农业用地供给侧改革的可行举措探讨

殷兆伟， 陈俊华， 于晶晶

(1.陕西华地勘察设计咨询有限公司，陕西西安 710020;2.礼泉县住房和城乡建设局，陕西咸阳 713200)



农业用地供给侧改革的可行举措探讨

殷兆伟1， 陈俊华1， 于晶晶2

(1.陕西华地勘察设计咨询有限公司，陕西西安 710020;2.礼泉县住房和城乡建设局，陕西咸阳 713200)

通过梳理我国农业用地在利用中所存在的制度层面、利用层面、管理层面和其他层面的问题，结合我国推进农业用地实行供给侧改革的目的，从4个方面制度供给、利用供给、管理供给和其他供给提出我国在实行农业用地供给侧改革的可行举措，为我国推进农业用地的供给侧改革提供理论依据。

农业用地；供给侧改革；城镇化

我国经济发展进入新常态，当前及今后一段时期内，在适度增加总需求的同时，强化以供给侧为核心的经济结构性改革，全面提升供给体系的质量和效率，实现经济永续发展成为摆在国人面前的主要问题。供给侧改革，是从提高供给质量出发，用改革的办法推进产业结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好地满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展[1]。在当前国家全面推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的进程中，如何利用好国内庞大的农村市场，实现农业用地经济变革，将是我国深化改革的重头戏。笔者从制度层面、利用层面、管理层面和其他层面分析了农业用地利用中的问题，结合农业用地供给侧改革的目的，提出了推进农业用地供给侧改革的一些可行举措。

1　农业用地利用中的问题与争论

1.1制度层面我国农村土地实行土地所有权归集体所有，土地承包经营权归农户所有。近年来完成对农民宅基地使用权的确权颁证及进一步对农业用地进行确权，在事实上形成一种永佃权。但不可否认的是，农业用地的家庭承包经营制的“长久不变”，直接制约了农业用地的高效流转，进而妨碍了农业的规模化发展，影响着我国农业的健康发展。

农业用地在制度层面的另一个争论是究竟应该保护家庭经营还是推进公司化经营。虽然在农村养殖业和若干经济作物的经营中，公司化经营显现了其优势，但在主要农产品种植中，公司化运作的成效尚未得到可信证明。到底是利用外部资本运作，鼓励公司化经营农地，还是借鉴日本、韩国以及我国台湾地区的小规模农场、农协组织为主的生产经营方式，这同样牵扯到农地流转到底是走向规模化，还是精细化，或者兼而有之[2]。

此外，农业用地征收中的级差收益分配矛盾也是一个重要问题。关于此问题，学术争论的焦点集中在农地转用中地权、级差收益的处置问题，甚至还包括转用后的农地用途权的归属，即政府、开发商、村集体、农民4大主体的分配问题。由于土地的区位级差明显，农业用地征收所表现出的问题就不仅仅是收益分配的经济问题，而是由此引发的社会公平和连带的维稳等社会问题，甚至还将严重地影响社会公共利益。

1.2利用层面近年来，我国农业发展迅速，农业综合生产能力有了明显提高，粮食12年连续增产，年产量也多年来稳定在6 000亿kg以上。然而，必须要看到我国农业用地在利用中存在的诸多问题，主要表现在4个方面。

1.2.1质量严重退化，优质劳动力逐渐流失。我国人地矛盾一直十分突出，近几年的快速发展，使得城市周边优质农用地被大量占用，而新开垦土地肥力有限。以耕地为例，我国现有耕地的70%～80%存在养分不足问题，此外，土壤污染退化、土壤的侵蚀等也都严重威胁到土壤的总量和土壤的质量。于此同时，受城镇劳动力缺口吸引，农业从业劳动力却在逐渐流失，根据《人力资源蓝皮书：中国人力资源发展报告(2014)》显示，近30年我国年均流失20万优质农业从业劳动力[3]。

1.2.2科技、经济集聚度差，利用成本高企。我国农业用地利用上，限于农民素质及农村基础设施薄弱，我国农业用地的科技投入力度和经济规模的集聚度不高。此外，我国农业用地的种子、种苗、肥料、农药等农用生产资料产品和农膜、农机、农业工程设施设备等农用工程物资使用成本近年来逐渐攀高，有些区域甚至出现了农业用地的“出不抵入”。

1.2.3农产品输出质量参差，品牌化程度低。尽管我国粮食年产连创新高，但我国仍是一个粮食进口大国，大米、豆类等主要粮食来源对进口依赖度极高。我国国情实际导致我国农产品质量各地参差，进而高附加值农产品输出十分低下。以有机农作物消费为例，我国有机农作物消费额仅占常规食品销售额的0.1%，与发达国家平均水平2%相比，相差20倍。此外，我国农产品的另一个特点是品牌化程度低，这就导致农产品的市场竞争力和质量安全保障较差。

1.2.4污染问题。作为农业用地使用的延伸问题，如使用化肥、农药造成的水资源及环境污染，以及农业用地的“人-地-经济-政策”配置不协调等[4]。

1.3管理层面我国农业用地在管理层面存在着规划、立法、操作和保障上都存在一些现实问题，具体表现在以下4个方面：①规划上，土地利用总体规划是政府控制土地利用的重要手段。然而，落实到农业用地的乡镇级土地利用总体规划的编制和实施却大都进展缓慢，且欠缺前瞻性和科学性。②立法上，农用地使用权流转相关法规一直未见出台，致使政府无法对农村集体非农土地使用权流转实行有效的管理，从而影响了土地资源的有效配置及农业用地利用市场规范。③操作上，农业用地利用的一个突出特点是分布分散，各用地单元的特点突出，而目前我国对农业用地的管理也缺乏差别化管理，农业用地在利用中出现问题的“一刀切”和“放任”2种态度并立，这也导致了农业用地问题频仍[5]。④保障上，农业用地管理上缺乏激励制度。由于农村集体的权利主体虚化，致使农业用地管理中村民的普遍参与积极性不足[6]。耕地利用的收益低挫伤了农民的积极性，且耕地保护政策的收益落不到失地农民身上。以农村征地为例，现行制度仅涉及“政府-村集体-失地农民”3个利益端，广大村集体其他个体仅参与相关听证，并无实际利益分割，故而导致相关国家法令规定的听证会也逐步沦为形式。

1.4其他层面我国农业用地由于其在权利属性上的特殊，导致了其在利用和转用过程中的诸多困窘。一方面，上至国家下至个人，都希望通过激发农业用地潜力来实现其利用效益的最大化，囿于相关法律、政策约束，在实际利用中却一直欠缺活力；另一方面，国家和地方、政府和个人在农用地的利用中，一直在做着利益博弈，农村用地利用者又处在“等政策”和“违法用”的两可之间，地位十分尴尬。此外，农业用地利用中还存在缺乏配套设施及保障机制的问题[7]。尽管近年来国家在农业用地的基础设施上投入大量资源，收效也颇为显著。然而针对农业用地利用的多领域、多部门、系统性配套还有缺陷，尤其是一些软环境的配置，例如帮助乡镇企业用地升级或退出的制度保障等，还未见专门政策出台。

2　推进农业用地供给侧改革的目的

2.1适应和引领经济增长新常态现阶段，以结构性能过剩为特征的“供给失灵”是经济新常态的典型特征。经济增速显著下降，是资源配置低效的供给结构与市场有效需求所代表的生产和消费脱节产生的“供给失灵”。我国农村不仅有着广阔的市场诉求，同样也充斥着广阔发展前景。充分审视、利用现有资源，推进农业用地的供给侧改革，精准定位特色产业发展方向，提升农村经济创新力和生产力，是主动适应和引领农村经济发展新常态的必然选择。

2.2助力需求端结构调整供给侧结构性改革的目标是化解过剩产能，提升有效供给能力。广大农村地区有广阔的需求市场，农业用地的供给侧变革紧抓农产品供给与需求，依靠自身专业技术优势，大力发展生态畜牧业和优质果蔬业，完善基础设施建设，按照资源变资产、资金变股金和农民变股东的“三变”改革要求，在需求端谋求结构调整，通过创新引领主动调整供给端达到引领需求端的目标，形成“供需平衡”的理想状态。

2.3推进城镇化发展2014年我国城镇化率已达到56.11%，这是我国经济结构性变化的根本推动力。相对于广大农业用地而言，作为农村经济发展和城镇化进程的载体，快速的城镇化发展不仅在客观上产生规模巨大的物质需求，同时也因为城市化的发展产生极大的消费推动力，推动居民消费对经济增长和结构升级的促进作用，从而进一步推进城镇化的二次发展，产生良性互动。

3　推进农业用地供给侧改革的一些可行举措

3.1制度供给

3.1.1全面完善承包经营权的归属确认。国家自2014年起计划用5a左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。从已颁证地区看，承包农户对土地财产权利的认知度增加，流转比例也大大增加，可见土地制度变迁的边际效益仍然为正[8]。全面完善承包经营权的归属确认，不仅有助于农户提高财产权的认知度和流转意愿，还有助于国家引导土地经营权有序流转，加快培育新型农业经营主体，促进家庭农场、专业大户等规模经营农户的形成。

3.1.2差别化推进生产经营方式。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。鉴于此，农业用地生产经营方式应紧抓各地实际，加快农业结构调整步伐，促进农地资源和其他生产要素优化配置及农业用地的高效利用。此外，还应注意拓展推动经营主体范围，引导多元资本参与土地流转，推进农业的“招商引资”，推动新品种、新技术、新设备、新模式、新技术应用，加快农业科技进步和农产品市场扩大的步伐，增强农业抵抗风险能力。

3.1.3创新农业用地征收制度。其一，界定征地范围，明确操作程序，缩小征地范围，严格征地程序，建立包括征地补偿、安置方案、就业保障以及征地报批前协商制度在内的多项补充制度，健全完善被征地农民社会保障制度。其二，研究土地增值收益合理分配机制，包括合理调整提高补偿标准，规范土地增值收益用途。将一定比例土地增值收益用于被征地农民社会保障、就业培训支出等。其三，探索农业用地与国有建设用地权利同享机制，将国有土地的出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制纳入到农业用地的征收制度中。最后，还应注意远郊和近郊、城中村征地补偿差异化，远郊村要采取“人员安置、农田流转与金钱补偿”相结合的方式，而近郊和城中村征地要采取“宅基地或耕地换取公租房加金钱补偿”的方法，保障被征地农民经济来源不受征地带来的负面影响。

3.2利用供给

3.2.1建立农业用地的良性发展机制。严格落实耕地保护政策，健全农业标准化生产制度。既要做好土地开发、整理、复垦工作，保证好耕地的动态平衡，又要实行减量化和清洁化农业生产模式。健全工商资本租赁农地的监管和风险防范机制，建立严格的资格审查、项目监管和定期督查机制，禁止以农业为名圈占土地从事非农建设，防止农用地的“非粮化”流失。

3.2.2加快农业用地的信息技术融合机制。其一，完善农业用地基础设施，加大农用地的资金和政策倾斜力度，并鼓励社会资本以PPP模式参与农田水利工程建设和运营维护，完善农田水利保障设施。其二，推进农业生产的现代化，在农产品生产过程中加大科技投入，延伸农产品上下游产业链，既要建设好农业生产资料配送网络，形成良性竞争，降低农业生产资料成本，又要搭建各类农业生产服务平台，加强政策法律咨询、市场信息、病虫害防治、测土配方施肥、种养过程监控等服务推广，减少农业成本交易成本。其三，运用互联网、大数据等信息技术，积极发展定制生产，满足多样化、个性化消费需求，并建立健全农产品质量安全可追溯体系。其四，整合优化农产品生产服务系统，发展契合农业实际发展的农作物良种繁育、农业生产动态监测、环境监控等信息技术等专业化服务。

3.2.3做好农业用地的复合利用。其一，鼓励产业结构的复合利用，构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系。依托农村秀美风光，加大农业用地的医疗、健康、养老、旅游、休闲、观光等用途用地的复合利用力度。其二，加大设施农业推广，有条件的地区可鼓励农用地的立体开发，分层、分类、分期开发利用地下空间资源。其三，增加基础供给的复合利用，以满足公共服务需求、优化结构和调动潜能为方向，积极实施选择性“有效投资”和PPP模式创新，拉动民间资本、社会资金合作供给，带动农业用地的复合利用。

3.2.4培植农产品现代化软环境。努力发展农产品加工、乡村旅游等农村优势产业，实行“减、免、奖、补、扶”优惠政策，定点帮扶项目建设，形成“一站式”办公、一条龙服务，解决农业生产运营中实际问题。加强农产品的研发设计、物流、融资、电子商务、农超对接、小微创业等领域项目服务，带动农业升级和服务水平提升。

3.3管理供给

3.3.1强化机制设计。其一，国家尽快出台相关法规，在制度层面规范农业用地流转行为。其二，明确土地用途，杜绝土地的不正当使用，同时对土地抛荒、土地流转的有偿性、因土地流转而涉及的乡村税费负担，以及各流转形式(转让、出租、入股等)的流转期限等做出相关规定。其三，构建农业用地流转平台，定期公布土地流转信息，并且培育专业的经营权价值评估机构、金融服务支持机构，方便土地的有效、及时流转。其四，强化土地管理中规划的作用，提高政府土地利用管理的效力。

3.3.2加强精细化管理。政府层面，建立以行政村为单元的行政管理地图，统筹农业用地的各用地单位信息，实现差别化管理；村集体层面，全面推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，赋予农民对集体资产更多权能，发展多种形式的股份合作，释放农业用地经济活力，保障农民正当的财产利益。

3.3.3健全村民参与激励机制。在涉及农村集体土地流转、征占、复垦等过程中，应建立适用于村集体和普惠农村及农户个体的机制，将村民的合法利益纳入进来，提高农民的参与热情。

3.3.4完善粮食主产区利益补偿机制。建立农业投入增长、生态补偿、粮食产业发展保护等机制，增加中央财政对粮食大县的奖励资金，新增农业补贴向主产区和优势产区集中。

3.4其他供给

3.4.1政府应强化宣传引导，提高服务意识。强化“执政为民、科学发展”理念，主动了解、关心农民和市场经济对乡村经济发展的动向，积极创造有助于乡村经济建设的宽松环境。

3.4.2契合新型城镇化建设。结合国家推进新型城镇化的大背景，按照控制数量、提高质量，节约用地、体现特色的要求，支持和发展与相邻城镇主体功能契合、特色产业发展契合、服务“三农”契合的优势产业，通过加强与相邻城镇的统筹规划与功能配套，培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色村，进而进一步服务、带动、吸纳周边农村资源，逐步推进新型城镇化建设。

3.4.3倡导农村消费。从企业角度，在加大交通通信、文化娱乐、绿色环保、家电类耐用消费品和家用轿车等方面投资基础上，做好农村的分布式能源、农业废弃物资源化综合利用、垃圾污水处理设施、农村水电路气信息等基础设施建设改造等投资，完善农村消费的生产、物流、售后等服务，升级农村消费。从农村角度，倡导绿色消费、品质消费、时尚消费等先进的消费观念，并逐渐改变以往从众消费、迷信消费、“面子消费”等非理性消费观念，丰富农村消费观。

4　结语

农业用地的供给侧的改革，必须重新厘定思路，摒弃以往政府主导、农村执行的做法，重新确立农村的主动性，实现市场化改革，从真正地从市场化配置资源机制角度出发，满足市场化运作要求，创造真正适合农业用地健康发展、惠及近7亿人口福利的一场变革，形成多元的土地发展格局。同样，实现农业用地的供给侧改革也是通过供给侧的改革来提升经济整体效率的必然选择和应有之意。

[1] 胡鞍钢,周绍杰，任皓.供给侧结构性改革：适应和引领中国经济新常态[J].清华大学学报,2016(2):16-18.

[2] 华生.城市化转型与土地陷阱[M].北京:东方出版社,2014:62-63.

[3] 余兴安.人力资源蓝皮书：中国人力资源发展报告(2014)[M].北京:社会科学文献出版社,2014: 122-128.

[4] 尹成波.“新三农问题”背景下农地优化配置的制度保障研究[J].农村经济,2012(8):23-25.

[5] 邵战林,朱道林，杨俊孝.完善我国农村土地管理制度的若干建议[J].农村经济,2011(7):12-18.

[6] 张学浪,李俊奎，戎向东.新时期农村土地产权激励机制构建新探[J].农村经济,2011(10):63-64.

[7] 韩松.新农村建设中土地流转的现实问题及其对策[J].中国法学,2012(1):19-21.

[8] 孔祥智.农业供给侧结构性改革的基本内涵与政策建议[J].改革,2016(2):42-45.

Discussion on the Feasible Actions for Supply-side Reform of the Agricultural Land

YIN Zhao-wei1, CHEN Jun-hua1,YU Jing-jing2

(1.Shanxi Huadi Survey Design & Consulting Co., Ltd., Xi’an, Shaanxi 710020；2.The Department of Housing & Urban-rural Constraction Bureau of Liquan County,Xianyang,Shaanxi 713200)

Problems in the utilization of agricultural land use were combed from the institutional level, use level, management level and so on. Combing with the objective of promoting agricultural land and implementing supply-side reform in China, the feasible actions for the supply-side reform of agricultural land in China were put forward from four aspects of institutional supply, use supply, management supply and other supply. This research provided theoretical foundation for the supply-side reform of agricultural land in China.

Agricultural land; Supply-side reform; Urbanization

国家自然科学基金项目(71373209)。

殷兆伟(1987- )，男，山西朔州人，工程师，从事土地经济利用与集约利用评价研究。

2016-05-13

F 301.1

A

0517-6611(2016)18-187-03