情及党领导人民实现法治的成功经验告诉我们，基层党组织在基层治理法治化进程中必须坚持领导核心地位，要成为推进基层治理法治化进程中最核心、最可靠的领导者。一方面，我国的国情决定了具有强大权威的中国共产党不仅是推进国家治理体系现代化取得成功的关键，而且也是在这个过程中促进社会政治秩序安定有序的保证[1]。而法治秩序正是目前新型社会秩序的一种表现。基层党组织作为党的组织基础和执政基础，与人民群众有着最直接、最经常、最密切的联系，在构建基层法治秩序中具有其他基层组织无法比拟的优势。另一方面，法治成功的经验也告诉我们，必须坚持党的领导。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。党的十八届四中全会指出：党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是社会主义法治建设的基本经验和根本保证。

（二）示范者的角色

在基层治理中，基层党组织的示范性和影响力要远远大于其他基层组织。基层党组织及基层党员干部的法治素养和法治能力如何直接决定了法治权威能否在基层树立、法治秩序能否在基层形成。所以基层党组织和基层党员干部理应成为基层法治实践的示范者，带头做到尊法学法守法用法。做尊法的模范，带头尊崇法治、敬畏法律；做学法的模范，带头了解法律、掌握法律；做守法的模范，带头遵纪守法、捍卫法治；做用法的模范，带头厉行法治、依法办事[3]。以基层党组织的法治化带动基层政府、社会、公民的法治化，在基层形成良好的法治氛围，使人民群众自觉地把法治作为思维方式和行为遵循。

（三）服务者的角色

按照历史的发展，人类社会的治理经历了权力型、管理型和服务型三种典型模式，“治理依托服务，以服务实现治理”成为现代治理体系最基本的精神和原则[4]。随着我们党“两大历史方位”的转变，随着我国社会主义市场经济、民主政治的发展，随着世界政党执政越来越取决于对民众的服务，党组织服务功能的凸显是大势所趋。党的十八大明确提出要把我们党建设成为“服务型马克思主义执政党”，服务型政党成为我们党现阶段党建目标之一，贯穿于党的建设的方方面面。所以，在推进基层治理法治化进程中，基层党组织要牢牢把握服务的要求。以群众呼声为导向，完善群众诉求表达机制；以群众满意为导向，完善干部考核机制。让基层党组织在服务群众中规范制度，赢得民心，进而不断提高基层党组织领导推进基层治理法治化的水平。

（四）利益整合者的角色

与传统社会相比，我们现在处在一个更为复杂、更具风险的社会，市场经济的体制导致了利益群体的分化[5]。“单位人”到“社会人”的转变使得利益主体和利益种类变得多元，个人在追求经济利益、政治利益、文化精神利益等多种利益的过程中结成了各种利益群体或利益集团。利益群体的分化必然带来利益的冲突，但我们不能因为冲突的存在而否认利益多元的合理性，人类社会正是因为丰富的多元性而得以发展，问题的关键是要形成一套疏导、解决冲突的理性法律规则，这也正是我们基层治理法治化题中应有之义。基层党组织在这个进程中必须转变角色，变计划经济体制下的利益分配者为社会主义市场经济体制下的利益整合者，切实履行好利益整合的职责。

三、基层党组织在推进基层治理法治化中的路径选择

（一）坚持和改进党对基层治理法治化的领导

一方面，作为推动基层治理法治化进程最基本、最直接、最有效的力量，基层党组织必须凸显自己的政治功能。在大是大非面前保持政治定力，始终在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，自觉维护中央权威。对于重大原则问题，基层党组织必须向广大干部、群众解释清楚，避免思想的混乱，影响工作的开展。另一方面，基层党组织在法治化进程中要改进领导方式。新形势下基层党组织要适应基层治理的新要求，正确处理好基层党组织的领导与多元主体共治的关系，处理好党的领导和政府负责、社会协同、公众参与、法律保障的关系，改变过去“一元化”的领导方式，在法治框架下采取协商、合作、参与、引导、示范、服务等方式处理好与其他基层组织之间的关系，使发挥基层党组织的领导核心作用同保证其他基层组织的积极参与统一起来。

（二）提高基层干部依法办事的能力

基层干部直接与群众面对面发生具体的行政行为，他能否依法执政、依法办事，直接影响着法律在群众心目中的威信，直接影响着群众对民主法治建设的信心。首先，要在基层党员干部中培养和树立法律意识和法律信仰，认真学习中央依法治国的决策部署，认真学习中国特色社会主义法律体系，自觉运用法治思维和法治方式解决工作中的各种问题。其次，积极推动制度建设，及时将工作中成熟的做法上升为法律或工作规范，积极探索基层民主的多种实现形式，切实把基层工作纳入法制化、制度化、规范化的轨道。再次，要把依法办事纳入基层党组织和基层干部考核中去，基层党组织要把依法办事、遵守法律作为考察识别干部、培养干部、管理干部的重要内容，把依法履职作为基层干部的任职要求，严肃查处基层干部违法违纪等行为，以法治标准选人、以法治内容育人、以法治要求管人，切实增强基层干部的法治观念和依法办事的能力。

（三）加强基层服务型党组织建设

加强基层服务型党组织建设是基层党组织推进基层治理法治化的一项重要载体。一是要牢固树立服务的意识。使广大基层干部树立“领导就是服务”的意识。二是要切实为基层群众提供更多的法律方面的服务。通过党员志愿服务、驻村入户等各种方式向群众宣传法律知识；在有条件的地方建立法律援助站，建设便利化的法律援助服务体系。三是发挥党的组织优势，积极为基层引进法律人才。吸引优秀法治干部到基层挂职、任职或驻地服务，为他们在基层工作创造条件、提供便利，帮助协调解决困难。

（四）不断完善矛盾排查处理机制

针对基层利益多元的情况，基层党组织要发挥利益整合的功能。在基层社会治理中发挥总揽全局、协调各方的作用。有效利用各种资源，建立畅通的利益表达机制，健全矛盾排查处理机制。基层党组织既要把基层民意真实地反映给上级党组织，又要把党的方针、政策和基层实际结合起来；既要处理现实存在的矛盾，又要预防潜在的矛盾；既要引导群众增强法治观念、法治意识，正确看待利益冲突，合理合法地表达利益诉求，又要督促基层政府依法行政，基层司法部门公正司法，基层党员干部依法办事。

[1]王超.党在国家治理体系中的角色定位及实现路径[J].观察与思考,2014，（12）.

[2]张倩,王瑞琦,张学军.关于基层党员干部法治能力的调查与思考[J].法制与社会,2015，（9）.

[3]习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上发表重要讲话[N].人民日报,2015-02-03.

[4]彭穗宁.建设服务型政党与国家治理体系现代化[J].政党研究,2014，（4）.

[5]孙立平.走向积极的社会管理[J].社会学研究, 2011，（4）.

（作者单位 山东省委省直机关党校）

（责任编辑 周吟吟）