积极稳妥推进农村承包地确权工作

湛中林

开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是推进农村改革和农业发展的关键性、基础性工作，事关农村长远发展和广大农民切身利益。按照中央和全省统一部署，南京市从2014年起，制定了“一年扩大试点，两年全面启动，三年基本完成”行动计划。至去年底，全市累计启动48个镇街、532个村、48万农户、212万亩承包地的确权登记工作。以应确权村为单位，测绘制图推进率和公示审核完成率分别达88%和52%。农村承包地确权涉及面广，政策性、专业性强，特别是长期以来围绕承包地形成的利益关系错综复杂，确权期间，潜在的矛盾有激化可能。在工作中，全市始终注意妥善处理各种矛盾，确保稳妥有序推进，不但未发生群体性上访事件，而且通过土地确权，化解了潜在矛盾，促进了农村和谐，激发了农业发展活力，土地流转进程加快，农民收入大幅增长。

一

开展土地确权工作，依法依规是根本准则，民主协商是基本方法，各级政府加强领导、层层负责是重要保障。政策法规没有明确规定的，必须以党的十八大以来中央有关农村改革的精神为指导，充分发挥农民的主体作用，通过民主协商加以解决。《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律法规、政策规定、规范标准，是开展承包地确权的准绳。但也有一些问题，法律政策没有明确规定，或相互“打架”。承包法规定，承包期内发包方不得收回承包地，不得调整承包地，但有部分村组在2003年承包法实施前已调整过土地，极少数村在承包法实施之后也调整过土地;二轮延包不规范，面积不准，四至不清，证书不全，导致许多人地矛盾。面对此类问题，如果各执一词，往往一筹莫展。在实际工作中，坚持把握法律政策精神，依法依规有序操作，同时立足“一村一策”、“一事一议”，以农民群众为主体，注重采用当事人协商、村民民主协商、各级会商等农民能够接受的办法。本着保持承包关系稳定和尊重农民意愿原则，主要以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属;对涉及妇女或无地农民土地承包权益保护的疑难问题，充分利用村组资源，包括调地、分红、分利等多种手段妥善解决。

目前开展的确权登记工作，普遍采用了政府购买现代先进科技服务的方式，很多环节的业务工作都交给了市场，通过服务外包，提高了工作效率和质量。但是服务外包再多再全面，也不能替代地方各级政府责任、不能替代农民群众的主动参与和积极配合。必须保持政府、市场和群众的有机结合和紧密配合，坚持速度服从质量，全程质量控制，各级指导、监管、服务要到位，主要成果必须经审核公示，农民群众签字认可。

二

国家农业政策的发展演变、经济社会的改革进步，使耕地的实际价值和农民对这种价值的认识发生了天翻地覆的变化，土地确权的一个重要任务，就是立足长远公平公正处理好历史遗留问题。

改革开放以来，农民承包经营土地的政策和内外环境变化很大。政府对农民承包地由“取”转“予”，从“交足国家的、留足集体的、剩下是自己的”到税费全部取消，补贴越来越多。农民承包地由“负资产”变为“正资产”，以前有地是负担，种田可能亏本，现在有地是财富，土地分红和租金越来越高。许多农民2003年前放弃土地，随意处置土地，现在想要回承包地;少数农户甚至外来人口在二轮承包时获得大大超出本村组农民平均数的承包地，现在要求全部确权给自己，而本村组农民不同意。在确权中，应充分理解农民所思所想，既要尊重历史，不让当时愿意承担农业税费的农民吃亏，也要面对现实，考虑到长久的公平公正。对符合条件的无地农民应尽可能帮助解决，对非规范流转土地的促进流出方与流入方协商解决土地归属问题，对目前承包地明显高于本村组农民的农户，要尊重民意，区别情况处理，可以维持原状确权，也可以只确“平均数”的承包权，但保留承包期内现有承包地的经营权。

三

土地确权工作，明确权益、利益关系是核心，不但要处理好农户之间的利益矛盾，也要充分考虑和处理好农户、集体和地方政府之间的利益关系。在土地确权工作中，必须认识到集体利益、农户利益有总体一致和具体不一致的关系，既不能只顾农户利益诉求，而不顾集体现实条件和农村公共利益，也不能只强调发展集体经济而忽视了农户的现实利益诉求，最好的办法是在法律政策框架内寻求二者之间的平衡。比如，村组道路、沟渠、河堤、水库等公益事业占用了部分农户的承包地，这部分地如何确权？1997年中央明令禁止推行“两田制”后，部分实行“两田制”的村没有及时把承包地还给农民，这部分地是否确权给农民、如何确权给农民？实施“万顷良田”综合整治项目后，增加的有效耕地面积，是否确权给农民？村组公益事业占用农户承包地确权主要分三种情况处理，当时已有过补偿的原则上不确权;当时没有补偿，但已从承包台账上下册，如果村组有机动地则用机动地调补并确权，没有机动地但有资金可用资金适当补偿;如果村组既无机动地也无资金，则必须在土地调查记事里给予说明备注。“两田制”历史遗留问题，原则上全部确权，但从多数已对外流转的实际出发，采用动账不动地、按过去分红比例倒算田亩的方式将土地确权到农户。针对“万顷良田”土地综合整治中增加的有效耕地面积，大部分按同比例增减确权给农户，少部分留在村里用于补贴农民小区物业费等开支。

有些人担心，本来政府征用农民的土地已很难，再给承包地确权不是作茧自缚吗？这种说法似是而非。确权登记后，一些地方政府征占用农民承包地的自由裁量权缩小了，可以促进政府规范征占用地、减少征占用地，也可以促进农村土地流转，减少产权交易成本，更好更高效地配置土地资源，更好更合理地分配农民、集体和国家在土地增值中的收益。比如，“绿色南京”建设占用不少承包地怎么确权？一些开发区采用“以地换保”方式占用农民承包地要不要确权？已有合法城市建设规划即将征占用的承包地要不要确权？“以区带镇（街）”的开发区范围内的承包地要不要确权？对于这些复杂情况，坚持“应确尽确”和“确权确地”的原则开展承包地确权登记。对政府租用的农民承包地包括绿化造林用地、道路建设用地等，对开发区和城镇附近暂未列入规划的农民承包地全部确权，对已列入建设规划或已实施“以地换保”的暂不确权，对少数即将列入建设规划或难以确权的村组、镇街，按政策要求履行暂缓确权的申请报批手续，最大限度地还地于民、还利于民。

建立承包地登记制度，根本目的是强化土地承包经营权物权保护，为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据，为激发农村土地要素活力打下基础。因此我们在工作中注意边确权、边赋能，充分发挥土地确权登记的应有效用。积极探索土地“三权分置”的有效实现形式，引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，全市累计流转面积达210万亩，占耕地面积比重达60%。积极开展农村土地经营权抵押担保试点，首笔成功贷款300万元。加强耕地地力保护，按每亩承包地每年补贴300元标准，发放耕地保护补贴，促进了农民增收。2015年，南京市农民人均增收330元，增幅居全省首位。市、区两级通过协商、调解、仲裁等方式妥善处理各类承包地矛盾纠纷837起，保持了农村社会和谐稳定。

责任编辑：刘卫东