我国农民专业合作社“一人一票”制探讨与重构

丁志春

(江苏农林职业技术学院，江苏句容 212400)



我国农民专业合作社“一人一票”制探讨与重构

丁志春

(江苏农林职业技术学院，江苏句容 212400)

摘要“一人一票”是合作社成员民主管理的鲜明特征，其初衷是保护农业生产者的个体利益，目的是防止资本集中损害民主；但合作社发展到今天，“一人一票”制初衷的优势正在逐渐消退，出现了成员“尽可能减少资本投入”等局限性。根据美国立法与判例对“一人一票” 制解析，得出以下启示：“一人一票制”不是法律的强制规定。在此基础上，提出了农民专业合作社“一人一票”民主管理制的重构设想：以“一人一票”为原则是保证合作社的民主基础；限制增加“一股一票”方式以平衡社员的权利责任关系；适度容许“一人零票”存在以解决合作社筹资难题。

关键词合作社；“一人一票”制；民主权利；重构

农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。它将从事专业生产的农民组织起来，其使其成为广大农村最基本的经济组织，从而有利于有效提高农民的组织化程度，进而确立农民在农村政治经济生活中的主体地位。所以农业合作社从产生之初就承担着为农民服务，为成员谋利的天然职能，为了保证合作社的这种职能，必须从制度上设置保障，突出其“民有、民管、民受益”的特征，“一人一票”就是合作社成员民主管理的鲜明特征。但是随着合作社在市场经济中的不断发展，“一人一票”的制度设计不仅影响了合作社的资金筹集和发展壮大，而且渐渐在成员民主权益的公平行使上出现障碍，因此，探讨合作社“一人一票”制的改革与重构是涉及农业合作社发展的非常关键的一步。笔者借鉴美国凯普沃斯蒂德法，从法理上分析探讨了“一人一票” 制的初衷、目的及其发展与局限，根据美国立法与判例对“一人一票制”的解析与启示，提出了我国农民专业合作社“一人一票”民主管理制的重构设想。

1“一人一票”制的初衷与目的

我国的农村经济组织在新中国成立初期带有浓厚的历史改革的痕迹，政府参与度较强，农民自愿性较差。这种改革的痕迹直接影响了现今我国农村经济组织的发展。改革开放后，家庭联产承包责任制在农村逐渐建立起来，农民对自己的生产资料和生活资料重新获得了所有权，且对农业生产中的风险也承担起了作为所有者的责任。也正是在此基础上，才有了反垄断法豁免意义上的农业生产者的出现。家庭联产承包责任制在促进农民生产积极性方面起着重大的作用，但同时它又把农民从原来集体的合作团体中分离了出来，形成一个个分散的、独立的个体，在市场经济的大潮中，这些分散的独立小农户是难以承担市场风险的，这犹如美国凯普沃斯蒂德法制定前独立的个体农民面临的状况，这也是反垄断法豁免制度的农村经济组织应运而生的良好土壤，关键就是为实现农业联合组织从官办到民办的转变提供了良好的环境。

1.1“一人一票”制的初衷：对农业生产者个体利益的保护一般来说，在自给自足的条件下，农民是不需要组织的，只有当外部力量影响着家庭生存，而且这种外界冲击力又不是某一个家庭能够单独控制的时候，农民组织才能形成[1]。所以，个体农民联合起来成立组织是为了对抗其个体力量不足以对抗的市场经济下的农业生产风险和市场风险。由于农业生产的本质特性，个体农业生产者在市场交易过程中往往处于弱势地位。这一点早在20世纪初就引起了美国社会的关注，美国是世界上最早设立农业豁免制度的国家，在其法律制度中对农业联合组织的界定十分详细，研究美国农业联合组织的制度，对研究我国的农民专业合作社有着十分重要的借鉴意义。

第一次世界大战结束后，农产品的需求量急剧下降，在不景气的农业市场中，大型商业企业在与个体农民谈判农产品的销售条件时占据非常大的优势，这些企业不仅掌握着大量的供应信息，而且同时和不同地区、甚至不同国家的农业主体进行谈判，相比之下，个体农民信息不流畅，而且只有一两个买主，“农民成为价格的接受者，而不是制定者”[2]。为了平衡这种交易双方的力量，美国及其他一些国家开始给予农业主体进行联合交易的特权，其目的就是“为了纠正农业领域竞争的扭曲和促使农业生产者能对抗中间商的买方垄断或者卖方垄断的市场力量”[3]。

1914年美国国会制定了克莱顿法，其第6条给予了“那些为了互助、没有资本、不盈利的劳动组织、农业组织、园艺组织”[4]以豁免的待遇，允许这些组织为了其“合法目的”进行联合活动。1922年国会又通过的凯普沃斯蒂德法，将克莱顿法规定的豁免主体进行了扩展，不再对其主体的盈利性、资本性进行限定，将豁免的主体规定为“以农民、种植园主、牧场主、坚果或水果种植者，或者乳品场主身份参与农产品领域生产的人”组成的“有资本股份或无资本股份的……协会、公司或其他联合形式”[5]。在此引申出了个“参与人”的概念，几乎囊括了所有的农林牧领域的人群，同时要求他们在联合组织中投票时须遵循“一人一票”制度及组织每年基于股份或成员资本给成员的分红不能超过8个百分点[5]等一系列制度。后来，美国相继制定了几部关于合作社的法律，但基本都以凯普沃斯蒂德法为蓝本。

所以，当从法理上追溯“一人一票”制度时，1922年凯普沃斯蒂德法就成了一份非常重要的研究范本，根据其规定，农业联合组织的成员不仅要求全部由个体农业生产者组成，而且在其组织内部的表决和投票权中须遵循“一人一票制”，即：无论该成员在组织的资金多少，都只有一个投票权。

1.2“一人一票”制的目的：防止资本集中损害民主无论是美国的凯普沃斯蒂德法，还是我国的《农民专业合作社法》，其立法的最终目的都是为了保护个体农民的利益，从而实现全体成员的共同利益，而且这一目的必须贯穿农村经济组织的整个运营过程，这是获得反垄断法豁免的前提条件。然而个体农民除了会受到市场竞争中来自其他市场主体的竞争风险外，还易受到来自联合组织内部资金雄厚成员的排斥，如果一个农民专业合作社实行公司化的资本投票制，那么资本雄厚的成员将会成为最终的受益者，农民专业合作社也就会沦为这些资本雄厚成员的法律外衣。所以，为了实现全体成员的共同利益这一目标，我国借鉴凯普沃斯蒂德法，实行“一人一票”制，根本目的就是为了保证农民专业合作社成员的民主性，防止投票权过分集中到少数资金雄厚的成员手中这种风险。

2006年我国《农民专业合作社法》实施后，农民专业合作社成为我国农业联合组织的典型代表。我国《农民专业合作社法》在很多条文制定上借鉴美国凯普沃斯蒂德法立法的经验。比如在组织的管理方式方面，“民管”要求农民专业合作社为自愿联合、民主管理的方式，所有成员必须通过自愿联合的方式组成经济组织，并给成员以出入自由的权利。在表决方式上，该法第17条规定：“农民专业合作社成员大会选举和表决，实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权”。也就是说，法律上规定每个成员只能享有一个投票权，俗称“一人一票”，有学者称这是保证农村经济组织权利的非集中化的条件，也一直是反垄断法所追求的立法目标[7]。

2“一人一票”制的发展与局限

但是，随着农民专业合作社的规模发展，农民专业合作社出现了诸多问题，其中资金短缺成为各种问题的重中之重。合作社乃个体劳功的联合组织，成员必须为农业生产者，它不能像公司企业那样为了实现利润最大化而大量吸引外来资金，其全部资本来自本组织内的成员资本投入，合作社对成员的资本支付红利，在合作社组织发展初期，成员投资完全能满足经营需要，但是随着市场竞争的加剧，整个合作社在筹资方面存在缺陷，仅仅依靠社员提供的资金从事生产经营很难把合作组织办好，更难以同以他企业，特别是私营企业竞争。因此，局限于向本社社员集资，已经远远不能适应市场经济发展的需要。

而且，在农民专业合作社内部还实行资本报酬有限原则，投票权体现的是社员在合作社的权利，而这种权利与社员在合作社所尽义务的大小没有必然联系，也就是说，社员的权利是与个人劳动相关而不是与资本相关，表决权和按交易量参与盈余分配的权利与股金额没有直接的关系。例如，投入资本高，承担资本风险大的社员与其他社员同样仅拥有一票的权利，权利与责任显然十分不对称，因此社员可能只愿意交纳最低的入社股金，因为一个最低限度的股金已经确保了完全的社员权力，由此导致了一个趋势：尽可能少的资本投入。每个社员把他的那份股金看作是为了获得服务而进行的一种集资，而不是看作一种有利可图的投资。困此，限制资本报酬势必使得合作社的控制权与剩余索取权分离，造成社员的权责不对称，影响合作社经营者的有效供给和治社的积极性、主动性提高，难以筹集因合作社产业链拓展所需要的有效资金，从而制约合作社的发展壮大[7]。

另外，在我国农民专业合作社法出台时，就考虑了“一人一票”制的局限性，所以第17条就增加了“出资额或者本社交易量(额)较大的成员按照章程规定，可以享有附加表决权”。姑且不论这一附加表决权行使条件的限制，就行使结果来看，它多成为一些交易大户控制合作社的利器，他们的关注点多在如何控制合作社，而非合作社的运营和营利，这样对一些交易散户来说，同样是极不公平的。

所以在合作社发展的今天，“一人一票” 制的初衷优势正在渐渐消退。合作社不能像公司那样投资融资，影响着合作社的效率原则；资本报酬有限和附加表决权的行使又破坏了公平原则。如何更好地发挥农民专业合作社在市场经济中的作用，“一人一票”制的完善与建构成了关键的一步。

3美国立法与判例对“一人一票”制的解析与启示

美国的农业联合组织一产生就是为组织成员利益的，在保证农业生产者的利益方面设置了多种条件，农业联合组织并不像一般的商业化公司组织那样追求利润最大化，而是为了保证全体农业生产者的利益。为了达到此目的，凯普沃斯蒂德对农业联合组织的内部成员及民主管理做了十分详细的规定，除了要求成员必须为农业生产者，组织运行的目的必须是为了成员的利益外，对农业联合组织成员的股票数和投资也做出了详细规定。

3.1“一人一票制”不是法律的强制规定根据凯普沃斯蒂德法的规定，农业联合组织的任何成员不能因其所持的股票数或投资多少，而拥有1个以上的投票权，或者联合组织每年基于成员股份或成员资本给成员的年回报率不能超过8%。这个8%的条件限制了成员从联合组织获取的回报，将联合组织的行为的主要目的限定在了非营利之内。但是，请注意，这这2个条件不是并列关系，而是择一而取的关系，即是说，“一人一票”制与成员分红不超过8%这2个条件只要符合1个即可，并不是法律规定的强制内容。

这说明凯普沃斯蒂德法不仅允许农业联合组织可以有资本，而且可以适当地向成员分红。议员Volstead在谈到这一点时，指出允许联合组织拥有一定的股本是因为，“联合组织至少需要必要的资金运作，需要储蓄部分资金以备弥补运营中所易遭受的损失”。至于将回报率限制在8%，则是为了“使协会的运营建立在作为生产者的会员的利益之上，以防某些会员控制协会，将其分红建立在投资的基础上而不是资金利用的基础上”。

3.2投票权并不是组织成员的必要判别标准反垄断一直是美国经济社会十分关注的问题，之所以对农业组织进行豁免，完全是出于对农业生产的特殊性保护，为了保证农业合作社的豁免利益最终受益者是从事农业生产的具体成员，凯普沃斯蒂德法对农业联合组织的成员及民主管理做了严格的规定，但是如前文所述，该法并没有规定“一人一票”制是联合组织获得豁免的必要条件，而且在司法判例中，对于组织成员的投票权，也是持宽容态度的。典型案例如美国的Agritronics Corp. v. National Dairy Herd Ass’ n[8]一案。

该案发生于1994年，被告几个州的乳业改进协会中有1个成员是宾西法尼亚大学的推广专家，因此被指控不能享受凯普沃斯蒂德法的保护。法院经过调查认定，该专家确实不是农业生产者，但由于他在协会中不拥有选举和控制协会决定的权利，因而他不是一个实质成员，协会并不因此失去凯普沃斯蒂德法的保护。所以该案首先确定了农业联合组织的成员可以不是农业生产者；但其不能拥有投票权，这首先就打破了传统上所说的“一人一票”，成为了“一人零票”；其次，在该案件的后来发展中，进一步被阐释为：联合组织并不必要严格地限制一人一票，如果组织的股票或投资分红并未超出8%的范围，那么选举结构就是无大碍的。

因此，农业联合组织中“成员不能因其所持的股票或投资的有多少，而拥有多个投票权”与“年投资回报率不超过8%”，这2个条件只要符合其中1个即可，并不是两者都要具备。有些联合组织为了吸引资金，允许成员拥有多个投票权，而要求其投资回报率必须控制在8%以内；或者这多个投票权不能建立在成员所持的股票或投资的基础上。这样规定的好处在于可以有效地防止他人攫取团体的管理权，然后将它作为股东赢利的工具来经营管理[9]。

3.3启示美国是最早对农业联合组织进行豁免的国家，其对农业联合组织的豁免制度从建立到成熟，主要是围绕如何保护农业个体生产经营者的民主管理权利和利益，从美国的立法和判例可以看出，为了农业联合组织成员的民主权利，并不强制规定要求成员“一人一票”，成员可以拥有多个投票权，只要其在多个投票权与投资回报率8%限度内两者之间选择其一即可；为了保障农业组织的健康发展与资金筹措，也不强制要求一人一票，可以容许“一人零票”制的存在，既可以存在只拥有资本回报权却不要求投票权的成员。了解美国的这些规定的发展和演变，对分析重构我国农民专业合作社的“一人一票”制度是非常关键的。

4农民专业合作社“一人一票”民主管理制的重构设想

合作社是一个共同所有和民主管理的企业，合作社的所有权在民主的基础上归全体社员，合作社共同所有、民主管理的特点，是区分合作社与其他组织的主要区别所在。合作运动历经200多年，仍呈现出顽强的生命力、广泛的适应性和不断继起的内动力，其关键在于合作社始终坚持为社员服务的宗旨，一直把实现社员利益放在工作的中心位置。因而受到社员真心的拥护，并吸引了更多的人加入合作社，壮大了合作社组织。“一人一票”制是合作社民主管理制度最鲜明、最直接的体现，对“一人一票”制的改革完善必须基于民主制度的基础，着眼于合作社成员的整体利益。

4.1以“一人一票”为原则：保证合作社的民主基础合作社法人治理结构区别于其他法人的一个基础性原则就是“一人一票”原则[10]。合作社的管理形式是成员共同决策，而不是个人专断。社员大会是合作社的最高权力机关，合作社一切重大事项必须经社员大会讨论、表决后决定。合作社管理人员由社员大会选举产生，向全体社员负责。基层合作社的社员无论股份多少，都只有一票的权利，每人有同等的表决权。这种“一人一票”制是合作社民主管理的集中体现，它保障了社员之间具有平等的权利，有利于充分发扬民主，避免少数人用股份来控制合作社，从而保证每个成员能通过社员大会上的表决权来实现对合作社的共同决策。

农民专业合作社是人的联合，以互助合作为目的，它对社员不以营利为目的，对外经营也是为了社员的利益，资本处于从属地位。因此与公司性企业的“谋求资本利润的最大化”为宗旨不同，合作社的“一人一票”有效避免成员对资本的控制，对于市场经济条件下处于弱势的农民来说，这是保护自己利益的一种方式。

4.2限制增加“一股一票”方式：平衡社员的权利责任关系农业合作社民主管理的原则，强调了合作社是社员管理的组织，肯定了社员在积极参与制定方针、做出重大决策中的权利。“一人一票”的投票方式是一种绝对平等的民主管理，体现了合作社的人合性质，它是人支配资本，而不是资本雇佣人。这种绝对的民主必然造成决策的稀释和分散化，由此导致社员缺乏参与合作社事务的积极性以及决策效率和质量下降，甚至会出现“多数人的暴政”。所以针对“一人一票”原则对成员权利及筹资方面的局限性，“一人一票”制的绝对性已经发生改变，很多国家都对“一人一票”的决策原则进行了变通，不仅在美国，而且在罗虚代尔原则发源地的欧洲，表决权的一人多票已十分普遍，非盈利和一人一票的公平原则由强调发展和承认差别的原则所取代[11]。

笔者认为，可以允许社员以与合作社交易额的大小认购股本，合作社的投票权以社员交易额的大小为基础，但是“一股一票”的表决方式应限制在收益分配的事务上，让交易量(额)大的成员的关注点在收益分配上而不是对合作社的控制上，这种做法一方面可以体现成员权利与义务平衡的思想，社员与合作社的交易额越大，社员对合作社的贡献越大，合作社对这个社员的重要性也越大，其在合作社内享有的决策权就越大，另一方面又对其投票权加以限制，使合作社互助合作的宗旨不被过分偏离。

4.3适度容许“一人零票”存在：解决合作社筹资难题当前我国合作社遇到的最大困难是资金不足，农民专业合作社是市场经济不可或缺的一部分，合作社既要坚定遵循为社员服务的宗旨和合作社原则，同时又要服从市场法则和价值规律的要求。合作社为社员服务是目的，对外营利是增强服务能力的手段。为了满足合作组织吸纳资金的需求，我国可以借鉴美国的相关做法，允许有部分只筹资分红而不参与合作社决策投票的成员存在，在保证全体成员的共同利益的基础上，一方面提高对农民的吸引力，另一方面解决农村经济组织的资金需求。

从根本上来说，合作社是一种为了完成纵向一体从功能的具有横向联合性质的俱乐部，成员如果不能从中受益，他们不会参与合作社[12]。伴随着农民专业合作社的市场化与社会化发展，当“一人一票”制既不能很好地保障农业生产者成员的民主权益，又不能使其在健康发展中经济受益，那么合作社的存在和发展将十分堪忧，因此，对于“一人一票”的改革与重构是当前农民专业合作社在市场经济发展中面临的重要问题，对“一人一票”制进行适当改革，兼顾其内部制度的限制与提供特殊保护之间的利益平衡要求，是合作社制度特征的重要体现。

参考文献

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[8] Agritronics Corp. v. National Dairy Herd Ass’ n(1994-2 Trade Cases(CCH) 70, 758 (N.D. N.Y. 1994); also, 914 F. Supp. 814 (N.D. N.Y.1996))[Z].

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[12] 董胜忠.转型时期农民专业合作社的组织行为研究：基于成员异质性的视角[M].杭州：浙江大学出版社，2008.

Discussion and Reconstruction of “One Person One Vote” System for Farmers’ Professional Cooperatives in China

DING Zhi-chun

(Jiangsu Polytechnic College of Agriculture and Forestry, Jurong, Jiangsu 212400)

Abstract“One Person One Vote” system is the distinctive feature of democratic management of cooperative members, the original intention is to protect the individual interests of agricultural producers; but now, the advantages of the original intention is gradually dissipated, and there are some members to reduce capital investment as much as possible. Through analysis according to American legislation and legal precedent, following revelations were obtained: the system is not a mandatory requirement of law; voting rights are not the necessary criteria for theorganization members. On the basis of this, reconstruction of “One Person One Vote” democratic management system for farmers’ professional cooperatives was proposed: the principle of “One Person One Vote” is to ensure the democratic foundation of the cooperatives; restrict the increase of “One Share One Vote” mode in order to balance the rights and responsibilities of members; moderately tolerate “One Person Zero Vote” to slove the problem of financing.

Key wordsCooperative; “One Person One Vote” system; Democratic rights; Reconstruction

作者简介丁志春(1979- )，女，河南焦作人，副教授，硕士，从事经济法研究。

收稿日期2016-03-02

中图分类号S-9

文献标识码A

文章编号0517-6611(2016)10-286-04