我国区域环保督查制度体系、困境及解决路径

■韩兆坤

我国区域环保督查制度体系、困境及解决路径

■韩兆坤

区域环保督查制度作为我国环境治理体制的有益补充，在实践领域中已取得积极成效。在运行过程中，区域环保督查制度尽管已经具备了相对完善的制度体系，但从制度体系整体构架来看仍然存在多方面的不足。从理念、身份、法制、历史、权力、行动等维度探究我国区域环保督查制度的困境，有利于找出导致困境的关节点，进而构筑科学的区域督查管理体制。

区域环保督查；环境行政管理；自然资源

韩兆坤，吉林大学行政学院博士生，黑龙江大学政府管理学院讲师。（吉林长春 130012）

日益恶化的环境问题已成为影响人类生存与发展的重要问题。在我国，伴随着经济的飞速发展和城镇化进程的加速，尽管污染问题在整体上得到了一定程度的缓解和遏制，但各地频发的污染事件，仍表明我国环境保护问题的紧迫性和严重性，环境保护已成为制约我国社会经济发展的“软肋”。在这样的背景下，我国不断推出各项环境治理举措，其中，区域环保督查制度的创建和实践是对我国环保管理体制的重要创新和有益探索，也是环保治理体系内部监督的有益补充。

早在2002年，原国家环保总局就依托南京环境科学研究所和华南环境科学研究所，分别成立了华东、华南环保督查中心，开始对环境保护区域性管理协作进行有益尝试。到2006年，又正式组建了华东、华南、西北、西南、东北五大区域环保督查机构。2007年又新增华北所，建立了一套覆盖全国31个省市自治区的环保督查体系。通过区域环保督查系统的不断实践，尽管已经取得一定成果和实效，但作为一种新生事物，关于区域环保督查系统的理论研究也日显迫切，对国家区域环保督查制度的现实问题和发展走向的研究，不仅有益于环保督查制度的完善，更有益于环保工作效果的提升。

一、国家区域环保督查制度建立的必要性

（一）优化环境行政管理体系的必要组成

随着行政体制改革的不断变化发展以及对环保问题的日趋重视，我国环保行政管理机构也经历了从无到有，由从属到独立，行政级别由低到高的发展历程。从20世纪70年代开始，历经近40年，我国目前已经形成了全国人民代表大会立法监督、各级政府负责实施、环境保护行政主管部门统一监督管理、各有关部门依照法律法规实施监督管理的符合我国国情的环保行政管理体制，为我国环境保护事业发展提供了重要保障。［1］但是，我国的环境管理行政体制仍存着相当多的问题。例如，在现有的层级管理模式下，各级环境保护部门一方面要接受上级环保部门的“业务指导”，另一方面还要接受相应级别地方政府的“直接领导”，尤其是，地方各级政府与环保部门的这种直接隶属关系会直接影响环保工作的具体开展，在面对优先发展经济还是保护环境这个抉择时，地方政府基于相关因素的考量往往选择前者。在以经济建设为中心的发展思路指导下，环保部门极易沦为“弱势部门”，所获行政资源也极为有限，对区域内环境解决处理的话语权自然也相对较弱。

另外，除了这种直接隶属关系造成环保部门职能发挥有限，工作难以开展之外，环境保护自身的特殊性也决定了这类职能还广泛分布在土地、矿产、林业、农业、水利甚至部队、公安、交通等职能部门，这些部门同样拥有对环境污染防护实施相应的监督管理权限。在实践中，各级环保行政主管部门与这些依法分管某类自然资源保护或污染防治工作的分管部门之间如何有效协调，职能界限能否划清，已然成为无法回避的现实问题。因此，如何摆脱传统行政层级的权力介入以及协调各方职能主体之间的关系，真正落实“统一监管”职能，需要一种提供协同整合功能的制度体系作为补充，也是优化行政管理体制的一副良方。

（二）解决环境保护问题的客观需求

在经济发展的同时，我们也付出了高额的环境代价。环境质量作为一种最基本的公共事务，具有典型的地区溢出效应，一个地区的污染物可能会溢出到相邻的其他地区，相邻地区的环境质量相互依存，本地区的环境质量还取决于其他地区的污染排放水平。［2］典型的事例如跨界水体污染、大气复合污染等问题，不仅涉及多个相邻甚至不相邻的行政区域，还需要多个行政部门协同解决。如何协调各方利益主体、管理主体之间的协作关系，搭建信息共享平台、促成环境联动执法、保障环境应急合作等目标的实现，就需要建立一套综合性、权威性的地区间和部门间的协调机制。区域环保督查制度的建立可以在制度层面上解决上述问题，化解合作协调困难的窘境。

二、我国的区域环保督查制度体系构成

区域环保督查制度是指为加强国家对地方环保工作的监督与管理，强化对重点领域与突出问题的检查督办，国家环保部依照相关法律设立专门性的常设督查机构并配备专门的督察人员，以此监督地方政府对国家环境政策、法规、标准以及环境执法的落实情况，查办重大环境污染与生态破坏案件，协调跨省域环境保护工作，参与突发环境事件应急响应与处理，负责跨域环保案件的投诉受理为主要职能内容的行政督查制度体系。从目前看，我国区域环保督查制度已经确立一整套相对完备的体系。

（一）督查主体

行政督察必须有专门的常设性督察机构和督察人员。［3］从2002年初次尝试到2007年华北中心的正式组建，国家环保部的六个区域环保督查主体组建完毕，分别是华东环境保护督查中心（南京）、华南环境保护督查中心（广州）、西北环境保护督查中心（西安）、西南环境保护督查中心（成都）、东北环境保护督查中心（沈阳）和华北环境保护督查中心（北京）。区域环保督查中心作为区域环保督查体系中的监管主体，隶属于国家环保部，是国家环保部派出的执法监督机构。

（二）督查对象

环境督查体系实际上是国家为了实现环境保护目标而设置的自上而下的专门性的监督、指导和评估体制，经国家法律授权可以对政府部门（包括环保部门）和社会主体进行环保监督的实体组织，因此，相关政府部门、环保职能部门和涉及环境监管的社会主体都属于环保督查中心进行督查的对象。

（三）督查依据

2002年原国家环保总局下发的《关于国家环境保护总局华东环境保护督查中心和华南环境保护督查中心挂牌有关事项的通知》（环发［2002］9号）和2006年的《关于印发〈总局环境保护督查中心组建方案〉的通知》（环办［2006］81号文）两份规范性文件使华东和华南环保督查中心成为我国最早的区域环境监管的试点机构。之后，为确保它们能够有效开展工作，又发布了《关于国家环保总局华东环境保护督查中心和华南环境保护督查中心开展工作有关问题的通知》（环办［2002］135号），对两个督查机构的工作区域、工作职责、管理机制和工作制度等方面做出了具体解释。2005年发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确规定：“建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制。国家加强对地方环保工作的指导、支持和监督，健全区域环境督查派出机构，协调跨省域环境保护，督促检查突出的环境问题。”这也实际上成为完善我国环境管理体制的最重要最直接的法律依据。在此之后，2006年原环保总局发布了《关于印发〈总局环境保护督查中心组建方案〉的通知》（环办［2006］81号），据此，西北、西南、东北、华北环境保护督查中心先后揭牌成立。可以说，上述这些文件的发布，表明从法律角度保障我国环保督查机构和环保督查机制的建立健全。

（四）督查体制

环保督查体系是典型的扁平式管理结构，由环保部直接下设六个中心作为常设机构，具有区域管理的特征。从组织结构上，“区域环保督查中心的建制有些类似于一个规模稍大的环保部司局（核定编制为30～65人）”［4］。一般包括一个行政办公室以及五个或六个督查处。

（五）督查职能

根据原国家环保总局制定的《关于印发〈总局环境保护督查中心组建方案〉的通知》（环办［2006］81号）的相关内容，我们可以把环保督查中心的职责内容划分为四个类别：监督、查办、协调和应急。监督权包括对国家环境政策法规和标准在地方的落实情况，重点污染源和国家审批建设项目的执行情况，国家自然保护区和重要生态功能保护区的环境执法情况的监督权力；查办权是指中心有对重大环境污染、生态破坏案件、环境执法的查办与稽查权限；协调权是指对跨省域和跨流域重大环境纠纷予以协调处理的权限，并负责对这类案件的接访受理；应急处置权是指参与重特大突发环境事件应急响应与处理的督查工作。

（六）督查机制

根据环保督查中心的上述职能，相应的工作机制应主要包括发现机制、应急机制、信息机制以及协调机制。发现机制是指对国家有关环保的政策法规以及各项标准执行落实的事前、事中监督，及时发现、制止和查处违法违规行为。从目前的相关规定来看，督查中心的应急机制主要内含于环保部环境应急响应体系，对发生的重大突发环境应急事件给予业务指导；而信息机制主要包括信息的共享和信息的有效流动，从实际情况看，“在有限的授权下，环保督查中心成为区域信息收集的角色”［5］。督查中心的信息流向一方面是向环保部的定期汇报，另一方面是向环保部对重大事件和委托事项的报告，而获得的信息共享则十分有限。协作机制的建立是促进合作的最有效途径，尤其对环保督查中心而言，因为建立它的初衷中最重要的一点就是对跨区域跨流域环保纠纷的有效协调。除了协调跨域纠纷之外，环保督查中心还负责将社会和公众的环境投诉移送所在地政府或环保部门办理，并督促相关部门进行处理。

三、我国区域环保督查制度面临的困境

（一）理念困境

理念的准确、合理定位是一个组织有效履行职能的深层根源，是不断丰富完善自我的内在动力，而理念的缺失和不明确已成为影响整个督查制度存在、延续和发展的一个重要因素。如何界定理念，实际关系到督查制度在整个环保体系中将要发挥何种作用以及中心的未来走向等重要议题。反观我国督查制度的现状，督查主体缺乏主动性、事后处理控制的理念导向已经严重影响制约其有效性和权威性，当然，这些问题的形成也存在着深层次的原因。

首先，在督查制度的运作中，督查的对象、手段和机制实际上都是不十分明确的，督查主体并不具有纠查权、审核权等重要权力，没有实质性的处理权，只享有建议权，并且对相关问题上报后很可能没有任何反馈，这种在权力链条中边缘化的权力设置使得督查主体的工作积极性大打折扣。另外，上级部门的有限授权，使得督查主体在工作中严格遵循“一事一委托”的工作机制，创造性和积极性受到极大压制。

其次，督查工作中现有的工作理念受体制限制，并没有真正深入地方环保事务中。环保工作并非是一个孤立的对象，它关系到社会经济发展的大局，地方的发展实际上牵动着区域全局的规划、设计、布局，督查工作在地方发展规划中应以何种理念出发，是否应该在立足于区域发展的宏观层面设计中把关，而非仅仅满足于污染后的查处和拘泥于对微观主体的清查，致力于经济社会和环境发展的共赢，才是督查工作今后真正需要思考的。

（二）身份困境

基于对督查主体——区域环保督查中心的考查，行政级别设置问题成为影响其职能发挥和效能提高的最重要身份性困境。

第一，行政级别设置不合理。环保督查中心作为环保部的派出机构，为司局级建制，行政级别上与环保部其他司局相同，但从实际的工作看，在具体的业务上区域环保督查中心还要受到相关司局的指导，承担机关相关司局赋予的任务，这种不合理的行政级别设置导致了一种非常奇怪的现象：本来从行政结构上平行的组织位次关系，却在实践中变成了平级机关部门与督查中心的“指导与被指导”的尴尬局面。［6］

第二，行政级别过低。从督查主体的授权主体来看，环保部作为国务院直属的环保主管部门，仅能对省级环境保护部门进行督查，没有对省级政府督查的相关权限。那么，作为环保部下设的更低级别的督查中心，在相关规定中被赋予“监督地方对国家环境政策、法规、标准执行情况”以及“跨省区和流域重大环境纠纷的协调处理工作”，那么，督查中心对地方的监督是否包括对省级政府的政策法规落实监督？另外，跨省跨流域的环境纠纷问题很可能要牵涉省级政府间及相关部门间协调事宜，如何保证督查中心对省级政府间关系协调？如何保证不同级别职能部门间有效协调？由此看来，行政位阶的低层次性已成为困扰督查主体的一个重要因素。

第三，身份认同中的一系列问题。环境问题本质上是社会经济问题，环保部门的工作涉及面很广，必须依赖于地方政府的协助，否则工作难度太大、执法成本过高，实际上会导致权力虚置。［7］这就要求在环保体系内部将督查主体和各级环保职能部门间的职能关系，在体系外部建构良好的督查中心与地方政府的工作、信息协调衔接机制。严重的职能交叠、相关机制缺失都使督查中心很难准确理清在不干涉地方环保机构工作的前提下充分履行区域督查的职能，致使督查中心在环保部的视野中 “并没有有效发挥区域督查、协调的作用”，而在各级地方政府的眼中则“是国家的‘耳目’，是问题制造者”，导致区域督查中心存在着严重的“组织认同”问题。［5］

（三）法制困境

国家对一套管理制度的建构，依托的最重要因素就是法律，无论组织构成、职能范围还是运作机制必须有相应的法律文本作为规范，这也是这套制度合理存在的依据。从立法角度来看，不同的立法主体制定的各类不同的法律文本应该具有差别化的法律效力等级。而从目前督查主体设立的法律依据来看，仅仅是通过“通知”形式下发部门规范性文件，既不是法律、行政法规，也不是部门规章，可见立法规格之低。这种低规格的立法，可以说对组织存在的稳定性、职能发挥的权威性、运行效果的有效性等方面都会产生不小的局限性。

另外，相关法律依据的明确性、可操作性有待提高。从目前已有的督查工作可参照的规范性法律文件来看，很多规定内容过于抽象化、原则化，可操作性不强，且缺乏相应的司法解释和配套规定，尤其是具体程序化内容不足，都导致督查工作在具体开展过程中无所适从，相关规定的粗糙、不细化，也限制了督查工作行动的范围，不敢“轻越雷池”。例如，区域环保中心的职责权限中提到中心具有 “参与重特大突发环境事件应急响应与处理的督查工作”，也就清楚表明了督查中心在环境事件应急体系中的相应职责。而在最近2015年6月5日环保部施行的《突发环境事件应急管理办法》全文中并没有关于督查中心的参与性的明确规定，而且就《办法》本身来讲，尽管对应急管理中的风险控制、应急处置、惩戒措施做了相关规定，但作为完整的突发事件应对体系，却没有对具体的参与程序、业务流程、防范措施、协作方式进行详细说明，尤其针对跨域突发事件的应对，更是仅做出了“共同防范、互通信息，协力应对”等原则性规定，这也说明相关配套法律文件和司法解释的缺失，如在这类跨界环境纠纷、跨界协调问题上都存在立法空白。

（四）历史困境

纵观国际，20世纪很多国家从流域治理开始，经过不断的发展完善，已经构建了相对完备的区域环保协调机制。放眼国内，2006年建立的土地督察制度也在各方面取得了比较突出的成绩。但就我国的环保督查制度而言，不仅运行状况与国外类似制度相比有诸多不足，甚至效力效果距国内同年建立的土地督察制度也有较大差距，其根源不仅仅局限于督察制度本身，更是与其所处的整个环保行政体制密切相连。

从我国环境保护管理的历史发展脉络来看，国家对环保问题的重视程度在不断强化和提升，但从实际效果来看，中央层面通过环保部对地方的环境保护管理效果有限也是不争的事实。造成这样的结果，一方面是由于环保系统自身在垂直管理方面水平较低，另一方面是由于地方环保部门在制度安排等方面严重受限于地方政府，导致环保管理权限在国家职能体系分配过程中被一定程度地分割。所有这些都严重影响了中央环保部门对各地方各层级环保问题管理的有效性，也客观削弱了中央一层对于地方环境管理的执行控制力。在这样的背景下，如果中央环保部门对地方环保管理的强制力度本来就很有限，那么作为中央环保部门督查职能的延伸，区域环保督查中心的组织权威性备受影响，区域环保督查制度的实效性也将大打折扣。

（五）权力困境

从权力来源看，授权主体的规格层次会影响到督查工作的有效推行。规范完整、行之有效的督查制度必须有明确的授权，同时也是践行依法行政的时代要求。一般来说，这种授权应当是法律，至少应当是国务院制订的行政法规，因此对应的权力来源也就不同。［3］就目前的国内环保督查来讲，国家环保局的授权成为它的权力来源，而环保督查工作往往要面对从上至省级政府下至基层的各级督查对象，授权的低等级同环保督查面对督查对象的宽泛性之间俨然形成了一对难解的矛盾。而同样作为督查体系的土地督查制度，其权力来源于国务院授权，那么在土地督查过程中高等级的授权（代表国务院）也有助于对地方各级政府的土地利用管理开展更有效的工作。

从权力配置角度看，环保部极具保留性的放权也严重影响环保督查职能的履行。环保部一系列的规范性文件明文规定，禁止督查中心干预地方政府的日常环保工作，也“不指导地方环保部门业务工作”，授权极其有限。另外，在实际运作中，环保部下属各司局也会有选择性地将部分权力委托给督查中心，而保留那些核心的、关键性权力，这样就直接导致督查中心没有权限开展任何未经环保部批准的重要行动，最经常处理的事务就是环保部司局各部门委托的例行事务。还有就是权力设置交叠的问题，原本地方环保部门在做的工作，督查中心同样要做，比如目前督查中心做的大量工作实际上就是对具体企业和项目进行检查，“造成了职能交叉和重复检查”［8］。

权责匹配关系也折射出一个奇怪的现象：环保督查中心“查出的问题往往直接由地方环保部门负责整改，承担责任，地方环保部门有时存在一些抵触情绪”［8］。那么，环保督查中心究竟应该在整个环保体系中承担什么样的责任，才算与其拥有的权力相匹配？换言之，环保督查中心之所以权力有限，是否我们应该从承担责任角度进行重新考量？

从权力运行的效果看，督查活动中的很多功能已经被选择性忽略。这其中的原因主要有主客观两方面。一方面，表现在由于相关规定不完备不明确而导致督查中心对一些功能 “主观上不想履行”，比如督查中心按规定拥有对重大污染与生态案件的查办职能，但在实际运作中，督查中心通常会受环保部委托开展 “调查”，但是“办”就会涉及对具体案件的处置，在原本就缺乏明确规定的有效授权的前提下，督查中心表现极为谨慎，因此“办”的功能基本被选择性忽略。另一方面，表现在督查中心被赋予的部分功能由于现有的法律、体制格局而无法履行，造成客观上不能为的结果。例如，督查中心有一项具体权力就是督查国家风景名胜区和国家森林公园的环境执法情况，而从已有的法律规定来看，二者的执法主体都有明确的规定，分别为建设部和国家林业局的相关行政管理部门，即便督查中心的上级环保部都无法解决的这种客观现状，使这项权限的履行成为空谈。

（六）行动困境

组织中的各项行为需要依托各种机制来完成，构建完整的运行机制是制度有效存续的保障。从目前整个督查制度已有的各项机制来看，仍存在着相当多的问题亟待改进。

首先，准确、丰富、可靠的信息获取是组织决策、行动的前提和基础，而信息机制不通畅严重影响督查行动主动性的发挥。在现有的制度运行中，环保部收纳的信息会有选择性地发至督查中心，各级环保职能部门也没有将各种污染、纠纷信息上报给中心的义务。同环保部各司局、各级环保职能部门相比，督查中心往往成为获取信息最有限的部门。

其次，缺乏权威性身份、能力资源不足，严重限制了督查行动的有力开展。比如一些省份专门针对流域污染问题建立的定期联系制度，却不邀请名义上拥有跨域协调权力的督查中心列席会议，督查中心即便参与这类工作，也主要进行一些评价工作，而非参与实质性的调停。这种“帮衬性”的角色使得督查制度行动运转更受阻力。第三，环保事件的定性和处理对于调查数据、检测结果的依赖程度非常高，而督查体系中并没有独立于地方的检测系统，即便有相应的采样和检测结果，在实际执法中也不具有合法权威性，这一问题的存在也令督查执法行动深陷困境。

四、走出困境的路径选择

（一）理念重塑，宏观把控

从各方联系主体看，督查中心要处理同上级环保部门、区域内各级政府、各环保职能部门、社会主体等之间各种复杂交错的关系。从纵深发展来看，“环保工作还涉及发展模式、生活方式和社会再生产的全过程，涉及产业政策、能源消费、国土开发、规划计划等各项政策措施”［8］。

从活动影响层次上看，督查活动既要追求宏观上区域整体设计与环保活动的统筹协调，兼顾中观层面各环境治理主体（政府）对相关法规要求如何落实，又要顾及微观各监管对象各项环保检测指标结果。可见，督查活动实际上具有极强的综合性，所涉及的关系、对象范围非常广泛。

从目前的工作实践上看，督查工作的主要内容都聚焦在微观，对具体企业、项目进行检查。那么，如何避免督查工作陷入琐碎的具体事务中去，需要我们在督查系统中重塑一种宏观视角对待面临的工作与问题，站在一定高度上把握经济发展与环境保护的整体关系，真正深入地方环保事务，揪出环保问题产生的根本原因，改变过去只关心环保治理结果，树立以追求环境质量改善为初衷的理念导向。

（二）定位清晰，地位独立

在整个环保行政管理体系的理想设计中，应该保证宏观、中观、微观三个构建层面。环保部在这一体系中应定位为宏观层面的 “管控者”，拥有对整个体制的宏观控制管理权力、该体系政策制定的权力、相关问题的最终裁定权力。督查制度体系在该体系中则位于中观层面，代表环保部，对体系内个主体间甚至体系内外相关利益主体间关系予以协调，是体系中各项政策的“维护者”——监督各项政策法规的落实与执行状况。各级地方环保部门则作为体系中的最基层，在微观层面具体执法、获取数据，对宏观层面的环保部下达的各项政策规范予以落实，提供环保体系中信息来源的最真实反馈，是名副其实的“践行者”。

在实际运行中，由于对自身的定位并不明晰，加上权力、体制等各方面的限制，本应定位于中观层面的督查中心更多履行微观层面的职责，因此，重新还原在整个环保体系中的定位才是督查制度不违背设立初衷的不二选择。另外，在一些学者的建议中也提及对督查制度中的主体进行“分局化”的构想，也就是将现有的区域环保督查中心重新设定为环保部的 “区域分局”，地位介于环保部和地方（省级）环保部门之间，在身份上更加独立，并通过改革赋予其更多的行政权力和更丰富的行政资源，使其成为环保部下设的真正具有权威性和积极主动性的组织实体。

（三）法律保障，规范行为

完备的法律体系建构对督查制度的有效运行起着重要的保障作用。从上文的分析我们可以发现，现存的督查制度在机构设置、组织行为、遵循标准等方面都亟待规范，也需要高规格、高层次的法律保障确立其权威性和合法性。

首先，从我们国家的立法情况看，目前并没有一部统一的关于派出机构的组织法律，最理想的结果是国家层面能够出台一部规范派出机构的法律法规，即便不能在国家层面实现，环保部也应出台针对督查制度运行主体的部门规章来规范督查中心的设置与运行。

其次，完善现有法律结构，增强督查制度合法性，提高督查制度所依法律规范的可操作性。从环保法律体系中最基本的《中华人民共和国环境保护法》到其他相关污染防治和资源保护的法律法规以及各项单行法律、司法解释，均未涉及督查制度在整个环保行政管理体系中的职责责任和配套机制问题，这些内容的缺失一方面影响督查制度存在的立法依据，另一方面也影响督查制度在运行过程中与其他管理主体相互配合、相互协调的运行机制，限制督查制度自身功能的有效发挥。在现有法律体系结构中以专业性的立法规定代替过去有失规范性的通知，明确督查制度的法律地位，细化其行为规范、工作机制将对督查制度大有裨益。

（四）权力落实，权责明确

权力问题实则是影响督查制度有效运行的核心和根本，其具体表现在权能有限、职能界限模糊等方面。权力的大小直接影响组织功能的发挥，有限的权力给督查制度带来的也必将是有限的能力与资源。实际的情况是，环保部为督查制度设计了一套功能强大的外壳，却并没有为督查制度配备足以支撑外壳的“心脏”。因此，真正能够推动督查制度运转的动力就是高规格、真正有效的授权。赋予督查制度拥有处理问题的各项权能，将执法权、裁决权、处置权、处罚权等真正落到实处，而不是仅仅只“督”不“办”，权力架空。

权力界限的明确划分也是帮助督查制度有效运转的一个重要内容。当前环保部、督查中心和地方环保部门的工作内容交错、重叠的现象十分明显，深层次的原因就是职能界限不清。将各自权限进行清晰划定，并设计好之间的衔接机制，将是环保行政管理体系管理完善过程中的一个重要内容。另外，督查活动中的责任指向一直也是困扰督查制度的顽疾，督查主体的权能层次过低，导致现行的督查活动过于具体和微观，以至于发现问题后责任主体必然是地方环保部门，结果造成地方环保部门不可避免对督查主体会存在一定的成见和矛盾，要解决这一问题，只有提高督查活动的权力层级，将督查工作的活动视野放到更宏观，更具高度的问题上，这样既便于督查主体真正定位好自身的权力范围，又有助于强化地方政府对于环保问题的相应责任，减缓地方环保部门的压力。

（五）理顺关系，多方配合

在现有的督查体制中，督查主体是环保部的直属事业单位，督查中心受环保部领导，对其负责；具体运作流程中，环保部下属的环监局是督查机构对口联系和业务指导单位，不是其上级管理单位；督查机构工作的实际开展须受环保部的委托，与环保部之间是行政委托的关系。在这样的背景下，环保部各司局在实践工作中往往会将各种非重要性具体事项、例行工作交办给督查机构，造成督查人员疲于应付这类事务，占用了有限的工作精力。

另外，“一事一委托”的运行机制也对督查工作的内容、方式、方法产生了不必要的束缚，在这样的机制下，督查主体无法积极开展工作。那么，理顺督查机构与其他各方主体的相互关系，避免成为体系的附庸，也是破解现有困境一个重要议题。理顺各方关系，最核心的就是管理分工明确。“督查”不同于“监察”，“督查”行为是国家环保督查机构对地方各级政府及其环保职能部门进行的有关环保行政行为的监督检查；而环保监察则应该是环保职能部门针对环保相关单位和个人进行的环境保护和污染情况的监督检查。环保督查制度实际上应该是从环境监察中分离出来的专项制度，不应该也不能够取代地方环保职能部门依法享有的环境监督检查权。理顺关系，还需要各项机制作为保障，包括保证信息机制的通畅，与各司局、地方环保部门实现信息共享，遇重大事件的信息通报；明确应急机制中督查机构的参与身份、参与途径；完善协调机制，搭建各方环境治理主体的议事平台，创建更多协调、协商的方式和方法等。

五、结语

环保督查制度是我国环境保护战略转型的有益探索，它的存在对我国现有的环境行政管理体制形成了有益补充，强化了国家意志在基层环保事务中的具体展现，它突破旧有行政区划实现了环境问题的跨界解决与跨界合作，在区域环境治理过程中发挥了积极的作用。当然，环保督查制度存在至今，由于创立时间短，仍然存在各种各样的问题待需解决，而且其中一些问题并非仅对其自身进行改革就能完全解决，还需要整体的环境行政管理体制甚至是国家行政管理体制进行整体性的改革，因而是一个需要长远计划、循序渐进的过程。

［1］沈晓悦，赵艳雪，马煜姗.环保行政体制改革，路在何方？［J］.环境保护，2011，（6）.

［2］张欣怡.财政分权与环境污染的文献综述［J］.经济社会体制比较，2013，（6）.

［3］唐璨.行政督察是我国行政监督的重要新方式——以土地督察和环保督察为例［J］.安徽行政学院学报，2010，（4）.

［4］郇庆治，李向群.中国区域环保督查中心：功能与局限［J］.绿叶，2010，（10）.

［5］毛寿龙，骆苗.国家主义抑或区域主义：区域环保督查中心的职能定位与改革方向［J］.天津行政学院学报，2014，（3）.

［6］环境保护部华北环境保护督查中心.环首都圈：敏感区域的环保督查任重道远［J］.环境保护，2009,（13）.

［7］杜万平.对我国环境部门实行垂直管理的思考［J］.中国行政管理，2006，（3）.

［8］郭婷.实施综合督查 推动区域督查战略转型［J］.中国环境报，2014-06-23（2）.

【责任编辑：赵 伟】

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1004－518X（2016）05－0193-08

国家社科基金青年项目“区域雾霾治理中府际协同的实现机制研究”（15BZZ051）、教育部人文社会科学基金青年项目“气候治理中的非政府组织参与研究”（13YJCZH253）