雾霾的跨区域治理
——以京津冀为例

赵洪超

雾霾的跨区域治理
——以京津冀为例

赵洪超

近年来，我国城市雾霾天气增多，环境污染严重，尤其是京津冀地区，雾霾频频爆发，更是成为广大公众关注的焦点。雾霾不仅不利于人的身体健康，更阻碍了经济社会的可持续发展。防治雾霾是一个系统性工程，不是一城一地、一朝一夕所能解决的。本文分析了京津冀雾霾频发的原因，并借鉴其他发达国家的雾霾治理经验，结合京津冀地区特殊情况，对京津冀地区雾霾治理建言献策。

雾霾；治理；跨区域；联防联控

随着我国工业化和城镇化进程的不断加快，我国经济保持了高速发展的势头，但是同时，相应的生态环境问题不断出现，尤其是近期频发的强雾霾天气，更是对我国经济社会可持续发展的严重挑战和考验。

近年来，雾霾天气频频出现于我国大部分地区，其中以京津冀最为严重。2015年末，北京市频发重度大气污染事件，严重影响了人们的正常生活，不仅对人们的身体健康造成了严重的损害，也阻碍了经济的发展。国家高度重视大气污染事件，京津冀地区政府也出台了各项政策措施，以减轻大气污染程度，取得了一定的成效。但是，大气污染防治是一个系统化、长期性的工程，不是一朝一夕、一城一地所能实现的，需要区域联防联控、长期有效地进行治理。发达国家在大气污染治理方面积累了丰富的经验，我国雾霾治理方面的研究和实践尚处于起步阶段。本文在借鉴其他国家治理雾霾的有益经验基础上，结合京津冀地区雾霾的特殊情况，对京津冀雾霾的长效治理提出建议和意见。

一、京津冀雾霾形成的原因分析

随着城市化和工业化进程的加快，人口不断向大城市聚集，人口的激增和城市规模的不断扩大，特别是随着经济水平的不断提高，发展速度的不断提升，由此带来的一系列城市问题也随之增多，环境污染就是其中最为突出的问题。尤其是近年来频频爆发的雾霾污染事件，更是造成了民众的恐慌，引起了政府的高度重视。而要解决这一问题，需要对雾霾的成因进行认真分析，了解了雾霾的来龙去脉，有针对性地对症下药。

据《雾霾真相——京津冀地区PM2.5污染解析及减排策略研究》显示，以煤炭为主导性燃料的能源供应结构是造成京津冀地区雾霾的重要原因，燃煤排放出的烟尘、二氧化硫、氮氧化物和挥发性有机物等是京津冀地区雾霾的主要污染物来源。

京津冀地区雾霾污染的一大特征是地区间存在相互传输、相互影响。北京市最新研究成果表明，区域间传输对北京雾霾的分担率为28%～36%。由此可见，雾霾的成因是多方面因素综合作用的结果。由于污染物是持续不断地排放，加上PM2.5在大气中具有长时间悬浮、地区间传输的特性，改善京津冀地区大气质量已不是一城一地的事，必须实行跨区域治理，建立联防联控机制。

二、发达国家治理雾霾的经验借鉴

雾霾等大气污染是伴随着人类工业化进程而出现的，欧美等发达国家工业化起步较早，曾经历过类似的情况。为治理雾霾，许多国家都采取了有针对性的治理措施。由于雾霾多发生在国外工业化程度较高的大城市，与我国现阶段所经历的情况相类似，因此借鉴发达国家雾霾治理经验，对于我国雾霾的治理具有一定的借鉴意义。

纵观世界工业化发展历程，由工业化引发的大气污染事件屡见不鲜。其中比较典型的是1952年英国伦敦烟雾事件和20世纪40年代开始的美国洛杉矶光化学烟雾事件。英美等发达国家深受大气污染之害，对于治理雾霾也实施了很多行之有效的措施。他们总体上是以立法为根本，将法律作为重要保障；转变经济发展方式，倡导绿色健康的生活方式；强调公众参与、公众监督，加强环保教育。

一是加强立法建设。英国早在19世纪就颁布实施了《阿尔卡利法》和《公共卫生法》，并于1956年制定了世界上第一部大气污染防治法案——《清洁空气法》；美国在1955年颁布实施《空气污染控制法》，1963年制定的《清洁空气法》成为大气污染防治的主要法律依据。英美等发达国家通过法律来明确国家和地方政府间的权责划分，并划定各项空气污染标准，还通过法律来规定污染治理的经费来源。例如，英国1956年颁布的《清洁空气法》明确规定，在控烟区改造炉灶的费用，30%自理，30%由当地政府解决，40%由国家补助。

二是加快产业升级和能源结构转型。20世纪80年代随着全球制造业向发展中国家转移，发达国家着力于发展高科技产业、服务业和绿色产业，大力倡导发展循环经济，将工业污染降到最低。1973年的石油危机使得发达国家不得不降低能源需求，提高能源利用率，并加快能源结构的转型。1970年，英国的能源消费结构中煤炭、天然气、石油、电力的比例约为39.1:2.5:47.1:11.4，而到了2011年其比例已调整为1.8:20.7:45:19.8，并计划与2020年将再生能源的比例提高到15%。

三是加强环保教育，鼓励公众参与。1970年，美国《清洁空气法》修正案首次将公民诉讼条款纳入环保立法中，规定任何人都可以作为私人公民对触犯环保法规这和未能履行职责的环保机构和官员在法院进行起诉。德国欧冠幼儿教育的法规规定，幼儿园要把教导儿童维护自己以及周围环境的卫生作为一项重要内容。日本的环保教育分为学校、家庭、社会三个方面，学校环保教育从小学到高中都有，而且是必修课，既有理论又有实践。

四是加强节能减排，倡导低碳的生活方式。鼓励公众使用节能电器，20世纪70年代，英国政府开始鼓励市民和商家使用节能电器，其后日美等国也相继建立了电器使用的“节能标签”制度和“能源之星”标识体系，并给予使用者财政补贴和税收优惠。同时积极发展城市公共交通，限制私家车行驶，鼓励人们健康出行，改善城市交通状况，减少汽车尾气所带来的污染。

三、对京津冀雾霾治理的启示和建议

发达国家治理雾霾的经验给我们提供的经验值得借鉴。雾霾治理必须从实际出发，综合考虑本地实际情况。实际上，京津冀及周边地区的大气污染防治联防联控早在2008年北京奥运会期间就已实行，但收效甚微。虽然短时间内空气质量得到显著改善，但难以持久。相比其他国家，特别是珠三角、长三角，京津冀有自己的特殊性：一是地域跨度大，跨越省份多；二是各地区间经济发展水平不均衡，这对于雾霾的综合治理都是相当严峻的挑战和考验。

一是加强立法执法，为区域联防联控提供坚实的法律保障。我国的环保立法进程明显滞后与经济社会发展，立法不全、执法不严、贯彻不力等，导致许多环保法规形同虚设，难以起到应有的作用。因此，必须借鉴发达国家经验，立足实际，制定切实有效的相关法律法规。2010年5月，国家化境保护部、国家发展和改革委员会等9部委制定下发《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，2013年制定下发《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，但尚未上升到法律层面，约束力明显不足，需要进一步加强，尤其是在更高层次加强立法，严格执法，并将相关法律法规真正贯彻到实处。

二是树立区域协同治理理念，建立联防联控机制。首先，要建立联防联控的区域管理机构。由于雾霾污染是跨区域的，单个城市无法独立完成污染的全面防治，这就必须打破各自为政的传统行政区域规划的限制，积极实行区域联防联控。而要保证区域联防联控真正能够取得实效，必须建立一个具有权威的区域管理机构，统一协调管理京津冀及周边地区的大气污染防治工作，并赋予其相应的执法权和监督权。其次是树立联防联控的理念，增强合作意识和责任意识，各地区要从保护区域内大气质量的大局出发，通力合作，克服地方保护主义。

三是加大科技投入和资金投入，充分调动各领域的积极性。在雾霾治理的过程中，科学技术有着至关重要的作用，无论是污染治理、环境监测，还是为管理决策提供支撑，都需要充分发挥科学技术的力量。再者，雾霾的治理需要耗费大量的人力、财力、物力，必须加大雾霾治理的资金投入，同时调动市场各领域的力量，大到国家，小到市民，都应积极参与到雾霾的治理中来。

四是调整产业结构，优化能源利用结构。由于燃煤产生的烟尘、氮氧化物等是京津冀地区雾霾的主要污染物来源，必须改变以煤炭为主导性燃料的能源利用结构，提高清洁能源在能源利用中的比例。促进产业结构升级，鼓励发展高新技术产业；要注重区域平衡发展，创造平等的发展机会和发展环境；严格环境监管，防止污染跨域转移。

雾霾的防治并不是一朝一夕所能完成的，通过英美等发达国家的治理历程就能发现，尽管投入大量的人力、财力、物力，大气污染的根除可能需要几年甚至是几十年的时间，我们要对京津冀雾霾治理的长期性保持清醒的认识，不能期望“毕其功于一役”。总之，要建立长效的联防联控机制，确保治理结果的可持续性，避免雾霾污染的反复出现。

[1]吴志功.京津冀雾霾治理一体化研究[M].北京：科学出版社，2015.

[2]林伯强.发达国家雾霾治理的经验和启示[M].北京：科学出版社，2015.

[3]柴发合，李艳萍，乔琦，等.我国大气污染联防联控环境监管模式的战略转型[J].环境保护，2013(5).

[4]汪伟全.空气污染的跨域合作治理研究——以北京地区为例[J].公共管理学报，2014，11 (1).

[5]王玉明，刘湘云.美国环境治理中的政府协作及其借鉴[J].经济论坛，2010(5).

（作者单位：首都师范大学管理学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.07.031