PPP 项目发展模式的实践与思考

○牟来举



PPP 项目发展模式的实践与思考

○牟来举

巴东县委、县政府认真贯彻落实党的十八届四中、五中全会精神，按照湖北省政府要求，积极探索政府和社会资本合作模式（以下简称PPP），充分发挥市场机制作用，促进政府职能加快转变，拓宽融资渠道，创新财政投入与管理，形成了有利于促进PPP发展的制度体系，激发市场主体和发展潜力，着力打造新的经济增长点。

一、巴东经济发展情况

（一）县域经济发展基本概况

2015年，全年实现地区生产总值88.85亿元，全社会固定资产投资完成97.45亿元，公共财政总收入完成8.17亿元，公共财政预算收入完成5.86亿元，城镇居民人均可支配收入21058元，农村居民人均纯收入达到7893元。

（二）地方政府债务情况

存量债务规模大，政府偿债能力有限。2015年底政府负有偿还责任的债务16.38亿元，可能承担一定救助责任的债务12.11亿元。从投资方向来看，政府负有偿还责任的债务包括：公益性项目16.38亿元，其中公路5.77亿元，市政建设6.77亿元，保障性住房1.19亿元，生态与环境保护0.27亿元，政权建设0.84亿元，教育0.8亿元，其他0.15亿元；非公益性项目0.59亿元。2015年政府债务还本付息支出 0.55亿元，预计2016年将达到1.2亿元。

（三）“十三五”期间固定资产投资预算

“十三五”期间，巴东将紧紧围绕“五个巴东”建设，全力打造全国知名的生态文化旅游基地、全国重要的绿色富硒食品生产基地、全省重要的清洁能源基地、三峡库区重要的综合交通枢纽。固定资产投资将迎来高峰，预计全社会固定资产投资规模超过3000亿元，政府性投资超过100亿元。政府偿还存量债务本金27.9亿元，付息10亿元。政府性投入分别来看，本级预算安排5亿元，土地出让收入安排支出5亿元，专款安排支出50亿元，地方政府债券2.5亿元。资金缺口主要靠中央、省级项目投入和社会资本投入。

（四）PPP模式推广的可行性

推广PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，具有现实必要性。目前，仅靠政府性投入规模无法满足群众对基础设施和公共服务的需求，资金缺口大，政府债务规模大，拓宽融资渠道、减轻债务压力是必然之路。推广PPP模式具有合理性：从过去经验来看，部分基础设施和公共服务由政府直接主导运作，效率低下，各种违建违占屡禁不止；由社会资本运作，既可提高效率，又可以通过税收和分红实现政府收益，让全县人民享受到优质高效的公共服务。

二、巴东县PPP模式实践路径

（一）稳步试点，破冰开局

PPP模式在全国目前尚处于摸索阶段，我们既要认识其重要性，也要因地制宜，遵循经济发展规律，审慎试点。在选取试点项目上，我们主要考虑以下几点因素：一是遵循先小后大、先易后难的原则，控制投资和政策风险；二是选取使用者付费项目作为试点切入点，提高试点成功率；三是优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目，提高操作可行性。经过反复筛选、论证，将野三关金象坪片区开发、火车站连接线建设、信陵镇云沱社区立体停车场建设、溪丘湾乡三水厂、给排水、垃圾、污水等项目建设纳入试点，稳妥推进，探索一条适合巴东县情的PPP发展模式。

（二）健全制度，规范管理

当前推广运用政府和社会资本合作模式，应该依托现行《招投标法》、《合同法》、《建筑法》、《政府采购法》，《预算法》、《公用事业民营化管理条例》及其他相关法规政策，建立健全制度规范体系，实施全生命周期管理，保证项目实施质量。同时，要做好制度设计和政策安排，防范金融风险。

第一，加强组织和能力建设。由政府牵头设立专门机构，统筹协调PPP模式下项目建设的相关工作职能。机构下设项目组、融资组、政策组，履行政府和社会资本合作政策制定、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理等职能。

第二，完善项目体系建设。一是扎实做好项目前期论证工作，综合考虑公共服务需要、责任风险分担、支付方式、融资方案和财政补贴等要素，平衡好财务效益和社会效益。二是规范选择项目合作伙伴，综合评估合作伙伴专业资质、技术能力、管理经验和财务实力，选择诚实可信、安全可靠的合作伙伴。三是细化项目合同文本，重点关注功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节。四是完善财政补贴管理，对于社会效益好、项目收入不能覆盖成本和收益的，适当给予补贴，探索建立动态补贴机制，纳入政府预算，在中长期财政规划中予以统筹考虑。

第三，健全债务风险管理。根据中长期财政规划，对政府付费或提供财政补贴支持的项目进行财政承受能力论证，量力而行，严格控制，重点做好融资平台债务向PPP项目转型的风险控制工作，切实防范和控制财政风险。

第四，建立项目绩效评价机制。加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务者共同参与的综合评价体系，绩效评价结构依法对外公开，接受社会监督。

（三）统筹协调，渐次推进

在总结试点、完善制度的基础上，既要加大PPP项目推进力度，又要防止盲目上项、乱上项，PPP项目成熟一个启动一个，实现渐次推进。

第一，统筹谋划PPP项目库建设。一是符合降低成本、提高效率、改善公共服务的基础设施和公共服务项目，如旅游开发、城市交通、环境保护、城市供水、养老机构等，分类纳入PPP项目库管理。二是城市公共服务PPP项目，主要是公共停车场、养老机构、城市供水、污水固废处理、城市公交等，运作模式主要是由合作方建设、运营，政府定价和监管。三是移民开发PPP项目，主要是后三峡库岸建设开发，移民资金使用理念由建设城市转为经营城市。四是片区开发PPP项目，主要是经济开发区金象坪片区、溪丘湾平阳坝片区等。五是旅游带开发PPP项目，主要是巫峡口旅游带、神龙溪旅游带等。

第二，社会资本参与方式。综合考虑成本、便利性、风险控制等因素，社会资本通过两种方式参与PPP模式项目建设。一是符合条件的合作方直接投资。二是通过基金方式间接投资，通过信托、契约等模式，募集社会闲置资金，参与PPP项目。

第三，政府补贴方式。一是政府只承担价格和质量监管，由社会资本承担设计、建设、运营、维护，采取使用者付费或者政府适当付费。二是政府通过本级预算、上级专项、土地、资产、特许经营等配套，采取使用者付费或者政府适当付费，纳入中长期财政规划。

第四，明晰产权和债权。PPP项目涉及利益主体较多，明晰产权是确定权责利的基础，为此，要做好产权登记和债务监管工作，为项目的运作打好基础。在理清产权和债权方面，还需进一步探索，比如片区开发PPP项目，一方面产权归政府，防止国有资产流失；另一方面，经营权归合作方，政府参与收益分配。

三、ppp模式推进中需要注意的问题

尽管2013年以来财政部在力推ppp模式，并得到许多地方政府的响应，但目前仍然还有大量工作亟待完善。

一是明确政策完善法规。目前我国尝试了各种PPP模式，但在实践中一直在摸索，还没有明确的政策和法规体系。往往一个项目一个政策，一个地方一套做法，使得企业有疑虑，地方政府也不敢放开手脚。目前最需要明确的是：哪些项目可以做，哪些领域不可以做；哪些合作方式可以做，哪些合作方式不可以做，以及PPP模式的基本操作流程、规范和法律地位、利益保障等问题。

二是具体操作需阳光透明。PPP项目大多涉及公民利益，定价也多是政府主导。因此，如果不能透明化操作，就很容易造成群众的不理解，从而引发公众事件。企业在不断提高自身管理水平和运营效率的同时，要充分考虑到各方的感受和认知，要持续不断地加强与各方的沟通，并尽可能地让公众参与到企业的管理和运营过程中。

三是防范出现“烂尾项目”。项目推进过程中，政府会遇上经济危机的冲击，企业有时也会有这种情况。如果企业遇上财务危机，使得PPP项目受到重大影响，不可抗力使原来合同失效，政府不可放任不管而影响项目的社会效果。政府和社会投资者双方在诚信守约的基础上，还需相互搭台，建立健全相关应急措施。

（作者系湖北省巴东县常务副县长）

（责任编辑周吟吟）