农村宅基地退出机制的构建

管新春（许昌学院法政学院，河南　许昌　461000）

农村宅基地退出机制的构建

管新春
（许昌学院法政学院，河南许昌461000）

宅基地退出是当前农村宅基地制度改革的重要问题。构建健全有效的宅基地退出机制既是合理利用土地的必然要求，也是宅基地制度自身完善的需要。为此，应健全宅基地退出的立法保障机制，规范宅基地退出的运行机制，完善宅基地退出的相关配套制度，实现农民合法权益的保障和土地的集约节约利用。

宅基地退出；立法保障；农民权益

随着我国经济的快速发展，城镇化建设所需用地的紧缺与农村宅基地大量闲置成为鲜明的对比。如何使宅基地退出能更为规范、有序，既不损害农民利益，又能与现代社会的发展相适应，就成了现阶段宅基地制度改革的重要问题。

1　我国农村宅基地退出的现状

目前，我国相关法律法规并没有对宅基地退出作出统一的界定和规制，各地基本上是在相关政策的指导下进行农村宅基地退出的实践探索。例如，天津市推行的“宅基地换房”。该模式主要是以天津市东丽区开展的以“宅基地换房”为核心的小城镇建设工作为典型代表。按照规定的置换标准，农民用其宅基地无偿地换取小城镇的一套住房并迁入小城镇居住。原有村庄内的土地，则在区政府的统一组织下，对相当于现住房占地面积大小的土地进行复耕，其余的村庄土地，作为实施“宅基地换房”所节约出来的建设用地，一部分通过整理后进入土地市场拍卖，拍卖所得作为建设小城镇所需的各项费用；另一部分则作为当地社会经济发展的储备用地。通过该模式，农民可以用享有的宅基地使用权交换到相关配套设施更为齐全的居住环境，同时也缓解了城镇建设用地紧缺的压力。重庆市采用“地票”的形式将农村宅基地使用权进行交易，并以“地票”交易的环节、流程来规划宅基地退出后的流转及利用。广东省的宅基地退出，主要着眼于宅基地在本乡镇范围内的转让，虽然开放程度不是很高，但是可操作性比较强。总体来看，各地的宅基地退出的实践都取得了一些成功的经验，但也都或多或少地存在一些问题。其中，比较共同的、比较突出的一个问题就是在缺乏健全的宅基地退出机制、法律保障机制的情况下，很容易出现农民利益被侵占的现象［1］。因此，构建农村宅基地退出的法律保障机制已经刻不容缓。

2　构建宅基地退出机制的必要性

2.1合理利用土地的必然要求

土地是社会财富的重要源泉，其重要性和稀缺性在我国更是显而易见，《土地管理法》将“保护、开发土地资源，合理利用土地”作为立法目的之一，第3条进一步明确了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”并实行“土地用途管制制度”。在此基础上，宅基地作为集体建设用地的一种，应当符合土地的总体利用规划，合理利用。但现实情况是，在我国经济快速发展和城镇化建设的进程中，需要大量的城镇建设用地，而与此形成鲜明对比的是：大量农民离开农村到城市打工生活，不少宅基地因此闲置。中国社科院农村所的有关专家对河南、河北、山西、湖北等省区的30多个行政村进行了调查，并在此调查数据的基础上进行估算，表明：我国村庄空置面积超过0.07亿hm2，相当于全国耕地总量的1/18。这个调查数据充分表明，我国当前农村宅基地荒废和低效利用的问题比较突出，实践问题要求构建宅基地退出机制，在保障农民合法权益、促进宅基地合理利用的同时，能够缓解城镇建设用地紧张的压力，节约集约利用土地资源。

2.2宅基地制度自身完善的内在需求

根据《宪法》《物权法》及《土地管理法》等法律的规定，宅基地的所有权属于集体所有，农民可依法取得宅基地使用权。《土地管理法》对宅基地的取得、每户所占宅基地的面积、收回等作了一些规定。但时至今日，宅基地制度的相关规定日益显现出其缺漏和与实践相脱节的问题。例如，虽然《土地管理法》第65条规定了在3种情形下，集体经济组织通过报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。但是，实践中该条适用的情况并不多，究其根本原因，还是在于立法规定的不完善、缺乏可操作性。因此，在我国当前宅基地制度本身不尽完善的情况下，许多类似非法占用耕地作为宅基地、一户多宅、宅基地面积超标等问题更是突出。所以，亟需构建健全的宅基地退出机制，这不仅是社会经济发展的现实需求，也是宅基地管理制度自身完善的内在的迫切需求［2］。

3　构建农村宅基地退出机制的路径

3.1健全宅基地退出的立法保障机制

实质上，《土地管理法》当中并没有“宅基地退出”的提法。之后的《物权法》虽然明确了宅基地使用权的物权属性，但其对宅基地使用权的规定仅有4条，即便是在第154条中有“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭”的规定，也不完全是“宅基地退出”的内容。因为依据物权法的相关原理，这项规定涉及的是由于物权（宅基地使用权）的客体（宅基地）灭失导致的权利消灭，与“宅基地退出”有根本区别。可见，《物权法》关于宅基地使用权的法律规范不但数量比较少，而且对于许多问题也没有十分明确的规定，更没有对“宅基地退出”作出界定。而是通过第153条的规定，即“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”将完善宅基地制度的问题留给了土地管理法等法律。由此来看，当前我国关于宅基地的法律法规并未形成系统，不能对农村宅基地退出起到规范的指导作用。因此，有必要在立法中构建比较完备的宅基地退出机制。当然，立法并非是一朝一夕就能完成的事情，根据十二届全国人大常委会于2016年4月22日公布的2016年立法工作计划显示，土地管理法修改列入2016年度立法计划预备项目。期待能在土地管理法的修改中实现宅基地制度的改革，建构宅基地退出机制。

在构建宅基地退出立法保障机制时，应坚持自愿原则，尤其是强调农民自愿，以充分保障农民作为宅基地使用权人的权益。因为宅基地退出的直接法律后果是农民不再享有宅基地使用权，虽然集体组织作为所有权主体，并不具备强制农民退出宅基地的权力，但由于宅基地退出涉及土地的利用、规划，所以在实际的宅基地退出工作中不可避免地会有政府公权力的介入，实践中也有行政权力过分干预宅基地退出，甚至个别地方在宅基地改革过程中出现了行政机关变相强行推进的做法和违背当事人意愿的行为，严重损害了农民的权益。因此，立法中要充分贯彻自愿和体现农民的权益保障。究其根本原因，就是根据物权法的规定，宅基地使用权是一种用益物权，是平等主体之间的权利义务关系。也就是说，宅基地退出的法律性质应是一种民事行为，所形成的法律关系应是民事法律关系，是否退出、是否继续享有，都应由宅基地使用权的主体，即农民自己根据实际需要来决定。尤其是在现有立法还未作出全面回应的背景下，在农村宅基地退出工作中要注重尊重农民意愿，保障农民权益，更要在未来立法中作出相应的规定。

当然，尊重当事人意愿并非无所作为。要尊重农民的自主性和选择，关键是设计合理的、行之有效的、符合各方利益需求的宅基地退出机制。因此，在坚持自愿原则的前提下，应当在立法中明确界定宅基地退出的主体、事由、方式等内容，建构完善的宅基地退出制度。首先，应当通过立法明确规定宅基地退出关系中各方主体的权利和义务。这主要涉及到宅基地的所有权主体和使用权主体，即集体经济组织和农民，只有理清集体组织和农民二者之间的关系，才能确定宅基地退出的事由和方式，才能解决好各方主体的土地利益分配问题，尤其是农民的权益保障问题。其次，明确宅基地退出的事由和方式。作为用益物权的一种，宅基地使用权发生变化时，也应遵循物权变动的一般要求。例如，按照民法的一般原理，物权的消灭有绝对消灭和相对消灭，《物权法》第154条关于“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭”的规定，实际上属于宅基地使用权的绝对消灭。从现实来看，当前探讨的“宅基地退出”应属于广义上的宅基地使用权的相对消灭，所以，可以在《土地管理法》中明确宅基地退出的具体类型和各自的方式。

3.2规范宅基地退出的运行机制

法律的生命在于它的实现，再完善的宅基地退出机制最终也要在实践中发挥作用，实现其功能价值。从理论上讲，现代国家的执法体系应当严格按照立法机关的意图执行法律。但在实践中，由于宅基地退出具有综合性、复杂性等特点，由于各方主体的立场不同、对法律的认知不同等原因，宅基地退出过程中应着重把握两方面的问题，以便于最大限度地实现立法目的。首先，在宅基地退出的过程中，对于补偿的方式、标准等，在国家立法的范围内，应当允许各地方根据当地的实际情况作出进一步的规定，在实践中也可以在法律法规、地方性法规的范围内适当作出调整，以最大限度地保障农民的权益。这是因为法律要实现其功能并取得预期效果，不仅取决于法律自身对其功能的设定，而且取决于在功能设定完成以后，如何从执行程序、组织等方面来安排实现功能的步骤。宅基地退出最终要落实到农民、集体组织、地方政府等的参与，由于各地的经济发展水平不一，因而在实践中允许作出一定的调整，更有利于宅基地退出的实现。其次，可以通过法制宣传和舆论导向使农民充分理解宅基地退出的相关内容。孟子曰：“徒法不足以自行。”法律功能最终要实现于社会之中，法律功能的实现效果最终也要体现到每一个社会个体身上。即使法律自身设定了完备的功能、安排了完善的实现步骤，但如果社会公众无动于衷，法律就难以发挥任何作用。而且，一个社会中不同地区、不同阶层的人对不同的法律认知程度及使用能力参差不齐，必定会使不同的法律在不同地区、不同阶层中有着不同的实现效果。宅基地退出涉及到农民后续的住房、就业、保障等问题，农民是宅基地退出中最重要的主体。所以，加大法制宣传的力度，使农民充分认识、理解宅基地退出的意义及其给自身可能带来的利益和影响，保证他们根据自己的意愿，作出是否参与宅基地退出、采用何种补偿方式等的决定，最大限度地保障农民的合法权益［4］。

3.3完善宅基地退出的相关配套制度

宅基地退出涉及农民、集体组织、地方政府等多方利益，除了要在立法中明确农村宅基地退出的各种法律关系，建立健全相应政策法规体系来保障宅基地退出能够顺利实施之外，还应注重处理好宅基地使用权从农民手中收回之后，农民的就业、社会保障及后续的一些土地流转、交易、开发等有关事项。要严格规范宅基地退出中公权力的行使。通过立法的方式将政府在农村宅基地退出中的权限加以确定，杜绝公权力对宅基地退出的不合理干涉。主要要加强对宅基地退出工作予以扶持，政府要以优化土地资源配置为目标，加强对农村宅基地退出制度的扶持力度，通过制定系统配套的政策法规来让农村宅基地退出机制得以在法治轨道上运行，确保农村宅基地从退出到后续流转、交易、再开发等环节都能得到政策法律的支持和保障，让各方权益都能够在有法可依的环境下得到保证。重点要加强在农民保障性住房建设、宅基地退出补偿、宅基地开发利用等方面的立法规制和政策支持。首先，国家要从宏观布局的高度来完善城乡一体化发展保障体系的法律法规顶层设计，为宅基地退出制度奠定宏观的法律和制度基础。其次，要加强在补贴贷款、减少税收等方面的政策扶持力度，通过专项资金资助、为农民集体贷款提供利息补贴、税收优惠等方式，为农民集体收回宅基地、自主开发集体土地等提供支持，使农民集体有能力在符合一定条件的基础上自主开发集体土地。同时，还可以加强农村土地开发中介方面的立法和政策扶持，培育、规范集体土地开发中介服务组织，使其为集体土地开发提供规范、专业的中介服务。

［1］王崇敏.论我国宅基地使用权制度的现代化构造［J］.法商研究，2014（2）：22-27.

［2］马爱慧，张安录.统筹城乡发展中农村宅基地退出机制分析——以湖北省鄂州市为例［J］.广东土地科学，2013（6）：4-6.

［3］吴越、沈冬军.农村集体土地流转与农民土地权益保障的制度选择［M］.北京：法律出版社，2012.

［4］杨惠.土地用途管制法律制度研究［M］.北京：法律出版社，2010.

F301.3

A

1674-7909（2016）08-91-3

2015年度许昌学院科研基金项目“农村宅基地退出机制研究——以河南省为例”（2015057）。

管新春（1976-），男，硕士，讲师，研究方向：民商法。