政治学视野下的雾霾协同治理机制

■秦立春

政治学视野下的雾霾协同治理机制

■秦立春

雾霾是自然因素和社会因素综合作用的结果，其形成的复杂性和污染的溢出性、边界模糊性等特点，决定了单一政府难以独立形成治理效果，协同治理雾霾是解决雾霾污染问题的必然选择，也是社会治理模式自反性认同的基本趋势。雾霾协同治理由操作层、机制层、平衡层组成，克服当前雾霾协同治理困境的主要路径有：建立操作层协同联动的治理机制；构建操作层合作主导的补偿机制；构建雾霾协同治理的法规约束机制；建立雾霾协同治理的长效监管机制。

雾霾；协同治理；操作层；机制层；平衡层

秦立春，中南林业科技大学党委副书记，教授。（湖南长沙 410004）

雾霾形成的复杂性决定了政府难以独立治理，协同治理雾霾是解决雾霾污染问题的必然选择，还是政府间的良性互动政治系统和善治政府的指向标，具有紧迫的现实需求和重要的时代价值。

一、雾霾协同治理的层次结构

（一）操作层——利益主体

雾霾协同治理的操作层指涉及的多方利益主体。著名管理学家罗茨将相关利益主体划分为六大块：中央政府、地方政府、企业、环保组织、媒体和社会公众。操作层的协同将逐渐打破传统政府的线性管理模式，形成以政府协同治理为核心的动态开放治理系统。［1］(P551)在操作层中，各个层级功能协同，政策治理工具逐步实现多元化。上级政府制定、执行与评估政策，下级地方政府和企业响应政策并主动参与，社会公众参与治理过程并实现依法维权。在政府层面，应该逐渐完善制度安排，明确雾霾治理的内容与权责；在企业层面，遵守国家法律制度，完善内外部监督体系，积极转变经济发展方式，从而实现外部成本的内部化；在环保组织和媒体层面，需要扮演好监督的角色，充分表达公众诉求；在公众层面，要履行好社会主人的权利与义务，要体现出主人翁的责任感和正义感，维护当代人与代际人的共同利益。

（二）机制层——制度架构

雾霾协同治理的机制层是指良好的制度架构。政府协同治理雾霾的最佳状态是操作层利益博弈的均衡结果，其实现与维持需要一系列的管理制度和财税制度。良好的制度设计能明确雾霾协同治理的“责权利”关系，通过权利和义务、命令和服从的条例，清楚界定操作层之间复杂的关系，调整操作层互动的准则，获取和控制关键资源。在制度架构方面，财税制度是基础，也是操作层利益博弈的根本。如何改善财政制度、形成政府收支结构合理是最重要的制度安排，根据国务院发展研究中心的数据显示，地方政府可支配收入的60%以上来自土地财政，这种不合理的财政机制加剧了雾霾协同治理的难度。［2］

（三）平衡层——环境

雾霾协同治理的平衡层是指对内外部环境的要求。经济本位与环境本位理念之间存在着固有的矛盾，经济低碳化和控制雾霾是 “新常态”的第五个目标，对我国的长远发展具有重大意义。［3］从雾霾协同治理的内部环境看，合作治理机构组织化程度低，跨区域生态补偿机制缺失，导致政府合作治理雾霾的意愿降低。从雾霾治理的外部环境上看，官员考核的GDP政绩崇拜导致经济资源恶性竞争，忽视生态环境的保护。从雾霾治理的政府规划来看，操作层博弈并达成妥协的过程缺失，违法成本低，加剧了城市环境的恶化。从社会发展的过程来看，城镇化追求经济指标的增长也是雾霾协同治理的难题，城市规划导致城市功能的过度集中、大力鼓励产业功能集聚，结果导致城市资源环境和基础设施不堪重负。［4］

二、雾霾协同治理的现实困境

（一）操作层的责任不到位、标准不统一

从协同治理的操作层面看，诚信是实现政府间良好合作的基础。然而，当前地方政府自利性膨胀，“搭便车”和“公地悲剧”的心理普遍存在。雾霾治理具有公共性、复杂性和长期性的特征，地方政府为了实现各种政策目的，特别是官员任期制促使他们在短期内维持地方经济的快速发展，导致地方政府不愿意投入必要的人力、物力及财力，选择消极参与的“理性行为”，使雾霾协同治理陷入“集体行动的困境”。地方政府的行为目标往往是追求自身利益最大化，雾霾协同治理博弈反而容易倒向最坏的结果，即选择不治理，最终都会遭受雾霾污染。

当然，当前雾霾协同治理实践受中央和民众强有力的推进，政府间还是有合作，只是责任还没有到位，处于初级阶段，操作层的职责没有得到有效发挥。在责权利方面，也难以界定清晰，因为在不同政府辖区的雾霾治理标准、检测与监控体系、处罚机制等方面还没有制定国家标准。例如，北京在雾霾治理方面执行着最严格的标准，而周边的京津冀地区的雾霾治理标准则相对较低，纵使同一标准，其执法力度的不同也会在一定程度上抵消雾霾治理效果。

（二）机制层的法律依据不足、监管不力

雾霾协同治理需要搭建协同治理的制度体系。从雾霾协同治理的机制层面看，我国法律基本上只规定了各级政府管理其辖区内的事务，在政府间合作中的“责权利”基本上是空白，造成巨大的隐患。一方面，政府间合作权限要走“上级路线”，服从上级政府安排，考核与晋升才能更好得到认可，而对平级政府的合作意愿则不强甚至不予配合；另一方面，在法律法规不健全的情况下，政府间协同治理雾霾呈现出争夺权利、推诿责任的情形。有关雾霾协同治理的法律法规尚未出台，而制度安排又比较松散，使得在雾霾治理中对政府间合作的监督难以进行，或者监督成本大幅增加。如：政府间的制度安排不一致或存在冲突，不同法律法规或政策制度不统一甚至相互矛盾，部门间制度或政策常常出现“打架”现象。因此，系统化的制度安排是构建雾霾协同治理体制与协同治理运行机制的现实要求。

（三）平衡层的内外协调不够、手段单一

从协同治理的内部环境上看，雾霾治理是一项长期坚持的任务，应该着眼长远。针对某一个方面在某一行政区域内进行雾霾治理利益补偿是可行的，然而，各政府间发展不均衡，资金、技术与人才等要素的差异较大，要实现雾霾协同治理利益补偿机制与技术投入等方面的统筹难度较大。例如，北京周边的雾霾治理就无法有效实施北京雾霾治理的标准与规范，在利益补偿机制缺乏的情况下，劣势或者利益受损的地方政府会逆向选择，主动回避甚至退出协同治理。雾霾协同治理不仅需要产业结构调整对经济发展带来的短期阵痛，更需要在治理过程中的经费支出成本：搜寻、谈判、合同、履行以及监督成本等。雾霾协同治理需要政府、部门以及企业等各方力量的有效配合。现存的雾霾协调治理由各级环保部门牵头，权威性难以得到认可，政府间没有形成规范的制度化联席会议，只有在遇到突发情况时才会有临时性的沟通，政府间的合作效果并没有达到理想状态。

从雾霾协同治理的外部环境看，经济增长等政绩是领导干部工作考核中最重要的指标，地方官员的工作重心在于经济发展，轻视甚至无视地方的协调发展。但是，经济增速以牺牲环境为代价，社会公民的幸福感指数会大幅降低，社会矛盾增多，政府公信力削弱。

雾霾协同治理不仅与环保部门有关，更与行政规划体制、资源管理体制以及产业结构有关。某些重大的国际会议或盛事时采取车辆单双号限行、工厂临时停产等方式，在短期内也可取得一定成效。这一成效说明，只要真抓实干就能有实效，雾霾是可治理的。但是，短期的措施只会带来短期的效果。雾霾协同治理手段单一以行政手段为主，难以促使企业主动配合，减少污染，大量排污企业偷排，也不愿向环保部门汇报真实的数据。在雾霾协同治理过程中，建立促进政府长久有效合作的平衡机制，积极完善资源管理体制，调整地方产业结构，才能真正实现雾霾的多维度协调治理。

三、推进雾霾协同治理的路径

雾霾协同治理是系统工程，其根本目的是通过资源整合与交换实现“1+1＞2”的效应［5］，而雾霾协同治理中的“避害”动机决定了内生协同动力机制难以自下而上地形成，因此，统一规划，建立并完善政府间协同治理结构与功能的设计、监管机制是十分必要的。必须在多中心、权责一致等基础条件上，不断加强合作，才能实现操作层联动治理机制、机制层的约束与激励、平衡层的长效监管机制的有机统一，实现全方位的雾霾协同治理，全局谋划，全员参与，全过程推进，全时段掌控，长远着眼，长期坚持，从而上升到治国理政的战略高度。

（一）建立操作层协同联动的治理机制

雾霾是人类改造自然的附属物，人类与生俱来的赋予物，不仅包括改造自然的权利，更包括承担改造环境带来的后果。［6］(P71)雾霾协同治理必须摒弃“各自为战”的传统环境治理模式，建立以政府间合作为核心的联防联控治理机制。［7］要发挥上级政府的权威决策功能，调动专家学者、环保组织、媒体以及公众对政府间雾霾协同治理水平与能力的常规性监督功能，努力推动操作层的良性互动，达成政府间协同治理雾霾的合力。

一是要建立雾霾协同治理委员会，并体现三个要点。首先是党中央高度重视。近十年来，兰州治理雾霾取得的成功经验启示我们，全党重视，全体党员参与，各级党组织推动与督办是关键的关键，办好中国的事情在党，在协同治理雾霾上亦然。其次是中央政府直抓直管，不仅要抓好现行体制下的职能协同和层级协同治理，更要重点抓好跨省区的协同治理。再次要有各级政府首长与环保部门参与，其核心是各治理区政府首长亲自挂帅，所有部门全面全程参加，而非环境部门一家之事，如此才能统筹雾霾协同治理工作。［8］

二是建立雾霾协同治理的监督机构，既要监督污染企业，又要监督雾霾协同治理委员会的治理程序与治理规范，还要监督政府相关职能部门在治理雾霾方面的履职情况,提高政府间合作的水平。

三要建立信息公开与共享机制，依托“互联网＋”,打造政府间、企业间以及民众之间的动态沟通、参与和监督体系。

四要建立操作层的利益补偿机制，通过资金、产业等多种方式以共同承担雾霾协同治理成本。

（二）构建操作层合作主导的补偿机制

平衡操作层的不同利益，通过制度创新促使环境的外部成本内部化，实现利益有效补偿，让环保成果受益者支付相应的费用来补偿治理成本。在财政税收、资源利用交易等方面建立可操作的利益协同和补偿机制，一方面能缓解协同治理中资金严重不足的难题，另一方面也可以平衡操作层之间的利益诉求，在机制层面鼓励协作，以解决合作动力不足的问题。在财税方面加大力度推行生态税制改革，既挖掘现有税赋制度潜力［9］，包括设立雾霾污染防治专项基金、财政补贴、差异化税收政策等，又借鉴国外经验，设立新税种，如碳税、硫税等。新税种由中央政府协调统一开征、集中调度使用，同时加大力度研发新能源和推广传统产能的环保改造。也可借鉴其他国家治理空气污染的成功经验，设立跨区域的污染控制区和行政管理区，不断整合跨界空气污染的权力配置和责任承担机制。

（三）构建雾霾协同治理的法规约束机制

政策支持与法规保障是雾霾协同治理中的根本保障，然而当前政府间的合作多停留在会议文件中，或者处于临时抱佛脚状态，只能暂时治标，无法治本。［10］法规的制定需要在善治思想的指导下，鼓励并引导公众参与雾霾协同防治立法和执法。首先，雾霾治理的政府间协同治理必须纳入明确的法律规范，增强雾霾治理的责任意识与合作意识。其次，确立并健全政府间的沟通协调机制的法律地位，消除彼此信息不对称引发的诚信道德问题和逆向选择，从而消除外部性问题及“搭便车”问题。再次，要因时因地制宜地提供公共物品与合作服务，以达到强化政府间合作的目的，最后，完善雾霾治理的法律法规，建立动态监测与决策支持系统，如事故源查询系统、事故仿真系统以及应急系统等，抑制污染物的扩散及转移。

（四）建立雾霾协同治理的长效监管机制

在雾霾协同治理中，加强对政府间雾霾协同治理的监督是一个有效保障。权力缺乏制约容易滋生腐败，社会形成多元协调监督合力方可遏制政府不良行为。［11］大多数政府协作属于平级关系或者不相隶属的关系，因此需要上层政府成立专门协调机构对政府间协作进行监督与监管。上级政府可组建专门委员会或者政府联合监督小组，监视操作层的行为，监督雾霾协同治理中节能减排措施和对突发雾霾事件的紧急应对与处理等活动。同时，建立健全操作层内部的协同治理长效监督机制，出台一整套具有强持续性与强统一性的监管措施。上级政府在进行评价时，可以就地方政府间协同治理的情况给予综合考虑，例如，将政府间协同治理雾霾的频度及效度纳入生态问责制中，对公职人员的考核与晋升实行“一票否决制”，促使政府间的协同治理上升至一个新层次。

［1］Paul.G.Thomas.Accountability:Introduction.In:B.Guy Peters,Jon Pierre(eds).Handbook of Public Administration. London:SAGE Publications.2003.

［2］王一鸣.全面认识中国经济新常态［J］.求是，2014,(22).

［3］厉以宁.新常态就是按经济规律办事［J］.农村工作通讯，2015，（1）.

［4］冯贵霞.大气污染防治政策变迁与解释框架构建——基于政策网络的视角［J］.中国行政管理，2014，(9)．

［5］李辉．雾霾协同治理需解决三大问题［J］.中国机构改革与管理，2015，(3).

［6］（美）罗德里克·弗雷泽·纳什.大自然的权利：环境伦理学史［M］.杨通进，译.青岛：青岛出版社，2005.

［7］蓝庆新，侯珊.我国雾霾治理存在的问题及解决途径研究［J］.青海社会科学，2015，（1）．

［8］秦立春.政府必须构建依法治理城市雾霾战略［N］.湖南日报，2015-03-10.

［9］吴笑谦.浅析我国雾霾污染协同治理的困境及解决对策［J］.现代交际，2015，(4)．

［10］王波，郜峰.雾霾环境责任立法创新研究——基于现代环境责任的视角［J］.中国软科学，2015，(3)．

［11］吴金群.论我国权力制约与监督机制的改革战略［J］.江海学刊，2013，(2)．

【责任编辑：艾 哲】

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