兵团团场土地流转：现实意义、问题及对策

白燕周黎明（兵团党委党校，新疆五家渠831300）



兵团团场土地流转：现实意义、问题及对策

白燕周黎明
（兵团党委党校，新疆五家渠831300）

［摘要］加快土地流转、实现土地规模经营既是兵团顺应农业发展规律的客观要求，也是发挥集团化优势的必然选择。兵团团场在土地流转方面做了一些新探索，积累了一些经验，采取多元化的方式，取得一些成效。文章提出土地流转只能引导、规范，不能强推，要在继承以往的土地制度基础上，稳妥推进；制定政策；规范流转；鼓励创新，包容差别。

［关键词］团场；土地流转；内涵；意义

党的十八届三中全会提出加快构建新型农业经营体系。鼓励承包经营权流转，发展多种形式规模经营。2014年，中央出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。推进农地制度改革，实现土地规模经营已是大势所趋。加快土地流转、实现土地规模经营既是兵团顺应农业发展规律的客观要求，也是发挥集团化优势的必然选择。

一、兵团土地流转的内涵及意义

（一）内涵

土地流转是我国土地制度改革史上从“两权分置”（所有权、承包权）到“三权分置”（所有权、承包权、经营权）的一次历史飞跃。引导和鼓励土地经营权流转是保障承包户享有土地物权的具体体现。坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权是此次改革的基本原则。土地的所有权属于农村集体，土地性质不因承包关系产生而改变。土地承包权是农民承包土地的权利，也是依法获得土地收益保障的主体。经营权是因承包权而产生的土地占有、使用和收益的权利，经营权流转的是生产种植权、收益及处置权。流转形式可分为转包、互换、出租、入股等多种方式。流转后经营主体发生改变，从分散的家庭经营转变为家庭农场、专业大户、合作社、龙头企业等。经营权的流转改变了土地权利的单一状态，相对明确了土地的产权属性和商品属性，改变了土地被固化、无法进入市场流动的缺陷，建立了所有权、承包权及其他权利共存的多元土地制度。

兵团土地流转的基本原则是坚持土地国有性质不变，稳定农户承包权，放活土地经营权。团场农工与农村农民不同，土地作为生产要素，是农民生存和未来养老的保障。而对职工而言，土地则是职工身份的保障要素。职工在种植土地中获得收益，但也因此获得了不同于农民的医疗、养老保障。正因为职工与农民身份的差别，土地的经营权也存在不同。农民承包土地后，拥有与土地承包期限内相等的土地用益物权与担保特权。按“1＋3”文件中的“土地承包经营、产权明晰到户、农资集中采供、产品订单销售”的规定，职工承包土地只能获得有条件的种植权（大宗农产品按“五统一”要求种植）和通过上交后的收益权，农资采购和产品的出售全部纳入统一范畴，职工是不完全的市场主体，不拥有完全的经营权，因此，土地流转中，仅能流转职工退休期限内的经营权（即种植权和上交后的收益权），不包括土地的处置权、继承权等。

（二）深刻认识兵团土地流转的意义

1．土地流转是兵团顺应生产力发展客观规律的选择。实现土地的规模化是农业“根植性”的内在动力，也是现代农业区别于传统农业的重要特征。农业生产周期长、自然风险和市场风险大、回报见效慢，土地收益与二三产业相比效益较低。通过土地流转，实现土地规模化，既解决农村家庭条块分割经营、农户各自为政和土地细碎化问题，又实现土地资源向种田能手、优势企业集中，既规避了小户经营的各种风险，又延长农业产业链，实现农田的机械化大生产和农业产业化发展，提高土地产出率和劳动生产率。兵团农业同样要遵循这一发展规律，通过土地流转走规模化经营之路。

2．土地流转有利于实现职工增收。土地是职工的生产要素，也是其收入的主要来源。兵团团场把承包地分为身份地和经营地两类。身份地主要是用来承担自身“五保三费”部分的土地。近年来，随着土地成本逐年攀升，职工缴纳的“五保三费”呈刚性增长，成本的快速增长极大挤压了职工的利润空间，对土地流转形成倒逼机制。通过扩大土地承包面积增加职工收入已是大势所趋。通过土地流转、实现规模化经营是解决职工增收的有效途径。

3．土地流转有利于发挥兵团集团化优势。土地规模经营、机械化生产一直是兵团的优势，也是引领我国现代农业发展的重要标志。目前，兵团棉花已率先在国内实现大面积种植、采收、清理加工全程机械化，但受多种因素的影响，规模化经营相对滞后，与黑龙江农垦有一定差距。而在机械化生产的背景下，职工具有规模经营的能力，很多团场职工不满足于现有承包面积，到域外承包土地的现象已很普遍，且已有较大规模。探索土地流转、规模经营之路，既是发挥兵团集团化优势的需要，也是发挥现代农业示范带动作用的客观要求。

4．土地流转有利于拴心留人、维稳戍边。兵团承担着维稳戍边使命，职工既是土地的承包者，又是重要的戍边主体。土地作为职工的重要生产资料，是职工增收、生活保障的主要来源。兵团职工不少来自内地农村，对兵团缺少归属感，只为挣钱，不愿定居，更何谈履行使命。而土地流转后的收益无疑拓宽了职工增收渠道，让职工感受与分享团场发展成果，也为稳定职工、拴心留人创造良好的环境。

二、兵团团场土地流转的现状

（一）土地流转的方式

1．团连统一流转的方式。职工不具有流转权，由团连统一对土地进行流转是大多师团的基本做法，也是得到普遍认可的方式。这一方式与国家出台《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中的流转涵义不尽相同，从流转概念来讲，这不应属于土地流转范畴。但因兵团农场的国有性质，将连队做为承包和经营主体，可视为广泛意义上的土地流转。团场通过自然减员（职工因病、退休、无能力、工作变动）不承包土地的方式让职工退出土地，由连队统一收回，重新竞价发包。以此来扩大土地规模，这是相对被动的土地流转方式，是与维稳使命相适应的兵团特色的土地流转方式。这一方式并非本文研究的重点。

2．向新型经营主体流转。兵团团场土地流转中出现一些向新型经营主体流转的新形式：（1）向能人大户流转。一是全民所有制土地向能人的流转。第八师石河子总场双泉集农业经营公司原四连的12名职工自愿将承包的855亩土地流转给能人，签订5年流转协议，按照土地等级每年支付350－400元／亩的土地流转费，年底产品交售兑现后一次性支付。二是集体所有制下将开荒地向大户转让的方式流转。第三师51团属集体所有制单位。全团有7500亩农民自己开荒地，因本人种植效益不佳后流转给有经验的职工或农户种植，采用双方自愿协调以书面形式进行重新转让，转让费用500－700元／亩，时间2－3年不等，最少的承包350亩，最多承包2800亩。（2）向龙头企业流转。职工以出租的形式将土地流转给企业。共青团农业公司出租1．4万亩土地给西部准噶尔牧业和中基公司获得560万元的土地租赁费。西部牧业、中基公司采取“反租倒包”的形式承包给农业公司77名职工，每个职工增加收入近14万元。农场八连将3000亩土地流转给新疆维泰开发建设股份有限公司种植蟠桃和风景树木，连队50余名流转土地的职工在该公司和就近的企业务工月收入3000元以上。通过向龙头企业流转土地获得稳定的土地收益。（3）向合作社流转。第六师102团鼓励土地向合作社流转。团场积极支持鑫宝畜牧专业养殖合作社发展，建成新疆优质羊基地、现代畜牧业示范基地。该合作社基地占地面积3300亩，鼓励职工带地、带资入社，现已有275名职工加入，以种植饲草和养殖为主，年收入不低于8万元。预计到2018年基地繁育母畜达到60万只，年育肥羊出栏达到150万只，将带动种植饲草15万亩，实现产值18．75亿元，有机肥30万吨，可解决团内就业人员1500人以上。共青团农场八连尝试探索“企业＋合作社＋基地”的形式，连队牵头与新疆维泰公司签订合作协议，由职工成立花卉苗木合作社，公司提供技术和市场服务，职工以带地入社、带资入社和带劳入社的形式加入合作社，与企业打造林木种植基地。

3．职工间内部流转的方式。一是联户合作流转的方式。为解决人多地少的矛盾，第二师焉耆垦区探索联户合作流转方式。团场尝试由土地毗邻的4户或8户、12户承包职工自愿组成联户合作单位，民主推荐1名能人作为联户合作单位的负责人，每年根据团场安排的种植计划，安排相应的职工人数种地，富余人员由联户合作单位的负责人组织外出打工。二是“留一退一”流转方式。每个职工家庭留一人承包土地，另一人由团或连组织安排进入团场工业或从事设施园艺业、畜牧业、服务业。对团场种植业比例占20%的双职工采取“留一退一”的办法，既可以有效实现种植业职工的合理转移，减轻土地的压力，同时也可加快高效设施园艺业和现代畜牧业的发展。三是挂户流转方式。第三师42团允许职工间内部流转，团场制定相关的政策，鼓励和引导团场职工在自愿的前提下进行土地有序流转，并定保证土地流转的规范运行。主要是职工间进行的内部流转，连队采取默许的办法自行进行流转，在连队挂名。其它师团尽管不允许私下流转与挂户现象，但私下流转依然存在。

（二）经验与做法

1．尊重职工意愿、加大宣传，提高职工对土地流转的认识。在土地流转上目前均处于尝试探索阶段。团连本着“自愿、依法、规范、有偿”的原则，充分尊重职工意愿，以职工自愿为前提，切实保护职工自主权，不强制不命令，注重保障职工利益。宣传土地流转的好处，组织现场观摩、经验交流会等活动，改变干部职工对土地流转的认识，调动职工参与的积极性。

2．积极落实优惠政策，调动职工流转土地积极性。为规范职工（农户）土地流转，促进职工土地合法流转，团场都制定了鼓励土地流转的优惠政策，对流转土地的职工进行奖励。如奇台农场出台了《劳动力转移、职工多元增收办法》，明确了流出土地的职工土地承包权和职工身份不变、农业一线职工转移就业后可享受社保补贴、创业补贴、养殖补贴等六种补贴，给流转职工吃下定丸，保证了土地的有偿流转，保障了职工利益，鼓励职工到团场外承包土地，向二三产业转移。

3．加快连队转型与结构调整，为土地流转创造条件。团场将土地流转与连队转型结合起来。共青团八连将职工土地经营权、宅基地、自用地及房产置换成股份公司或股份合作社股权的“两置换”，推进土地股权合作和农牧工专业合作的“两大合作”的农业连队转型之路。将土地流转与结构调整相结合。一是农业内部的结构调整。所有团场都在积极推进农业内部产业结构调整，引导职工由种植业向劳动密集型的畜业牧、林果业、设施农业有序转移，实现职工多元增收。如14团发展红枣产业，把15亩的红枣地调整为职工的定额承包地，棉花地调整为团场经营地，在实现职工红枣承包收入有大幅增长的同时，职均棉花承包面积增加到100－150亩，团场的经营地面积扩大，实现了“多数人种园、少数人种地”的承包经营新模式。二是产业结构的优化升级。发展二三产业，加快对承包一线职工的就业承接。如第三师41团的城郊团场，随着招商引资力度加大，依托工业园区建设，二三产业的快速发展，为团场职工转移就业创造条件。

4．开展技能培训，搭建劳动力平台，为职工转移就业创造条件。团场为鼓励职工多元增收、转移就业，开办了畜牧养殖、大棚蔬菜种植、餐饮厨艺、手工纺织、家政服务等各种技能培训班，提高职工创业能力。部分团场组建劳务公司，把自发的、民间的、无序的劳务行为通过加强有效管理，改变为有组织、相对稳定、长期性的劳务输出模式。对因病、年老体弱、长期承包亏损、没有能力参加承包的职工，劳务公司根据团内外市场劳动力需求，采取劳务派遣的方式组织这一部分职工外出打工，按劳取酬，公司代扣代缴由个人应缴纳的“五保三费”。还有些团场搭建劳动力转移平台，组织企业招聘会、观摩会等活动，引导职工转移就业。

（三）存在的问题

1．土地承包没有长期固定。土地流转的前提是土地承包长期固定，实现土地确权登记。兵团团场职工土地承包虽是长期相对固定，但从土地地块来说，并非完全固定不变，常发生变更。团场为便于调控，并未执行30年承包不变的政策，承包合同普遍是一年一签或三年一签的方式。土地无法确权颁证，土地产权不明晰，使承包经营权资产化难以落实。

2．土地流转规模小。师团在对土地流转上观点不一、做法不同。部分团场严禁土地流转，部分团场对土地流转采取默许的态度，第六师、第八师、第十二师的部分团场鼓励流转。即便是鼓励流转的团场也仅在探索试点阶段，流转规模普遍小，还没有大规模连片化的流转，未能实现土地、资金、技术和劳动力资源配置。

3．流转要素不完全具备，南北疆差异较大。土地流转既有需求方又有供给方，能够转移的就业岗位、获得比土地收益更高的收入是供给方自愿流转土地的内在动因。其背景是团场城镇化的快速发展、产业岗位的增加和职工到域外承包土地规模的扩大，以及职工素质和从事其他岗位就业的职业技能。对需求方而言，有专业大户、龙头企业、专业合作社等新型经营主体的成长壮大。以上两个条件是土地流转的必备要素。目前，大多团场既缺少大户、专业合作社等新型经营主体，二三产业又发展缓慢，就业岗位少，职工文化素质不高，缺少专业技能，年龄偏大，产业转移难度大，职工对土地的依赖性仍很强，土地流转意愿不强。

4．涉及职工队伍稳定问题。兵团是党政军企合一的特殊组织，承担着屯垦戍边的使命，尤其是南疆团场处于反分裂的前沿地带，需要有一支稳定的、规模足够、高素质的职工队伍。土地作为重要的生产对象，成为保证职工身份、稳定职工队伍的关键要素。因此，在南疆团场土地流转不仅要考虑经济效益，还要考虑政治效益，不仅要考虑职工增收，还要兼顾职工队伍的稳定问题。

5．土地流转不规范、流转机构不健全。土地流转在每个师团都有存在，但大多是职工私下的流转，土地流转交易没有公开化，口头约定、没有书面流转合同，有的虽有合同，但不规范、准确，易产生纠纷。兵团尚未建立师、团、连土地流转服务组织，不能为土地流转提供全过程、全方位、高质量服务，没有规范的组织管理流程，缺少供求信息收集发布、政策咨询、合同鉴证、档案管理、纠纷调解等指导服务平台。

三、加强团场土地流转的建议

（一）衔接政策，稳妥推进

土地流转、适度规模经营是农业发展的必然趋势，也是实现农业繁荣与可持续发展的路径选择。但它是一渐进的过程，不可急躁冒进。只能引导，不能强推。要与兵团以往的政策相衔接，在“1＋3”政策基础上实施土地流转。要本着“团场引导、连队协调，职工自愿”的原则，以尊重客观实际为前提，以更好发挥稳定器作用为基础，稳妥推进土地流转。

（二）制定政策，规范流转

因各师团都或多或少出现了土地流转，因此，兵团层面上应出台规范土地流转的政策与指导意见，各师再根据自身发展情况，出台适合本师的土地流转政策。土地流转规模较大的团场可建立管理服务机构，将职工私下流转公开合法化，在进行规范管理的同时，提供完善的服务，将其纳入合法有序的轨道中，避免纠纷与社会矛盾。

（三）鼓励创新，包容差别

兵团团场资源禀赋、气候条件、区位条件、发展基础各有不同，人多地少与人少地多团场、种植棉花、林果、番茄、辣椒、甜菜等不同作物、腹心团场与边境、南疆团场有较大差异，既要鼓励经济发展快、改革力度大的第六师、第八师、第十二师等团场在土地流转方面的积极探索，又要允许第一师、第二师、第三师等肩负维稳重任的团场由团连统一流转、强化管理方式的存在，既要有顺应规律的创新，又要有兵团特色的体现，杜绝“一刀切”、统一推进的方式，要鼓励模式创新，允许多元化发展。

（责任编辑：车碧云）

［作者简介］白燕（1970－），女，河南偃师人，研究生学历，副教授，研究方向：区域经济、产业经济；周黎明（1960－），男，河南南阳人，本科学历，副教授，研究方向：经济理论与宏观经济。