政府间水市场建设如何推进

□肖明新

政府间水市场建设如何推进

□肖明新

通过水权交易制度的实施，水资源富集地区可以将多余的水资源转让出去，既解决缺水地区的燃眉之急，又给当地带来收益。因此，水权交易市场的建立将有力地推动“水十条”目标的实现。

水权交易是以水权人为主体。水权人可以是水使用者协会、水区、自来水公司、地方自治团体、个人等，凡是水权人均有资格进行水权的买卖。水权交易所发挥的功能，是使水权成为一项具有市场价值的流动性资源。通过市场机制，吸引用水效率低的水权人考虑用水的机会成本来节约用水，并把部分水权转让给用水边际效益大的用水人，使新增或潜在用水人有机会取得所需水资源，从而达到提升社会用水总效率的目的。

我国的水权交易主要包含江河水及地下水。水权交易是指水资源使用权的部分或全部转让，通常先由国家将水权分配给各省市，各省市再细分到基层，各地利用不完的指标则可以相互交易。

政府间水市场优势

从2005年水利部正式发布《关于水权转让的若干意见》算起，我国的水市场建设已经走过了10年。然而，截至目前，水市场建设仍然处于试点阶段，这与我国所面临的水资源压力极不协调。这也在一定程度上反映出水市场建设的困难。

在实践层面，水权交易及水市场并不发达，水权交易的成功案例不多，大家讨论的依然是黄河中游、黑河流域等水权案例。实际上，水市场建设的障碍固然与以取水许可为代表的水资源配置制度及其派生的水行政管理体制有关，但水市场建设的成本问题更为关键。以取水人、取水权交易为主要内容的水市场得以建立并良好运行离不开一些基础设施及制度的支撑。由于水资源的可消耗性，水权内容的表征不得不依赖于登记。而水资源的流域性更要求统一登记。同时，水权交易要想达成，需求方与提供方之间需要一定的信息沟通渠道，打破水市场的地区限制，水权交易平台就显得极其需要。此外，水市场的壮大也需要相应的权益保护机制。这些技术性因素对水市场的培育十分重要。《关于深化水利改革的指导意见》提出要开展确权登记，逐步建立国家、流域、区域层面的水权交易平台。面对数量众多、空间分散的取水户，这些工作的开展无疑需要大量的资金投入。目前看来，资金投入主体应该是各级政府，但投入责任在中央与地方之间的划分尚不明确。

《关于深化水利改革的指导意见》提出鼓励和引导地区间、用水户间的水权交易。在此“地区间水权交易”没有给出说明，且“地区”概念并不能体现出市场主体。

政府间水市场得以展开，其经济学逻辑在于通过减少市场主体从而节约交易成本。而交易成本正是当前用水户间水市场建设需要解决的问题之一，并不是说有了政府间水市场就无需用水户之间水市场。随着技术的发展尤其是信息技术的发展以及水资源需求的增长，用水户间水市场可能更能实现水资源的优化配置。只是就当前而言，建设政府间水市场是一种更节约成本的方式。政府间水市场建设还可促使地方政府采取市场化等方式优化本区域内的水资源配置，进而为政府间水市场提供水源。这意味着建设政府间水市场也可用来促进统一的用水户间水市场建设。

政府间水市场建设法律基础

将地方政府当成水权代表者，进而参与水市场，这是用直观的语言来论证政策的合理性。若想推动政府间水市场的发展并提供制度性保障，从法治的角度来考量，政府的这种角色亦必须符合法律的要求。

1988年制定的水法尚只规定水资源分别属于国家所有和集体所有，并没有就所有权的行使人作出规定。2002年修订后的水法规定，“水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使”。如果仅从字面上来理解法律规定，地方政府确实不是所谓的水权交易的适格主体。

法律虽然只规定由国务院代表行使水资源国家所有权，但地方政府实际上也在水资源配置中起着重要角色。认为地方政府在一定程度上也在行使水资源国家所有权并不存在操作上的问题。在此，运用法学中的推定概念是合适的，也就是说地方政府可以推定代表行使水资源国家所有权。这可以是政府间水市场建设的重要法律基础。地方人民政府推定代表行使水流国家所有权固然可以通过市场机制实现水资源的优化配置，但是这种推定如果走得太远的话，可能造成的不利后果也是难以承受的。从社会现实来看，对地方政府推定代表行使予以一定的限制是必要的，这也正是国务院代表行使国家所有权功能之所在。水法中的水量分配条款就是对地方政府的限制。水量分配起着限制地方政府推定代表行使所有权效力的功能。一旦地方政府配置的水资源超过了一定的量，危害到其他地区的权益，地方政府的相关行为是无效的。

政府间水市场建设措施

鉴于理论界以及水行政部门内对于地方政府主体资格的质疑，建设政府间水市场理应先解决思想上的认识问题。要明确地方政府间签订的水资源利用协议是符合法律规定的观念。对于上游地区过多的取用水资源的情形，笔者认为，政府间水市场建设可从以下两个方面推进。

一是借鉴新安江水环境补偿的模式，开展政府间水市场建设试点。由上级政府协调并提供一定的资助来促进不同地方签订水资源利用协议。以通过交接断面的水资源总量为依据，明确各方的经济责任。

二是将一定量的水资源认定为地方水资源权益。这一权益可转让，而权益被侵害则可主张赔偿，由于水资源在各地区的使用价值以及节约水资源的成本存在较大的差异，地方政府可基于这种比较优势，达成水资源利用协议，实现水资源的优化配置。□

2016-02-02

注:源自《水利文萃》2015年第11期第45页。