基于中国灌溉发展的问题、发展条件及发挥作用的分析

司振江，滕　云

(黑龙江省水利科学研究院，哈尔滨 150080)



基于中国灌溉发展的问题、发展条件及发挥作用的分析

司振江，滕云

(黑龙江省水利科学研究院，哈尔滨 150080)

摘要：论述了当前中国灌溉存在的问题，指出我国灌溉发展的总体水平仍不高，农业抗御水旱灾害的能力s仍不强，灌溉可持续发展的后劲仍不足，与促进现代农业发展、保障国家粮食安全、建设美丽中国的要求相比仍有较大差距。因此,今后要加大资金投入、加快基础设施建设，深化体制改革、强化运行管理，不断增强水资源合理配置和高效利用能力、水旱灾害综合防御能力、水土资源保护和河湖健康保障能力，以及水利社会管理和公共服务能力，为经济社会可持续稳定发展提供有力保障。

关键词：灌溉；存在问题；面临形势；水利发展；有利条件；经济社会；促进作用

1灌溉发展的问题分析

新中国成立以来，特别是改革开放以来，党和国家始终高度重视灌溉工作，团结和带领全国人民开展了大规模农田水利建设和一系列水利改革，不断完善灌排设施，提升灌溉管理水平以及灌溉保障与支撑能力，为发展现代灌溉奠定了坚实基础。特别是近年灌溉事业的迅速发展，为实现粮食连续增产发挥了重要作用。但也必须看到，由于历史欠账多、薄弱环节多、积累矛盾多等原因，我国灌溉发展的总体水平仍不高，农业抗御水旱灾害的能力仍不强，灌溉可持续发展的后劲仍不足，与促进现代农业发展、保障国家粮食安全、建设美丽中国的要求相比仍有较大差距。

1.1灌排设施建设滞后，抗御旱涝灾害能力低

我国灌排设施建设明显滞后，与目前交通、能源、信息等基础设施和基础产业的快速发展、部分已处于世界领先水平的情况相比，仍有较大差距，李国英说灌排设施薄弱仍然是影响灌溉效益发挥的最大“硬伤”[1]。一是基础设施薄弱、灌溉规模不足。目前，全国耕地灌溉率仅约50%[1]，部分耕地仍是“望天田”，缺少基本灌排条件。山丘区和牧区灌排基础设施十分薄弱，抗御自然灾害的能力严重不足；还有一些水土资源条件相对较好、适合发展灌溉的地区，由于各方面投入不足，农业生产的潜力未能得到充分发挥，导致农田水利“最后一公里”建设严重滞后。

二是设施配套不全、灌排标准不高。全国约40%的大型灌区、50%～60%的中小型灌区、50%的小型农田水利工程设施不配套，大型灌排泵站设备完好率不足60%[1-2]。全国10%以上低洼易涝地区排涝标准不足3年一遇，部分涝区治理不达标，排水能力不足。旱涝保收田面积仅占耕地面积30%左右[1]，旱涝保收能力不强。

三是设施老化失修、工程坏损率高。现有的灌排设施大多建于20世纪50—70年代[3-4]，由于长期缺乏有效的维修、养护，有的工程运行时间已超过使用寿命，工程坏损率高，效益发挥降低，大型灌区的骨干建筑物坏损率近40%，中小型灌区的状况则更差，因水利设施老化损坏每年平均减少有效灌溉面积20 万 hm2[4]。

1.2水资源供需矛盾、水土资源不匹配，成为灌溉发展的主要“瓶颈”

我国水土资源自然禀赋并不优越，随着经济社会的快速发展，总量有限且分布不均的水土资源越来越成为灌溉发展的主要“瓶颈”。

我国人均水资源占有量约2060 m3，仅为世界平均水平的25%左右；耕地亩均水资源占有量约1500 m3，仅为世界平均水平的50%左右；因供水不足、被生活和工业用水挤占等原因，灌溉用水形势日益严峻，现状多年平均情形下灌溉总缺水量已超300亿m3[5]，水资源约束逐渐加大。

目前，我国人均耕地约0.09 hm2，仅为世界平均水平的40%[5]，且耕地质量总体偏差，水土流失、土地沙化、土壤退化等问题日益严重；近年来，因工程老化、建设占地等原因，全国平均每年减少的农田有效灌溉面积已超过66.7 万 hm2[5]，而补充的灌溉面积中，优质耕地占比偏低，土地资源约束逐渐加大。

目前，我国北方地区耕地面积和粮食产量均占全国的62%左右，但其水资源总量仅占全国的22%；13个粮食主产省的耕地面积和粮食产量分别占全国的64%和76%，但其水资源总量仅占全国的40%[4]，水土资源不匹配问题异常凸显。

1.3用水方式粗放，总体用水水平仍需提高

我国灌溉总体用水水平依然不高且地区间发展不平衡，与实行最严格水资源管理制度、建设节水型社会的要求以及先进国家用水水平相比尚有一定差距。目前，全国农田灌溉水有效利用系数为0.51[5]，有的省份不足0.40，与以色列等节水先进国家的0.7～0.8相比明显偏低。全国高效节水灌溉率为13%，与我国严峻的水资源形势相比，明显偏低。我国单方水粮食产量不足1.2kg，而世界先进水平已达2～2.4kg；万元工业增加值用水量约116 m3，为发达国家的2～3倍[4]。我国正处于快速发展期，用水需求呈刚性增长，加之用水效率还不高，水资源对经济社会发展的约束将更加凸显。

1.4水利工程良性运行机制仍不完善，改革与管理任务依然艰巨

我国灌溉发展的体制机制尚不健全，长期以来形成的重建设、轻管理局面未得到根本扭转，投入不足与管理不到位仍然是影响灌溉发展的明显“短板”，改革与管理任务依然十分艰巨。

虽然近年中央财政各种渠道用于农田水利建设的投入逐年增加，2012年已超过1100亿元[5]，但由于历史欠账多、大型灌区续建配套与节水改造等地方财政建设资金到位率低、“两工”取消后农民投劳大幅减少等原因，投入仍难以满足需求。同时，涉及农田水利的中央财政投资渠道较多，但由于政策、规划和标准不统一，资金整合难度大，难以形成合力，稳定的投入机制尚未形成。

全国农业水价仅为供水成本的30%～50%，25%左右大型灌区、65%左右中型灌区未核定成本水价，水费实收率不足70%，超过40%的灌区管理单位的运行经费得不到保障[5]，造成农田水利工程管理主体难以落实、管理责任无法履行，灌溉工程管理改革任重道远。

基层水利服务体系覆盖范围小，无法满足农村小型灌溉设施建设、管理、维养等的技术服务需求，抗旱服务队、节水灌溉技术服务队等准专业化服务队伍也存在区域间发展不平衡、投入机制不健全、服务水平不足等问题，基层水利服务体系尚待完善。

灌溉用水计量率低，灌区监测体系尚未建立，农田水利信息化建设仍处于试点、探索阶段，已建信息系统规模小、节点不足、标准不统一、信息量匮乏，大型灌区运行数据监测点平均每7.5万亩仅1个[5]，中型灌区信息化处于开始启动阶段，难以实现全面监测、精准计量、精细管理，使得灌溉信息化水平难以支撑现代化。

1.5灌区水生态环境恶化，水资源缺乏有效保护

灌溉是用水大户、用地大户，长期以来的重建设、轻保护的发展方式，使得水资源短缺地区、生态环境脆弱地区的灌区生态环境不断恶化。

由于经济社会快速发展，我国许多地区尤其是北方地区水资源过度开发问题十分突出，生活和工业挤占灌溉用水、灌溉挤占生态用水和超采地下水的现象十分严重。近10年，北方主要河流经济社会用水挤占河道内生态环境用水量为123 亿 m3，相当于生态环境需水量的12%；现状全国地下水超采量为159亿 m3，地下水超采区面积达23万km2[5]。上述地表水与地下水过度开发现象，部分与灌溉有关。由于水资源过度开发，导致许多地区出现河流断流、干涸，湖泊、湿地萎缩，入海水量减少、河口淤积萎缩，地下水位持续下降、地面沉降、海水入侵、土地沙化等生态环境问题。

长期大量使用化肥、农药、农膜等造成的环境污染仍未得到有效控制，农业生态环境状况堪忧[6]，对农产品质量安全和百姓身体健康构成了严重威胁。《全国土壤污染状况调查公报》显示[7]，全国耕地土壤点位超标率高达19.4%，其中重度和中度污染点位占比为2.9%，约有3亿亩耕地受到重金属污染。全国水体质量仍呈恶化趋势，据2009年全国水资源公报，监测评价的16.1 万 km河长中，有6.6 万 km水质劣于Ⅲ类，约有12%农业供水水质不合格；据全国水资源调查评价，经济社会用水量挤占河湖生态环境用水量每年平均达130多亿 m3，相当于河湖基本生态环境用水量的20%～40%，导致河湖水生态严重退化，特别是北方干旱缺水地区则更为突出。河道断流、湖泊萎缩现象比较严重，与20世纪50年代相比，全国湖泊面积减少了1.49 万 km2，约占全国湖泊总面积的15%[4]。环境污染难以控制，河湖生态状况堪忧。

1.6地处季风气候区，气候变化影响不断加剧

近年来，受全球气候变化的影响，我国部分地区极端天气明显增多，局部地区强暴雨、极端高温干旱以及超强台风等事件突发多发，自然灾害较为严重。近10年，全国平均每年水旱灾害受灾面积达4.84亿亩，成灾面积达2.61亿亩[5]。

2灌溉发展的有利条件

2.1水利改革发展的时机好

针对经济社会发展的新要求、气候变化的新特点、防灾减灾的新形势、农业生产的新情况，党中央作出了加快水利改革发展的决定，于2011年首次召开了中央水利工作会议，作出了“要把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出位置，着力加快农田水利建设”“力争今后10年全社会水利年平均投入要比2010年高出一倍”等部署，并采取了一系列兴水惠民的重大举措。

党的十八大报告提出，加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设，全面改善农村生产生活条件。中共中央、国务院2012年12月印发的《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》指出，加快大中型灌区配套改造、灌排泵站更新改造，扩大小型农田水利重点县覆盖范围，大力发展高效节水灌溉，加大雨水集蓄利用、堰塘整治等工程建设力度，提高防汛抗旱减灾能力；及时足额计提并管好用好从土地出让收益中提取的农田水利建设资金，加快落实农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助的政策。党和国家的高度重视，为灌溉发展开创了崭新局面。

2.2灌溉发展的条件成熟

工业化快速发展，信息化水平不断提高，为改造传统灌溉提供了现代生产要素和管理手段；城镇化加速推进，农村劳动力大量转移，为发展规模化、集约化灌溉创造了有利时机，工业化、城镇化的引领推动作用更加明显。

科技创新孕育新突破，全球绿色经济、低碳技术正在兴起，生物、信息、新材料、新能源、先进装备制造等高新技术广泛应用于农业领域，现代灌溉发展的科技支撑更加强劲，更加有力。

各地在农业综合开发中低产田改造、大中型灌区续建配套与节水改造、小型农田水利重点县建设、节水灌溉示范区建设等项目的实施中积累了丰富经验，给现代灌溉发展带来了宝贵财富。

3灌溉对经济社会发展的促进作用

3.1对提高农产品供给的作用

尽管近年来我国粮食产量连续增长，其他重要农产品也大幅增产，但农产品供求仍存在缺口，需要靠进口来弥补，大豆等少数农产品供给主要依靠进口，农产品“总量基本平衡、结构性紧缺”的状况依然存在。据统计，近年来，平均每年粮食供求缺口在500亿kg左右。

随着人口的不断增加、人民生活水平的不断提高，我国粮食等农产品需求继续呈刚性增长，食物消费结构快速升级，农产品工业用途和转化规模扩展，使得农产品产需缺口不断扩大、结构性矛盾进一步突出。综合考虑人口增长、消费结构升级、城镇化加速推进、工业用粮转化规模扩展等因素，根据有关部门预测，我国农产品消费需求的快速增长期还将持续20年左右。

灌溉对提高农产品供给的作用主要体现在两个方面：一是可提高农作物单产。《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009—2020年)》中提到，据中科院对典型地区调查数据显示：有灌溉条件地区的小麦单产是旱地单产的1.67～1.89倍，有灌溉条件的玉米单产是旱地单产的1.47～1.53倍，而且产量相对稳定；节水灌溉增效示范项目后评价结果显示：项目实施前后粮食作物平均亩产增加22%，经济作物平均产值增加31%。二是有利于扩大播种面积。以2003—2011年为例，在全国农田有效灌溉面积由5 593.3 万 hm2增加到6 146.7 万 hm2的同时，农作物播种面积由15 266.7 万 hm2增加到16 200 万 hm2，耕地复种指数由124%增加到133%，其中粮食播种面积由9 933.3 万 hm2增加到11 066.7 万 hm2[5]。综合考虑近年灌溉面积与粮食产量关系、未来粮经比及粮食消费结构的变化情况等，经预测，为保障农产品供给，2030年全国人口数量基本达到高峰时，全国灌溉面积应≥7 333.3 万 hm2，其中农田有效灌溉面积应≥6 666.7 万 hm2[8]。前述根据水土资源承载能力，按可持续利用原则确定的灌溉面积规模，基本满足这一要求。

解决十几亿人口的吃饭问题始终是治国安邦的头等大事，要充分利用国内、国际两个市场，并按口粮绝对安全、谷物基本自给的要求，把饭碗牢牢端在自己手中。在人多地少水缺矛盾加剧、全球气候变化影响加大的形势下，尤其要下大力气发展现代灌溉，通过内涵式灌溉面积改善、外延式灌溉面积发展以及适时、适量、精准灌溉等措施，并与高效的农业生产机制相结合，着力提高灌溉面积上农产品的单产水平、高产稳产能力以及灌溉对国家农产品供给的贡献。

3.2对发展现代农业的作用

党的十八届三中全会提出，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。

灌溉是农业生产不可或缺的基础条件，灌溉现代化是农业现代化的重要组成部分。加快发展现代灌溉，推进现代灌溉和现代农业的良性互动，是发展现代农业的必然选择。通过发展现代灌溉，可逐步解决灌溉发展面临的深层次问题，构建与集约化、专业化、组织化、社会化的新型农业经营体系相适应的现代灌溉设施体系、技术体系和管理体系，从而提高劳动生产率，满足省工、省时、省力、省水的灌溉要求，适应农户兼业化、村庄空心化、劳动力老龄化的新形势，提高农业生产的比较效益。

3.3对推进生态文明建设的作用

党的十八大提出，要大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国。党的十八届三中全会提出，对水土资源、环境容量超载区域实行限制性措施；稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途，有序实现耕地、河湖休养生息。在水资源开发过度、环境污染严重、资源环境约束加剧的形势下，必须下决心发展现代灌溉，通过优化水土资源开发格局、控制水土资源开发强度、提高水土资源利用效率、保护生态环境等措施，形成与资源环境承载能力相适应的农业生产布局与农作物种植结构、灌溉发展规模与发展布局、灌溉用水量与高效节水灌溉方式，着力维系良好的灌区生态环境，提高灌溉面积上的农产品品质，促进农业可持续发展。

4结论

虽然我国灌溉发展仍面临诸多问题，但综观国内大势，我国灌溉事业也迎来了难得的机遇，同时也需面对日趋加剧的资源环境约束和日益增长的粮食等农产品需求的双重挑战。面对当前水利发展的有利形势，把其作为一项重大而紧迫的任务，加大资金投入、加快基础设施建设，深化体制改革、强化运行管理，不断增强水资源合理配置和高效利用能力、水旱灾害综合防御能力、水土资源保护和河湖健康保障能力，以及水利社会管理和公共服务能力，为经济社会可持续稳定发展提供有力保障。

参考文献：

[1]李国英.分析形势 明确目标 扎实推进农村水利工作取得新成效——在全国农村水利工作会议上的讲话[EB/OL].(2014-08-27)[2016-03-09]，http://www.chinawater.com.cn/bldzq/lgy/1/201412/t20141224_364367.html.

[9]回良玉.在全国冬春农田水利基本建设电视电话会议上的讲话[J].中国水利，2012(22):6-9.

[2]陈雷.陈雷在全国人大常委会作关于农田水利建设工作情况的报告[EB/OL].(2012-04-28)[2016-03-09]，http://www.giwp.org.cn/index.do?act=mess&modu=84&mess=9276.

[3]周学文.我国水利建设现状、问题及对策——十一届全国人大常委会专题讲座第二十讲讲稿 [EB/OL].(2011-05-03)[2016-03-09]，http://npc.people.com.cn/GB/14536875.html.

[4]中华人民共和国水利部.全国灌溉发展规划报告(2012-2020)[R].北京：中华人民共和国水利部，2014.

[6]陈锡文.适应经济发展新常态 加快转变农业发展方式 [J].求是，2015(6):20-22.

[7]环境保护部.环境保护部和国土资源部发布全国土壤污染状况调查公报[EB/OL].(2014-04-17)[2016-03-09]，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201404/t20140417_270670.htm..

[8]本报讯.水利部:2020年全国农田有效灌溉面积达到10亿亩[J].中国农资，2015(11):3-3.

个 人 简 介 补 充

司振江：2001年获黑龙江省农业科技先进工作者，2004年晋升研究员级高级工程师，并获黑龙江省省级重点学科(农田水利)学科带头人，2005年获享受黑龙江省政府特殊津贴专家，2007年获黑龙江省第十届劳动模范荣誉称号，2008年获黑龙江省优秀中青年专家，2009年获享受国务院特殊津贴专家，并获全国野外科技先进工作者称号，2013年获水利部5151人才工程人选，获黑龙江省级领军人才梯队带头人。

为黑龙江省科技经济顾问委员会专家，中国农业工程学会农业水土工程专业委员会副主任，黑龙江省水利学会理事，黑龙江省水利厅科技委农田专业委员会主任委员，国家科技部农业科技成果评审委，《黑龙江水利科技》编委，《东北农业大学学报》外审专家，东北农业大学和华北水利水电大学硕士研究生导师。

研究方向：农业灌溉排水、生态环境修复及利用

Analysis of Problems,Conditions and Actions of Chinese Irrigation Development

SI Zhen-jiang and TENG Yun

(Heilongjiang Provincial Hydraulic Science Research Institute，Harbin 150080,China)

Abstract：The paper discusses problems existing in the current Chinese irrigation，points out that the overall level of Chinese irrigation development is yet not high，the ability against agricultural flood and drought disasters is yet not strong，the stamina of sustainable irrigation development is yet not sufficient，there is still a big gap compared with the requirements to promote modern agricultural development，guarantee national grain safety and construct beautiful China.Therefore，the capital investment should be increased and the infrastructure facility construction should be quickened to deepen the system reform and strengthen the operation management，to increase constantly the reasonable allocation and high-efficient usage ability for water resources，the comprehensive defensive ability against flood and drought disasters，the guarantee ability to protect soil and water resources and the health of rivers and lakes，and the ability of hydraulic society management and public service，supplying strong guarantee for the sustainable development of economic society.

Key words：irrigation；existing problems；situation faced by；hydraulic development；beneficial conditions；economic society；action of promotion

文章编号：1007-7596(2016)04-0110-05

[收稿日期]2016-04-11

[作者简介]司振江(1959-)，男，黑龙江宝清人，研究员级高级工程师，东北农业大学工学博士，现任副院长，本刊编委；滕云(1978-)，女，黑龙江依兰人，高级工程师。

中图分类号：TV93

文献标识码：A