论行政强制执行制度

罗雅倩

[摘 要]随着社会的快速发展，法治观念已逐渐被人们所普遍推广和沿袭，行政强制执行制度作为我国一个非常重要的法律制度，受到了广泛关注，在维护公共利益过程中阐扬着极为重要的作用。“双轨”的执行制度是我国现行的一种制度——即行政机关和人民法院为执行的共同实施体。而这种“双轨”执行制度无论是在理论上还是在实践中都存在着许许多多的问题，当然这一执行制度也有自己的优点，但是其随着实践而不断暴露出来的弊端也不容忽视，这引起了社会各界的关注，争议也随之不断。本文主要从行政强制执行制度的定义、特性、种类、原则以及我国行政强制执行制度的现状等多个角度来探讨与改善我国执行制度。

[关键词]行政强制执行制度； 行政行为； 行政机关； 人民法院

[中图分类号]D920.0 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）2 — 0044 — 03

一、行政强制执行制度的定义、特性

（一）行政强制执行的概念

从90年代早期起，各方学者对行政强制执行的界说存在着各种各样的争议。在这里笔须要特别注意的是行政强制执行与行政强制措施的区别，这两者的不同就在于前者是一种事后保障措施，而后者的实施主体只能是行政机关，此是一种事前保障措施。

（二）行政强制执行的特征

根据行政强制执行的强制性法律规定，具有以下特点：

1.行政机关或者人民法院是实施主体。在我国，法律规定只能是法律明确规定的执行主体——即行政机关和人民法院。行政机关是否为行政机关实施主体以及是否能够执行，法律有明确规定，有没有执行权只能由人民法院强制执行。另外，行政机关有权强制执行的，同时也有专门的法律规定，也是有权向人民法院申请执行，此时即依照特别法的规定。

2.公民、法人或其他机关、组织不去实际履行行政决定是前提条件。在行政机关或人民法院作出的决定生效后，公民、法人或者其他组织在法定的限期内不去申请行政复议也不去提起行政诉讼的，又或者也不履行义务的，这不利于进行行政管理——这是行政强制执行的基本前提。

3.已生效的已作出的行为所确定的任务是执行的内容。该决定必须已经生效，且能够采取措施是以在行政复议和行政诉讼期间没有生效的决定为前提的。同时，执行的对象范围广，针对的是一切妨碍行政行为的对象，可以是物，也还可以是行为和人。

4.通过使用强制手段迫使相对人履行义务或履行其他方式实现相同的履行义务，实现同一目的，以确保合法行政决策的实施是实施的目的。行政相对人如果不履行行政决定所确定的义务，将不利于进行行政管理，从而使得行政管理工作无法正常进行下去，这样也将不利于整个社会管理以及秩序稳定。

5.强制执行完全排除和解。权力的行使是法律赋予行政机关及其职责的权力，如果解决的手段是行政机关放弃自己的权力，不履行职责。这是为法律所不允许的。

（三）行政强制执行的性质

1.行政性。进行强制执行的主体是行政机关，这是为了实现其权力从而实施的单方面具体行政行为。

2.强制性。其是行政强制执行的保障手段和基本特征，它的特点是可以使行政强制执行与其他行政行为区别于其他行政行为，而不需要采取强制措施。

二、行政强制执行的种类及其原则

（一）行政强制执行的种类

强制执行主要包括直接强制执行与间接强制执行。直接强制指使拒绝履行义务的人履行义务的行政相对人或者财产强制执行的义务，以达到同一效果的义务主体履行义务的强制执行措施。因为直接强制执行是直接与人身或财产挂钩的，所以适用直接强制执行必须严格遵守法律、法规的规定，避免不必要的损失。间接强制措施是一种行政强制措施，这意味着行政主体采取强制手段是义务人强制履行法定义务的义务，或者达到同样的效力或者恢复原状。间接强制又可分为2种，一种是代执行，一种是执行罚。

（二）、行政强制执行的原则

强制执行除了需要遵循如行政合法性原则和行政合理性原则的一般原则之外。还应遵循以下原则：

1.强制与教育相结合的原则。强制执行和教育说服力可以保证行政权的实现，更有利于国家的管理活动。在对行政管理相对人进行说服教育难以解决问题时，就需要合理的采取行政强制措施来维护法律的权威和实现行政目的，迫使义务人践行其义务，维护相对人的合法权益。

2.依法强制执行原则。作为行政强制执行原则的最基本原则，它意味着强制执行必须有法律依据，强制措施必须是合法的，必须严格按照法定程序进行。

3.强制执行适当原则。该原则要求采取强制执行措施时应当做到客观以及适度。主要包括目的合理以及手段得当。采取强制执行应当有助于目的的实现，同时在多个可以实现目的的方法中应该主动选择采用强制力度最小、给行政相对人造成最少损害的方法。

4.目的实现原则。在一旦实现执行的目的——即行政管理相对人履行义务，就立即停止执行措施。

三、我国目前行政强制执行制度的现状

我国现行阶段实行的是“双轨制”的制度——即行政机关、人民法院作为执行的共同实施主体，我国现行法律规定：有行政强制执行权的行政机关自行实施具体行政行为的强制执行，无行政强制执行权的行政机关，具体行政行为的强制执行由行政机关申请人民法院强制执行。我国实行这一种“折衷”的执行模式，即“并不一概否认司法机关的行政执行权而仅赋予行政机关行政强制执行权，也不完全把行政强制执行权归集于司法机关而排斥行政机关的行政强制执行权……何时由行政机关径自强制执行，何时由行政机关申请司法机关执行，须由法律法规明示”。①而对于我国之所以确立“双轨制”的行政强制执行制度是受我国政治理念、法律传统的影响和法治实践的需要，我国司法和行政历年来对行政强制执行的效率高度重视，而这种对效率的高度重视容易导致对人民权益的保护，在实践中，片面强调效率，会很容易导致行政机关和司法机关权力的滥用，侵犯人民权益的事件经常发生。

（一）我国行政强制执行制度的

1.缺少统一立法，结构杂乱，体系不完整。因为行政法自身的特征和性质，没能制定出统一的行政法典，行政强制执行制度缺少指导性原则，除了有法律明确规定的由行政机关行使的行政强制执行权以外，其他的行政机关都只能通过申请人民法院来进行强制执行。而其他的具体规定都散见于各项行政立法中，同时由于立法主体、时间的不同，也就造成行政法律、法规有关规定的杂乱五章。然而解决此问题的最切实际的解决方法便是统一立法。

2.缺乏独立的救济手段。有学者认为，这种方法的缺失是强制执行制度的致命缺陷。当行政机关在选择了一种行政强制执行措施后出现执行难的问题是否能换另一种执行措施？然而，有关法律和法规并没有作出这项规定，这是一个缺乏的立法。

3.行政机关和司法机关权力分配的界限不清晰，浪费司法资源，导致推卸责任。行政机关与司法机关之间的权力分配界限不够清晰是因为立法缺失这一原因所导致的，在我国，行政机关和人民法院在行政强制执行中缺乏统一的行政执法标准。没有强制执行权的行政机关必须通过申请人民法院采取行政强制执行，然而此种情形并没有降低行政效率，反而还会相应增加法院办案的负担，并且往往对行政机关申请的案件采用的是形式审查而并非实质审查，这样就致使法院就变成了行政机关的一个执行工具而已，法院在其中并起不到实质上的作用。同时，在“双轨制”下众多的行政强制执行依赖人民法院才能执行，这使得法院在人员和资源上更短缺，浪费司法资源，加大了成本，而且在很多时候行政人员将案件递给法院后就不管不顾了，相互之间推卸责任。

4.执行的效率与目标效率相距甚远。行政强制执行是行政行为的终极性的行政行为，是国家强制力保护行政决策的最后一道防线。但是在实践中其效率低下而且执行的时间成本过高。结合《行政强制法》第53条和《行政诉讼法》第39条规定，当事人在知道具体行政行为之日起三个月内不提起行政复议或行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关才能够依法申请法院强制执行。然而在我国不去履行行政决定而又不提起行政复议或者行政诉讼是一种常态，所以在大多数的情况下行政机关都要等到三个月以后才能申请法院强制执行，但是在案件流入法院之后须经其法院的一系列程序，在经过这一系列程序之后，等到执行时往往已经远远过了最佳执行时间。特别是在行政机关作出有利于公共利益的决定，而不能获得及时的执行时是极为不利于行政管理的。

5.行政强制执行冲突的发生。行政强制执行是行政行为的最终封闭点，是以国家强制力为后盾保障行政决定实现的最后一道防线。②③在实践中，行政执行行为和暴力侵权之间的尺度往往很难把握，而且进行强制执行是直接作用于公民本身的，所以其直接侵害性大，一方面暴力侵权行为时常发生，另一方面当事人因为不满执行而发生的暴力抗法的事也是经常出现，比如“成都拆迁户唐福珍因抵制强拆自焚身亡”这类似的暴力抗法事件在社会中也是会经常出现。虽我国现在建设法治社会取得了很大的进步，但是怎么去解决在行政强制执行中的暴力抗法问题亟待解决。

（二）我国强制执行制度的益处

我国现行的“双轨制”是在借鉴其他国家的执行制度并结合我国具体情况，在长期的实践中摸索出来的，这一制度在一定程度上是符合我国的一些实际情况的，有体现出这一制度的优越性：

1.制约行政权力。“双轨制”这一制度是通过加强司法的监督来制约行政权力，这可以避免行政机关既是行政行为的作出机关又是执行机关，防止出现违法行为，以此来更好的去保障相对人的权益。

2.分工协作，优化资源配置。“双轨制”将行政机关与人民法院作为其主体，让两者进行分工协作，特别是一些法院在执行上比较成熟的案件，将其交由人民法院来执行这样更有利于节省人力物力以及优化资源配置。

四、对于我国行政强制执行制度的优化完善构思

我国“双轨制”与以德国和奥地利为代表的大陆法系国家实行的行政机关自行模式和以法国为代表的执行模式以及以英美等普通法系国家为代表的司法机关执行模式是有所差异的，我国是在基于总结各国经验的上形成的具有中国自己本身特色的一种制度。我国现行的执行制度虽然是在结合我国国情制定的，但是在实践中的问题急需得到相应的完善，特别是执行难的问题。

1.确定执行的实施主体，扩大行政机关自行执行的范畴。当前我国行政强制执行的分配制度不仅没有实现效率和公平，而且在执行效率不理想的情况下，司法审查的流于形式也比较多，然而在形式上是无法实现的情况的。在我国行政强制执行的实践中暴露出来的最大问题就是由于行政管理的范围和领域非常的宽泛导致行政执行主体的不确定，所以要是要将各个范围和领域的主体给一一罗列出来是不可能，所以划分的标准异常重要和关键。而且对于我国现在的国情看来还仍需要以法院为主，以行政执行为辅，所以建议行政执行负责确认性行政行为、法律授权的限制人身自由行为及作为或者不作为等普通义务的执行——例如吊销许可证、责令停业、强制拍卖、强制隔离、滞纳金、消除危险、排除妨碍、恢复原状、行政拘留等，因为这些由行政机关负责执法将更加高效和简单，因此，这些都是理所当然的，并恢复到行政机关可以逐步改变目前的行政职能，可以逐步改变当前严重依赖人民法院的处境。法院负责财产决定——例如罚款、扣押、查封等的执行。当行政机关遇有当事人拒不履行上述财产义务或者出现法定情形有必要对其财产采取强制措施时可向法院提起简易的行政诉讼，然后法院根据是否有争议审查之后决定执行与否。①此外，它是一个明智的选择，以解决问题——通过扩大行政机关的范围。

2.阐扬非强制性执行方式的实效。为了达到行政强制执行的目的，为了实现行政强制执行的现状，必须根据不同的情况选择行政执行的方式，而不是一味的采取单一的行政强制执行方式——这也是解决执行难的一种新途径。比如，公布违法事实，将义务人不履行义务的事实向社会进行公告，接受社会舆论的非难，使义务人在社会舆论的压力下去履行义务，这种行政实效性强，而且非强制性执行方式能在一定程度上避免因过度依赖强制执行带来的社会矛盾问题。②〔4〕在我国《行政强制法》中规定有两种非强制执行方式：催告履行和协议执行。为了解决执行难的这一重大问题，未来仍需要强化催告履行的各项功能与拓宽协议执行的范围。

3.规定行政机关自行强制执行的限期，从而使社会中的权利处于一个相定的状态当对行政相对人进行行政强制执行时应具有时限，不能不进行限制，那样不利于保护行政相对人的权利和利益，更不利于社会的和谐与稳定。同时为了限制行政权，督促行政机关的迅速执行，尽快恢复正常的公共秩序，有必要对行政强制权进行一个时间上的限制。我国可以在借鉴各国的一些做法的基础上在行政强制法中制定适合我国行政执法实践的行政机关自行强制执行的期限或者在特别法中根据不同的行政领域及情况来设定不同的执行期限以此适应各种情况。

4.建立行政行为无效制度，维护相对人的权益。行政行为的公定力是具有相对性的，同样也是存在一定的界限的，在行政行为存在着明显的违法的情况下行政相对人是有权进行抵制的。到目前为止已经有很多国家确认了行政行为无效制度，即行政行为有明显的缺陷，或有法定无效，自始不发生法律效力，当事人可以拒绝履行。笔者认为，在我国确立了行政强制执行的同时就应确立行政无效制度使之成为相对的权力并能让行政相对人合法的抵制行政机关违法的行政强制执行行为。

5.完善非诉行政执行案件中的协助与救济制度。非诉行政案件专指，行政机关在具备起诉主体资格的公民、法人或有其他组织在法定限期内既不去实际践行行政机关作出的具体行政行为又不到人民法院提起行政诉讼之后向人民法院提出执行的申请，且最终由人民法院采取采取强制执行措施，执行该行为的制度。在实践中非诉行政案件执行困难重重，而这主要是因为缺少必要的协助，行政机关在向人民法院提出申请之后就置之不理，充耳不闻，故应通过立法来明确申请执行的行政机关也应负担相应的协助执行义务，建立健全协助执行人的法律责任究查机制，让行政机关在申请法院强制执行与法院实施强制执行时均须承担协助执行的义务，协调好行政机关与司法机关之间的权利和义务。

总结

《行政强制法》的颁布和实施是行政法领域的一大革新和重大突破。虽然现行的行政强制执行的双轨制存在很多不足需要调整，但是在目前这种以法院为主、行政机关为辅的执行制度还是合理的。在目前的阶段，双轨制的合理性主要体现在：法院拥有一支专门的执行力量且具有丰富的执行经验和完备的执行程序，能够保证一定的执行效率和质量，而行政机关缺乏与之相匹配的执行队伍。但是我国的这种制度也不是一朝一夕形成，故将其全部改变在目前为止也是不可能的，需要随着不同的发展阶段慢慢的改变，以实现兼顾效率与公平的立法初衷。

〔参 考 文 献〕

〔1〕张阳，薄娟.论行政强制执行制度的完善--以案例类型化为视角〔J〕.行政研究，2013.

〔2〕胡建淼.‘行政强制措施与‘行政强制执行的分界〔J〕.中国法学，2012，（02）.

〔3〕张锦锦.论我国行政强制执行双轨制的困境与出路〔J〕.行政法研究，2013，（03）.

〔4〕韩凤然，郝静.行政强制执行法律体制的缺陷与完善〔J〕.河北法学，2013，（01）.

〔5〕唐力，向国慧.行政强制强制执行实施权配置研究〔J〕.法律适用，2014，（03）.

〔6〕方世荣.论行政强制执行制度中的‘非强制性方式〔J〕.湖北社会科学，2012，（03）.

〔7〕马学炬，姜敏，等.加强非诉执行工作，维护群众切身利益〔J〕.人民法院报，2013，（01）.

〔责任编辑：张平凡〕