试论鄂豫边抗日根据地的政权建设

王明前

〔厦门大学马克思主义学院，福建厦门361005〕

试论鄂豫边抗日根据地的政权建设

王明前

〔厦门大学马克思主义学院，福建厦门361005〕

鄂豫边抗日根据地的政权建设，注重在广泛民主选举的基础上推进代表大会制度，在坚决贯彻三三制原则的同时，注重通过党团工作实现党对政权的正确领导。边区基层政权建设，是党落实群众路线，把政权植根于农村社会的关键环节。

鄂豫边抗日根据地；政权建设；代表大会；三三制

鄂豫边抗日根据地（以下简称鄂豫边区）的政权建设，首先注重在广泛民主选举的基础上推进代表大会制度；其次，在坚决贯彻三三制原则的同时，注重通过党团工作实现党对政权的正确领导；最后，边区基层政权建设，是党落实群众路线，把政权植根于农村社会的关键环节。我们拟以上述思路为线索，全面考察鄂豫边区的政权建设，以期增益学术界对抗日根据地历史的学术认知。

一、民主运动基础上代表大会制度的建立

鄂豫边区把政权建设置于广泛的民主运动基础上。边区各级代表大会和代议制机构——参议会，是边区各阶层群众表达民意的主要途径，也是抗日民主政权施政的法律基础和权力来源。

边区创建初期，民主选举首先在鄂中、汉川、信阳、应城展开，之后在全边区推广。“民选条件开始是根据国民党的县各级组织纲要，而将民主范围加以扩大，以后就是根据陕甘宁边区的文件加以修改”。选举方式分区域有所差别。“基本区都是实行正式的普选，外围区及新开辟区则开士绅会、扩大会或军政代表大会实行非正式的民选。基本区的民选以乡保为主要部分。”［1］14－15应城县于1941年3月“召开正式民选之参议会，县长系外来，皆由士绅活动分子会议选出”［2］99。

1941年4月，边区第二次军政代表大会通过豫鄂边区各级代表大会组织条例。条例规定：“边区各级代表大会为代表边区之各级最高权力机关。”［2］16这一法令的意义在于“改各级参议会制度为各级代表大会制度。将立法、行政、司法、监察等各种大权，都集中到这个人民直接选举的代表大会内面来，使各级代表大会，成为各级政权组织的最高组织权力机关”［2］72，从而为边区代表大会制度奠定下坚实的法律基础。但是，由于环境条件限制，在实际操作中，代表大会制度仍然是以参议会甚或临时参议会为表现形式。

经过1941年的民主运动，抗日政权进一步民主化，“把一九四零年内，共产党员占优势的政权工作毅然决然的刷新，团结了国民党的书记长、三清团负责人及各阶级的抗日的士绅、地主、富农、知识分子、农工商参加政权工作，实行真正的抗日各阶层联盟的新民主主义的民主政策。”民主范围进一步扩大，“各阶级的人士，穷的，富的，除了少数的汉奸外，都有了发言权、选举权和被选举权。”［2］119

1942年3月，经过三次乡保改选，再经过一次总选举，作为边区最高民意机关的边区第一次代表大会胜利召开。大会126名正式代表中，共产党员占47人，其余代表来自各党派、各社会阶层。［2］1311942年4月，边区党委表示要在议会选举中，力争做到“县区尽量争取当选为议长（大会主席），争取进步分子当县长，并尽量争取乡保级大会主席兼保甲长”［1］8。1944年7月召开的边区党委政权工作会议，表示要进一步推进政府的民主化，建立各级临时参议会，做到“人民派遣自己的代表参加参议会，人民有意见可经过参议会表现出来。政府可经过参议会了解民意。政府的施政方针，可经过参议会讨论通过、批准”。在当前情况下，可先经过临时参议会形式，“参议员由政府聘请”，虽然未经过直接选举，“但究竟这些参议员自人民中来，他还是能代表民意的”［1］22。1944年7月，边区党委建议应该“建立边区、县、乡三级参议会，吸收农救及各种群众团体代表和中间分子作参议员”。参议员应主要来自于民主选举，“乡参议员由保民大会民主产生，县参议员由乡参议会选举出来，边区参议员由县参议员选举产生”。当前运作的临时参议会，“可由政府敦聘，农救及其他群众团体的参议员，尽可能由代表大会和委员会产生”，先在边区、县两级实行。［1］216

二、三三制民主政权建设

在民主运动的基础上，鄂豫边区三三制民主政权建设深入开展。鄂豫边区创建初期，于1940年3月成立临时政权性质的全鄂豫边区宪政促进会，“一面推进宪政，一面是领导已改造之乡区政权，及指导与统一各种政权工作，以便过渡到成立正式边区性质之政权。”［2］551940年8月成立的边区军政联合办事处，统一领导全边区政权工作。联合办事处的筹备会决定于9月1日召开各县行政代表会，正式选举办事处委员。［2］56军政联合办事处成立后，边区政权建设取得较大进展。“重新建立起来的县政权机构，均系采取选举制，其基础完善的，则由全县军政代表大会产生县行政委员会”。区级政权“一律均采委派制度，为县政府之辅助机构”。同时，由于贯彻三三制原则，“团结了各阶层的抗日人士，吸收了许多开明的乡绅，进步的知识青年和热心积极的工农干部充实了县区领导机构，培植了大众化的政治领袖，提高了民主政权的威信。”［2］58－59经过1940年至1941年的工作，云梦县抗日民主政府“吸收了地方上广大有威望的先生们、有经验的同志们帮助或参加了工作，逃亡地主们纷纷回来了”，甚至“过去被迫或疑惧逃进城里去的地主们，十分之七已经归来，有祖国天良的人，是都站在我们这边了”［2］215。

1941年4月，鄂豫边区第二次军政代表大会通过决议，“将边区军政联合办事处改组为边区行政公署，提高职权，使其成为名实相符之最高行政领导机关。”［2］78大会通过边区行政公署组织条例，规定：“豫鄂边区行政公署设主席一人，副主席二人，由豫鄂边区代表大会在边区行政公署委员中选举之。边区行政公署设常务委员九人，由委员会议互推之。正副主席为当然常务委员。”［2］21同时通过的豫鄂边区县各级政府组织条例，规定：“县政府由县代表大会选举委员九人至十三人，组织县政府委员会”，“县政府设县长一人，由县代表大会就县政府委员中选举之。”［2］28大会决定进一步推进三三制民主政权建设，“建立彻底民主的行政系统。由保甲以致边区各级政府，均由人民或人民代表直接选举组织之，取消委派的制度”，同时要“实行名副其实的‘三三制’。使政权的构成和各种社会力量的对比相适应，使各级政府负责人选共产党员能占三分之一，其余各抗日党派各抗日阶层的优秀代表能占三分之二”［2］72。

1942年3月，华中局扩大会议决议要求鄂豫边区，“彻底改造根据地内的政权机构，使之成为真正的抗日民族统一战线的包括各抗日阶层联合的民主政权”。这一工作一方面旨在“在政治上打破地主阶级垄断的优势，但不是彻底推翻与消灭封建势力”，另一方面“提高了工农小资产阶级基本群众的统治地位，使政权具有广大的深厚的群众性，但不是工农小资产阶级专政”。决议强调改造政权“不只是调换几个人，而是政权机构及各种制度的改造，是团体与政体的改造”［2］2。华中局的指示有效解决了统一战线中阶级路线的执行问题。在华中局指示精神的指导下，1942年3月，边区第一届抗日人民代表大会通过鄂豫边区施政纲领，提出：“健全各级民主政权机构，实行普选及村代表制，并实行中国共产党提出之‘三三制’。”具体而言，“为保证共产党员参加各级普选之候选人名单中及政府机关中不超过三分之一起见，同意共产党员如超过三分之一时，其超过者自行退出，俾各党各派及无党无派之一切人民，只要不投敌者，均可参加政府工作及民意机关之活动。”［2］7－8边区政权建设进入成熟阶段。

1943年，国民党当局对中国共产党领导的各抗日根据地发动第三次反共高潮，鄂豫边区也遇到严重的政治困难。“地区缩小，除个别狭小地区采取左倾政策极小部分群众比较活跃外，绝大部分的群众情绪低落，中间分子动摇，顺利发展的环境已变成了艰苦困难的环境。”对此边区党委被迫以行政手段强化政权，主要是“以撤换方式调整各级行政机构特别是乡政府；加强干部管理工作；使用强制手段提倡雷厉风行作风”，也就是更加强调民主集中制原则中集中的一面。结果，“干部很快的加强了，党的优秀干部大批的派到政权内面来；党政机关逐渐改善，凡是属于政府的工作，党在基本上都交给政府去做，政府本身的领导关系较前密切，严正的行政体系大致形成了。”［1］19－20总之，党对政府的正确领导得到了加强。

鄂豫边区党委针对各地敌情特点确定政权工作的具体策略。在基本区，“靠群众斗争配合军事行动，使敌伪政权不能立足。”在敌我交错、我方占有优势的所谓“我统治区”，“如敌伪威胁严重，群众恐怖动摇时，经群众坚决要求，士绅担保，在不交伪款不派壮丁之条件下，乡可成立维持会应付敌人，保证不允许成立伪保甲，我保长亦禁绝与其来往。此种维持会一举一动皆须受我监督并能供给我食盐。”在敌占优势即“我无政权区”，则采取“经过各种关系争取伪政权掩护我人员，恢复政权”的办法与敌周旋。在敌占区，则采取“我有的乡长经常在邻乡，经过伪乡保代我收款。亦有敌区人士毛遂自荐请我加委，在敌占区为我建立政权放款者”两种变通办法。［2］97－98为加强和改进敌占区的政权工作，1941年4月召开的鄂豫边区第二次军政代表大会决定“委任忠实可靠的热心机警之干部担任敌占区政权工作，推行政令，采取绝对秘密方式，以防敌伪破坏。行政机构力求简单轻装，以便随时转移”［2］79。

边区党委在领导政权工作的过程中，逐渐深化党对政权工作正确领导方式的理解。1942年3月，华中局扩大会议决议强调指出：“共产党及工农在政府中的优势和领导地位，不能依靠任何法律或强力去实现，而只能依靠真理，依靠改革的正确性，党员模范的工作及人民对于他们拥护等来实现。”［2］51944年7月召开的边区党委政权工作会议，提出要进一步改善党对政权的领导。一方面，要“建立以民意为根据的干部管理制度，政府委员在原则上应该完全以民意决定去取”，另一方面，要“建立党团工作制度以改善党政机关，加强党对政府的领导”［1］25。1944年7月，边区党委重申党对政权的正确领导，指出：“党政正常关系，一方面要强调党对政府党团政治上思想上的领导，防止政府党员闹独立主义，另方面要发挥政府独立的组织效能，防止党员包办政府工作。”［1］220边区党委建议“在县政党团干部中，至少需要一个较强的，两个次强的”，以及“以县委群众部长兼任县府农工科长参加党团，再公安局长参加党团”，以加强党对党团工作的组织领导，同时注意“训练党团干部，使其对工作内容活动方法，有所了解”［1］231－232，以增加党团成员的工作经验。边区党委认为要正确理解三三制原则的意义，需要纠正两种错误倾向，即认为政权“是维持各阶层均衡中的东西，结果会使政府变成完全统战的机关”的“右”的倾向，政权“也是阶级斗争的武器”，从而忽视阶级斗争目前应服从于民族解放斗争需要的客观现实，结果“使广大阶层对我们怀疑，形成了阶级的孤立”的“左”的错误。［1］224

三、基层民主政权建设

边区基层政权建设，是党落实群众路线，把政权植根于农村社会的关键环节，事关边区政权建设的成败。

随着民主选举的推广和三三制民主原则的贯彻，边区基层政权建设工作也随之展开。1940年11月召开的云梦县行政委员会第一次扩大会议通过了改编保甲、彻底普选的议案，基层政权建设以彻底清查户口和整编保甲为重点。［2］214－215在全边区1941年乡保政权选举运动中，“民主这两个字，在广大的从未参加过政治活动的农民、工人、商人的头脑中，烙上了一个很深的印子。”［2］1191941年6月，应城县开始进行乡保彻底民主选举，“按乡建立包括党政军民士绅之选举会，广泛动员从选举斗争中发动改选。”选举后，“乡保干部成分，地主富农减少，中贫农增加。”甚至部分敌占区，如汉川县，“在维持会掩护下，集据点内连选了三保”［2］99。应城县巡检司乡的梅保，在1941年经过三次民主改选，保级干部的成分发生了质的变化。“中农为五分之二，贫农为五分之三。一般干部的积极性还有，尚负责，在群众中的威信还高。”［2］237

1941年4月通过的豫鄂边区县各级政府组织条例为边区基层政权建设提供了法律保障。条例规定：“保设保务委员会，由保民大会选举委员七人组织之”；“保设保长副保长各一人，由保民大会就保务委员会中选举之”；“甲设甲长副甲长各一人，在保务委员会领导之下管理全甲行政事宜。”［2］321942年3月，华中局扩大会议决议要求边区在政权改造工作中，“特别注意对下层（区乡）政权的改造，并使下层政权掌握在共产党员与进步分子手中。”这需要“确立公民独立的政治权利”，摆脱封建家长制的束缚，并且“必须废除保甲制，确定以乡（镇市）为人民自治的单位”［2］3，从而打破封建地主阶级对基层政权的垄断。华中局的指示为边区基层政权建设进一步明确了政治方向。

1942年，边区基层政权建设工作，“最主要的就是实行重划行政区域，加强各地区的统治力量，重新规定各级政府编制，实行调整各级行政机构，取消办事处，成立督察团，取消区署，实行中心乡制度。力求各级领导深入，消灭头重脚轻、尾大不掉和上下级脱节的现象。”总之，工作重点是要强化对基层政权的垂直领导力度。同时，为了减轻群众的行政负担，“实行米津贴制度，实行保长吃公粮，使能脱离生产，作为提高各级政权质量之物质保证。”［2］1331944年7月召开的边区党委政权工作会议，特别强调指出保民大会的意义在于它“是人民行使直接民权的地方，是民主政权的基本环节”［1］23。

边区党组织在基层政权建设中，不断深化对如何加强党的领导的认识。党委认为党团是党对基层政权实现正确领导的正确途径。一方面，“党团必须完全服从并执行区委的决议”，另一方面，“县委及区委应选派思想意识纯洁、政治面目清楚、党性强、工作责任心积极性高、奉公守法、廉洁自爱的党员到乡公所去。”［1］204但是，在具体操作时，鄂豫边区在基层政权贯彻三三制原则时往往采取相对灵活的策略，即“乡村政权需左些，只要党员和贫农和中农，不要富农和地主；保要党员占多数，乡可多团结中间分子”［2］101。这与加强党对基层政权领导的精神并不相悖。

综上所述，鄂豫边区抗日根据地的政权建设，首先注重在广泛民主选举的基础上推进代表大会制度；其次，在坚决贯彻三三制原则的同时，注重通过党团工作实现党对政权的正确领导；最后，边区基层政权建设，是党落实群众路线，把政权植根于农村社会的关键环节。

［1］鄂豫边区革命史编辑部．鄂豫边区抗日根据地历史资料（第七辑）政权建设专辑（二）［M］．内部资料，1985．

［2］鄂豫边区革命史编辑部．鄂豫边区抗日根据地历史资料（第三辑）政权建设专辑（一）［M］．内部资料，1984．

（责任编辑：张明海）

10．3969／j．issn．2096－2452．2016．03．013

K269．5

A

2096－2452（2016）03－0058－04

2016－05－23

王明前（1971－），男，江苏苏州人，厦门大学马克思主义学院副教授，博士。