“十三五”时期实施创新驱动发展战略的方向和重点

程北平　鄢晓发　张鹏　孙维



“十三五”时期实施创新驱动发展战略的方向和重点

程北平鄢晓发张鹏孙维

内容提要：创新是引领发展的第一动力。十八届五中全会指出，十三五“必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新”。创新驱动是经济新常态下推动我国经济发展的主动力，既可以有效避免要素驱动不断下滑的困扰，又可以有效化解投资驱动带来的供给侧刚性的矛盾。创新驱动的核心在于“创新—转化—应用—再创新”链条的高效有序，本文根据这一研究逻辑，在全面分析创新驱动的内涵和特征的情况下，对创新驱动的着力点和支撑政策进行了深入研究，提出了创新驱动基本框架和财政政策措施体系。

关键词：创新驱动财政政策十三五规划

一、创新驱动发展战略的现状及国际经验借鉴

党的十八大从全面建成小康社会和建设创新型国家的战略高度提出要实施创新驱动发展战略，这是党中央、国务院做出的事关社会主义现代化建设全局的重大战略决策。创新驱动战略就是要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，破除一切制约创新的思想障碍和制度藩篱。创新驱动战略既强调“创新”，又着力于“驱动”，两头发力并且形成合力。同时，在创新中，既强调创新的内涵、形式和机制，要激发全社会创新活力和创造潜能，提升劳动、信息、知识、技术、管理、资本的效率和效益，同时又强调创新成果的使用、转让和保护，强化科技同经济对接、创新成果同产业对接、创新项目同现实生产力对接、研发人员创新劳动同其利益收入对接，增强科技进步对经济发展的贡献度。

（一）创新驱动战略的核心地位和作用

科技创新是创新驱动战略的基础和载体，也是生产力发展的第一支柱，因此应放在创新驱动战略全局予以综合考量。创新驱动战略是实现国家富强和中华民族伟大复兴的重要举措，是我国立足全局、面向未来的重大战略。从全球范围看，创新驱动战略有利于提升国际竞争力。当今国际竞争越来越激烈，科技创新已成为世界各国国力较量的主旋律，而这是一个国家经济与社会发展的最主要支撑力，是决定一国在国际竞争和世界总格局中地位变换的重要因素。中国必须实施创新驱动发展战略，紧紧抓住和用好新一轮科技革命和产业变革的机遇，建设创新型国家，才能从容应对国际社会的变化和挑战。从国内形势看，创新驱动战略是转变经济发展方式的根本途径。我国经济总量已跃居世界第二位，但发展中的不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，人口、资源、环境压力越来越大。物质资源的瓶颈约束更加突出，而科技和人才却会得到良好的积累并在实践中不断增值，实施创新驱动战略有利于加快转变经济发展方式，破解经济发展深层次矛盾和问题，增强经济发展内生动力和活力。

（二）我国创新驱动推进的情况及问题

创新驱动是一个复杂的系统过程，其中，既包括扎实的基础研究、也包括灵活的应用研究、还包括研发过程中的中试等环节以及从商品化到产业化的完整链条。此外，在参与方上，也需要政产学研的有序参与、整合力量。十八大以来，社会各界持续关注和高度重视创新驱动发展战略建设，然而创新对我国经济发展的驱动作用仍显薄弱，创新主体动力不足、创新软环境不完善、创新转化机制效率差、创新型人才缺乏等问题困扰和阻碍着我国向创新型国家的发展。

1.自主创新动力不足，创新活动风险贴水较低

实施创新驱动发展战略，最根本的是要增强自主创新的能力。在中央统一的战略部署下和各地有效协同下，加快实施创新，落实创新驱动发展的各项任务，大力支持科技创新和科技投入，积极营造制度创新的环境和条件，主动开展模式创新的实践并摸索有效的保护方法，我国创新的环境得到有效改善，要素资源进一步累积放大，但从整体上来看，我国总体创新能力的提升速度仍不够快，增长空间仍非常有限，大部分企业缺乏创新热情，对传统经济增长方式和原有企业发展模式的依赖仍很强。按照科技部的统计，目前全国规模以上企业中，由企业牵头开展科技活动的仅占总体科技活动的25%，研究与试验发展经费仅占企业销售收入的0.56%，比重很低。将所有的企业进行统计，只有万分之三的企业拥有自主知识产权。

由于我国企业自主创新的研究起步较晚，企业的决策者对于自主创新这一综合性技术经济概念普遍缺乏全面正确的认识，有些企业没有能力或者不愿意承担自主创新所产生的风险，将企业的销售收入除了用于企业的日常开销外，全部用于原材料的采购，产品与技术几十年一贯制。从表面上看，企业的生产活动是维持了，但这样的企业很难承受市场变化的冲击，往往在市场竞争中最先败下阵来。

2.创新链条仍存在缺失，链条的延伸程度不足

在实施创新驱动战略，推进各个领域的创新发展中，创新活动及创新主体之间具有密切的联系，并通过联合、协同等方式形成整体，以创新延伸为主线呈链条形态，创新链条并不是静态的，而是依靠各环节之间的联系和融合实现动态滚动，决定着整个链条的运转方向和运行效率，并实现对整个创新驱动战略实施效果的动态改进和静态跃升。在我国创新实践中，创新链条并不能始终保持作为一个整体的连贯运行，有可能部分环节的问题导致创新过程中断或创新进程的停滞，并与预期效果形成巨大的偏差。比如，我国在研究与试验发展（R&D）经费投入规模持续增加的大环境下，在创新链条中处于最前端环节的基础研究投入规模却未能形成率先发展的局面，其比重始终徘徊在5%左右，与美日欧等发达国家大约1/6～1/3的比重仍存在较大距离。此外，基础研究成果相对孤立，创新技术形成动力不足、技术成果转化应用复杂、创新产品和服务缺乏有效的市场机制等上下游环节脱节问题，也会导致创新链条延伸程度不足，甚至出现暂时断裂，创新活动中止。

3.创新成果转化效率不高

近年来，我国研发投入每年都以两位数增速快速增长，每年有3万项科技成果问世，有7万项专利成果诞生，国际科学论文数量已居世界第2位，本国人发明专利申请量和授权量分别居世界第1位和第2位。但是与此不相匹配的是，我国科技成果的转化率仅有10%，比美国的转化率低70个百分点，这就是说数以万亿计的资金换来的研发成果，90%不能对我国的生产建设、企业进步发挥任何作用。究其根本原因，一是这些成果脱离了市场需求，二是没有达到可以向生产转化的成熟度，很多所谓的成果还不是成果。

4.成果转化后的企业成长能力不足，创新租金快速消散

技术、管理等方面的创新为企业带来竞争优势，在被竞争对手大量模仿以前，可以使企业获取超额利润，即创新租金。一方面，高新技术产业具有高风险性的特点，产品生命周期较短，更新换代很快，创新优势难以保持，同时我国目前科技创新服务体系尚不完善，对知识产权创造、保护、管理和应用各环节的服务能力不足，企业防止技术或产品产权外泄的能力较弱。另一方面，中小企业是科技创新的重要力量，中小企业创造了80%的创新产品和服务，实现了国内65%的发明专利，融资难、融资贵一直困扰中小企业发展。据调查，31.8%的小微企业主认为向银行贷款的成本最高，也占比最高，四成以上的小微企业表示借款成本超过10%。这些因素都导致成果转化后，企业难以跨越“成长陷阱”，无法长期拥有和获取创新租金。

5.从创新链向产业链的转型仍存在障碍，新兴产业的驱动作用未有效发挥

长期以来，科研部门和产业部门依据自身的权力和职责，在专项资金和政府性基金的支持下形成了各自的较具封闭性的“内部循环”，表现在科研机构和产业部门两个层面，则分别是“申请课题、开展研究、通过评审、再申请课题”和“引进技术、生产产品、技术落后、再引进技术”闭循环，据统计科研成果真正实现产业化的不足5%。虽然若干新兴产业涌现了一批关键核心技术，如通信设备、高速铁路、水电设备等已经具备国际竞争力，然而从产业链和关联产业发展的角度看，重大原始创新成果还不足，对经济的突破带动性作用不够明显。

6.人才基础存在结构性缺失，理论和应用人才的比例失衡

一方面，虽然中国的科技人力资源总量稳居世界第一，但是高端的创新型人才仍非常稀缺。以IT服务行业为例，由于缺乏顶尖创新型人才支撑，我国IT跨国服务总收入中有65%来源于附加值较低的日本市场，高附加值的跨国服务收入只占总收入的10%，而印度的这一比例为75%，高端的创新型人才不足是制约创新驱动发展战略实施的瓶颈。另一方面，中国教育体系重视理论，轻视实际和应用，造成理论和应用人才比例失衡，大量接受了高等教育的人才并不能学以致用，人才需求结构与供给严重不匹配。

（三）创新驱动发展战略的国际经验借鉴

1.以市场为导向，充分发挥政府作用

亚洲金融危机后，韩国认识到政府主导型创新国家建设存在的缺陷，如政府干预缺乏柔性、国家科技发展政策与地方科技政策协调不够、政府制定政策的滞后等，因此把原来一部分政府的职能交还给市场，更加注重对企业创新的投入，通过优惠政策重点扶持企业研究所。同时，政府仍发挥非常重要的作用，只是逐渐转变为宏观上的扶持和控制，包括完善鼓励创新的法令体系、配套相关政策、制定较为科学的创新发展规划等。

2.财政资金撬动风险资本支持创新发展

以色列自上世纪五十年代开始推动科技创新，但是其高科技产业的真正发展则是在1992年以色列政府启动母基金（即引导基金）模式之后，该基金引导了大量的社会资本进入风险投资行业，大大加速了以色列高科技产业发展，经过5年左右时间的孕育，1997年以色列的高科技产业开始高速成长。

美国经过50多年的探索，已经形成了一套系统的政府支持风险投资业发展的模式，美国政府运用其“财政风险杠杆”引导社会资本积极参与风险投资，虽然政府引导的风险资本总量只占风险资本总量的十分之一，但是美国的科技企业创业早期项目的50%以上都是其先行投资的，包括微软、英特尔、戴尔、雅虎等。

3.重视自主创新能力建设

自主创新是一项系统工程，需要一系列科学的政策、制度措施保障，措施得力将使本国的自主创新能力得以提升。德国的产权制度、专利和知识产权等方面的法律制度保障了创造发明的个人和企业利益，激发人们投身于科学研究。同时，充裕的研究经费和优越的研究条件吸引及凝聚了世界优秀创新人才，德国洪堡基金会与联邦科研部联合设立两项科研奖：一项是旨在奖励国内外顶尖科学家的沃尔夫冈-保尔奖，另一项是奖励杰出年轻科学家的索菲亚-克瓦雷夫斯卡亚奖，在这种激励机制下，很多在国外的科学工作者纷纷来到德国。

4.高校、企业联动创新

德国的高校一般采取教学与科研统一的办学原则，因而校内开展了大量高水平的科研活动。在这种机制下，德国高校都会主动到企业找课题，开展面向企业的科研，企业为了自身技术创新和发展的需要，也在国家的支持下在高校建立研究中心、实验室，提供各种科研项目及相应的经费。

二、“十三五”时期创新驱动战略的目标和思路重点

创新驱动战略的目标和思路需要基于既有的国家创新驱动战略、国内创新创业环境以及政府在创新驱动中的责任和使命而共同展开。

（一）“十三五”时期创新驱动战略的目标

创新驱动战略的总目标是党的十八大报告中指出的“要实施创新驱动发展战略，到2020年我国进入创新型国家行列”。这一明确的要求，为我们推动发展更多依靠创新驱动坚定了信念。十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放和共享五大发展理念，把创新放在整个发展全局的核心位置，并通过创新实现新的效率提升和资源整合空间，从而将创新驱动作为国民经济发展新动力的核心源泉。

2015年颁布的《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（下称《意见》），把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，并着力于全面创新的突破和有序推进，统筹科技体制改革和经济体制的改革创新，确定了实施创新驱动发展的“四个坚持”策略，即坚持需求导向、人才为先、遵循规律、全面创新，明确了统一的目标体系，即建成创新型国家。

根据总目标和《意见》的要求，“十三五”期间，深化体制机制改革，加快实施创新驱动发展战略的主要目标是：到2020年，基本形成适应创新驱动发展要求的制度环境和政策法律体系，为进入创新型国家行列提供有力保障。人才、资本、技术、知识自由流动，企业、科研院所、高等学校协同创新，创新活力竞相迸发，创新成果得到充分保护，创新价值得到更大体现，创新资源配置效率大幅提高，创新人才合理分享创新收益，使创新驱动发展战略真正落地，进而打造促进经济增长和就业创业的新引擎，构筑参与国际竞争合作的新优势，推动形成可持续发展的新格局，促进经济发展方式的转变。

（二）“十三五”时期创新驱动战略的思路重点

2015年《意见》的公布，代表着创新驱动战略顶层设计框架和机制的初步形成。根据《意见》，政府将从八大方面、三十个构成层面着力，促进创新驱动发展战略各项成果和措施的落地。其中，八大方面主要是指以下内容：第一，营造激励创新的公平竞争环境，以公平保障科学；第二，建立技术创新市场导向机制，以市场促进应用；第三，强化金融创新的功能，以金融服务应用；第四，完善成果转化激励政策，以转化促进产业发展；第五，构建更加高效的科研体系，以体系整合创新资源；第六，创新培养、用好和吸引人才机制，以人才巩固创新的基础；第七，推动形成深度融合的开放创新局面，以开放促进创新的效力提升；第八，加强创新政策统筹协调，以更加完善的政策体系保障创新成果的应用与发展。关键的着力点是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。此外，还应着力破除制约创新的思想障碍和制度限制，统筹力量，激发全社会创新活力和创造潜能。为了全面落实《意见》，要把握几个重点。

1.注重创新环境的建设

创新活动从创意、研发直至市场实现，既是创新主体的经济利益实现，也是其创新精神和意志的升华。如果把创新活动比作种子从发芽、生长到成熟，创新活动的土壤、气候等环境就至关重要。随着改革开放的深入，各种法律、经济、制度环境的建设也要进一步优化。要坚持改进与科技创新相关的法律法规、文化环境和保护政策来支持与促进创新主体的各项创新实践，发挥市场机制和竞争来鼓励创新实践的关键性作用，营造公平、有序、公开的环境和机制，使创新精神深入人文、经济等各方面。

2.注重体制机制的建设完善

创新的活跃需要各利益主体在一定约束条件下，达到激励相容，即各方都能够达到利益平衡。为了更好地实现创新驱动，要加强制度的建立和机制的完善。通过建立创新的市场导向机制，发挥市场机制对技术研究与发展的基本取向、路径选择和要素资源综合配置的引导作用。通过完善创新成果转化促进机制，尊重人才、服务创新，全面体现智力成果的市场价值和人才资源的有效配置，使创新人才在创新实践中获得与效率、产出和劳动付出相对应的合理报酬，以成果应用来实现创新活动的价值，以成果转化和产业化来提高效率及创造财富。通过新的人才培养计划，大力提升使用和引进人才的环境和机制，全力建设一支具有较大规模、富有创新意识、勇于担当责任的创新型人才团队，坚持按照人才发展的规律和创新驱动的规律引进和培养人才，以市场机制为基础实现人才资源的有效配置，实现人与才、才与用的有机统一。构建更加富有专业性、更加高效的创新体系，坚持全面创新的方向，以科技创新为基础强化对创新驱动的引领和支持，尊重规律、立足激励、科学分工、分类推进，提升高等院校、科研院所原始创新、基础创新能力，增强转制科研院所的应用性技术研发和周边配套能力。总体来说，要建立激励相容的市场化的体制机制，并着力于发挥政府、科研单位、企业、教育和学校，以及劳动者个人在人才资源素质提升、科技资源整合等方面的积极作用。

3.实施以中国特色自主创新为核心的创新驱动战略

中国特色的创新驱动战略是建立在中国特色经济体制和经济条件下的，例如人口众多和经济发展不平衡，政府在经济发展过程中发挥主导作用，自主创新与进口替代仍不平衡，等等。为此，在构建开放型经济体制前提下，要积极促进内需和外需平衡，并依据相关产业的创新条件和自主创新能力，来决定该产业的开放策略，以及国际技术合作的程度和速度，并为该产业提升自主创新能力创造较好的条件。针对国内经济条件的不平衡，各地区的创新驱动战略也要因地制宜，在产业梯次和产业升级中达到平衡。在人才培养和教育方面，也要注重人才队伍建设的突出性、梯次性和平衡性。在政策实施方面，重视顶层设计，注意政策的系统性。在全面决策的前提下，制定好单项政策，避免单项政策与全面决策相对或相背离。在制定政策时就要考虑长短期结合，坚持地方特色和全局统筹相协调。经济增长要坚持依靠和促进创新活动的产业化，将成果转化推进为实际的生产活动，通过产业技术的改进和效率的提升不断培育和形成新的增长点，并且经济增长也能实现内需与外需平衡、产业层次和人才建设的平衡。

三、以“大众创业、万众创新”为基础，全力推进创新驱动战略

根据前文所论及的我国创新驱动战略的目标和思路，结合我国所面临的国内经济增速放缓、结构性矛盾增多和体制机制改革正在深入推进的经济环境，“十三五”期间我国创新驱动战略的重点是“大众创业、万众创新”。以创新来支持创业，以创业来应用创新，以“众”来形成趋势和潮流。财政应统筹各项资源，加大支持力度，以加强知识产权保护和推进低成本创新为主要着力点，实现创新驱动战略的目标与使命。

（一）积极推进创新驱动战略与“大众创业、万众创新”相衔接

“大众创业、万众创新”是我国经济社会发展新的驱动力，是中央针对目前复杂的经济运行态势而制定的全局性发展策略。通过进一步理顺政府与市场间的关系，坚持简政放权，坚持推进投融资的审批管理改革，坚持对创新创业实践的全面支持鼓励，形成我国创新发展和创业提升的新格局。创新驱动战略既强调创新，又全力推进驱动，在创新驱动战略的两端发力。在创新中，既强调创新的内涵、形式和机制，又激发全社会创新活力和创造潜能，因此，创新驱动战略为“大众创业、万众创新”目标实现提供了重要的支持，是“大众创业、万众创新”的前提。财政就是要从“大众创业、万众创新”与创新驱动战略联动入手，着力做好以下三个对接环节。

1.创新的本质是人，人的组织和集中是“众”

创新是认识规律、运用知识和改造自然的活动，是人在理论学习和专业培训的基础上，掌握运动的基本规律，从而在事物的运动速度（技术创新）、运动的组织方式（管理创新）和运动形式（模式创新）等领域实现对旧的突破。而“众”则为人的总体，是人有效的集合方式，标志着人的构成、特性和集聚形式。从两个方面来说，“大众创业、万众创新”基础上的创新活动与实践，参加者主要是来自于社会各个阶层以及各行各业的劳动者集合而形成的高效率市场主体——企业；参加者在参与的时候强调统一性，表现出来的是相互协作、补足短板、敢于突破，是彼此之间更高效率、更密切联系之下构成的合作；参加的运行形式是外向泛化的和内向有组织化的（即企业化），劳动者是创新的主体和灵活的个体，可以有序参加外向泛化的创新实践，也可以参加内向有组织化的创新实践，如果是参加内向有组织化的创新实践，则又会通过市场合作、创新协作和结构融入等方式，以相对内部化和有序社会化的方式参与到全社会的创新实践之中。

2.创新以知识产权保护制度作为重要保障，知识产权则是私权的属性，是区别于人与“众”的权利

知识产权是一项因保护而产生的权利，权利要素是创新实践的创造性，也即要法定的标准才可以纳入权利的范围，知识产权要有符合法律规定的创新性标准，并且申请知识产权的权利人在身份属性上也符合法定要求，才能够被给予知识产权的法律地位和依法保护。从这种特征来分析，知识产权的形成不是根据单独创新主体（创新人才或生产企业）的创造性实践，而是根据创造性实践在市场上，在“众”之中能不能具备法律所要求的创造性和特殊性，在被法律授予权利之后，知识产权就成为一项具有合法的垄断性的权利，所包含的权利内容在一定时期就会是“众”的含义下的独有权利，具有了法律保障所需要的标准和管理的边界，从而形成社会化的专属性和支配性。这一过程就是，来源于“众”、创新于“众”，专属于“众”的体系构建。

在上述权利建构的基础上，知识产权的产权属性逐步完备，并成为社会化的激励创新实践的机制，产权的利益属于“众”的范畴和“众”的竞争性享有，而如果缺失社会性、法治化的知识产权机制，创新创造就无从获得有效补偿，就会成为一种社会“兴趣”而难以调动起“众”的参与。另外，知识产权的价值属性与一般的财产价值属性并不一致，其价值的大小与形成知识产权的创新性实践中的劳动投入量（价值）没有直接的关系，而与拥有知识产权的创新成果的应用效果（使用价值）关系直接且密切。因此，知识产权的拥有者要进行价值管理和使用管理活动，重视知识产权的价值增值和创新积累，加大投入力度和市场营销渠道建设，增加良好的物质基础和设备条件的保障，更好地实现知识产权的财产属性和应有价值。这样，尽管“众”具有良好的社会性，但在专属专用性资本投入上的规模明显不足，实验环境的投入和高精尖装备采购都需要较大规模的投入，这种投入一方面具有较大的专用性，投资的风险很大，另外一方面在行业内又具有良好的通用性，需要持续性使用环境和基础才能有效地体现投资的价值。因此，实施专用性实验环境和高精尖大型装备的共用共享，服务于“众”的低门槛，形成“众”之下的高水平、高附加和标志性创新实践，并有序减少创新成本，都将是创新驱动战略的核心构成内容和有效的着力重点。

3.创新以驱动作为自身的目的，即实现创新性制造与生产，创业是连接创新与驱动最高效的模式

创新实践的效率和产出效果是以两个方面的价值实施标定的。一个是创新成果的使用价值，即创新成果以成果与生产相结合所产生的效率和效益作为价值的核定标准；另一个则是创新实践活动所消耗的劳动投入规模（价值量），但这只能作为最低准入的门槛和必须要覆盖的成本。因此，创新实践成果所形成的产权权利在市场中有内在规律和最低标准的限制，交易价格主要受到技术成果使用的影响，而不是技术成果本身载体和成本的影响（尽管要覆盖成本）。这样，尽管创新性制造和生产能够以知识产权的财产权转让和技术使用许可来实现，但实际上，最为广泛和高效的模式是原始权利人自己来应用和实施，把创新价值以社会化为载体，延伸为更有价值的创新性产品（服务）总价值或者是企业生产性收入。因此，大众创业是创新驱动最为有效的载体。接下来，创新驱动基础上的“创业”着力点就包括以下三点：一是要努力拓展创新的市场含义和创新成果的应用范围，既包括科学技术，也包括现代管理，还包括新型模式等；二是创新成果要具有资本属性，并努力拓展创新性资本的使用渠道和价值发现渠道，形成市场化背景下的创新成果直接转化和应用的资本化、产业化相融合的新模式；三是要推进创新转化与市场产出的融合，即转化的目标是市场产出的创新和扩张，这样创新成果的交易、企业对创新成果的应用和市场对创新产品和模式的低壁垒就成为最为重要的影响因素。

（二）支持创新驱动战略的财政政策着力点与主要内容

根据国家创新驱动战略的目标和要求，结合我国当前所面临的复杂经济形势和外部环境压力，作为“国家治理的基础和重要支柱”的财税政策，应根据国务院的统一部署，以“四个全面”战略布局为指导，调动自身资源，统筹各方力量，坚持科学规范，为经济发展和创新驱动提供动力支撑。在具体的政策设计和规划中，须着力做好以下四个领域的工作。

1.以市场为导向，大力提升创新潜力

市场的决定性作用是我们进行创新资源配置的重要前提，大众创业、万众创新的目标、道路、结构形式和政策手段都应按照市场规律进行。在公平竞争与结果提升的条件下，财政政策体系将有效发挥支持和引导功能，并与市场的机制和资源协力并进，提升整个国民经济的发展潜力。在这一领域，可以设计和推广以下政策手段：第一，支持PPP方式在基础设施和公共工程建设中更加规范和便利的应用。根据“十三五”地方政府性债务管理的新动态、新制度，有效对冲政府自身投资能力的下降，在大力支持政府各项投融资要求的前提下，与社会投资者进行共担风险、共享收益的合作，通过政府购买的方式或是市场竞争的机制，以最适度原则为基础，选择方案和执行能力最好的企业担任特别目的公司（SPV），以更为高效地支持政府在公共投资领域实现模式和管理上的革新。第二，采取运营补助、间接支持的方式推动企业自主创新。政府不干预具体的研发取向、创新实践、利益分配和风险补偿等机制和政策设计，由创新主体按照所具备的技术优势和对市场的掌控能力，自主安排研发实践，并实施必要的先期投入，运用全部可支配的要素进行科研创新。财政政策在坚持市场公平公正透明的前提下，对实验设施、融资活动和人员聘用提供间接性资金支持，以适当承担企业创新风险和资金成本。在研究目标实现后，根据法律法规的规定和非歧视原则，参与制定创新活动补助资金申请的标准，安排带有激励性和平衡性的后补助财力投入。后补助资金在管理上与前期政府投入的性质不一致，部分相当于企业所获得的市场收入，可以较为自由的自行支配和使用。第三，提升重点实验室、工程技术中心面向社会的开放力度，降低社会的研发成本和提升公用性专用资产的使用效率，进而为“两创”提供更加完善的设施辅助和条件支持，在不影响重点实验室运行、不改变创新实践的知识产权的基础上，显著改进创新产出活动的层次和效率，并鼓励创新实践的主动差异化进程。第四，多种方式谋筹创新转化资金，尽早实现成果的应用和转化。“两创”主体最主要的可支配资产的属性是知识产权，根据这一情况，在统一的政策框架下，财政政策将安排相应的补贴资金或奖励支持，与金融机构一起探索知识产权资本化和质押融资等新的渠道及方式，建立知识产权价值风险和使用风险的分担机制。

2.以减税降费为手段，在成本和收入两个方面协同促进

从实践经验来看，结构性减税和普遍性降费能够有效降低市场准入限制，大幅度改善企业经营能力，有效提升市场投资兴趣，对企业可以从降低成本和增加收入两个方面形成激励，全面协调促进作用良好。现在，实践中高度关注减税降费手段的有效利用，用财政政策手段的“增加减少”激发市场机制的“指数阶乘”。当前，可着力推进的政策措施有：第一，从结构性减税转向生产性企业的全面减税，深入推进税制改革，强调重点论和两点论，既追求重点环节的有序突破，又关注系统全面的协调推进。目前，重点突破的关键环节是继续深入推进“营改增”改革，并力争全面完成，在实现全产业链抵扣衔接的基础上，优化税负的行业间分布，并刺激企业优化生产方式和治理结构，优化布局，提升效率，着力研发实践，形成更富有效率的专业化分工体系。2016年要推进的“营改增”改革包括建筑业、房地产业、金融服务业和生活类服务业等重点行业，既要全面深入研究，又要大胆推进并取得突破，同时鼓励“营改增”过程中的模式创新、管理创新和技术创新。第二，进一步提升对中小企业的优惠力度，尤其是要关注小微企业的税负变化，根据小微企业管理不规范、经营风险大、市场开拓能力不足和产品差异化水平不高等问题，实施一些特殊的政策安排，如对部分高额的交易成本和增信成本实施一定程度的税收优惠安排是应纳入政策考虑的，也可以作为政府对小微企业提供市场信用体系不完善条件下的风险分担和成本补偿。建议可考虑对当前正在实施的对月营业收入或销售收入在3万元（含）以下的小微企业免征流转税的优惠安排实施深入的分析研究，确定合理的免税标准和调整机制，在此基础上，对小微企业的政府性收费和基金征收等活动进行深入研究，并全面清理。第三，推进企业所得税制的改革和完善，尤其对研究与试验发展经费的目录层次和核算范围进行深入调整，着重考虑模式创新的研发费用核算与市场拓展和消费扩张为目标的研究费用的核算问题，并争取纳入研发费用目录实施加计扣除。

3.坚持定向调控的原则，立足创新成果的“驱动”效应提升

定向调控是以政策效果为导向，综合考虑政府的可承受能力和市场公平竞争的需要，对调控对象采取更加灵活、更为科学的政策手段，以确保政策目标的实现。当前可重点考虑以下措施：第一，进一步研究提升创业投资税收优惠的领域和范围，对以研发期和初创期为主的天使投资资金，进一步梳理税收优惠政策要点和节点，注重政策效率，进行更好、更有效的覆盖。支持有效调整创业投资基金投资创业期的创新企业的标准和条件，推进享受投资抵扣政策的创业投资企业范围扩大到有限合伙制企业的试点，并在总结试点经验基础上全面推广。第二，推进和完善高校、科研机构的创新成果转让应用的统计制度和报告内容。大力推进科研机构与原归属企业进行有效资产剥离，一般情况下，高等学校、科研机构作为主体将不能主动新创办企业，但不妨碍科研团队的创新和创业，支持研发成果采取许可合同等对外转让。强化高等学校、科研机构的创新成果产权的管理水平，以财政资金直接支持的项目所创造出来的研发成果，除部分涉及国防、国家安全、国家利益、重大社会公共利益外，在一定时限区间内始终未能有效利用、许可和应用转化的，国家将行使知识产权权利人的权利，并依法实施强制许可。

4.调动政策资源实施加力增效，注重规范有序完善体系

一方面，财政政策要不断增加对“大众创业、万众创新”战略的资金投入和税收优惠；另一方面，在统筹协调的前提下，扩大资金的规模和拓展新的资金渠道，有效发挥政策的效力，保持实施进程的公平有序。主要的着力点包括：第一，承担国家职责，立足基础研究，统筹力量，增加财政投入规模，支持企业和科研机构独立自主的进行科研项目设计。优化政策的稳定性和竞争性，建立不同取向支持政策间的协调机制，既按要求加大资金投入力度，扩大高等学校、科研机构的创新规划权、科研自主权和人财物的支配权，又加大竞争性的资金投入，深入推进基础研究领域完善科研管理方式的改革，遵循规律，鼓励竞争，推进融合，在财政投入中设计特殊路径和个例视角的创新项目的资金支持方案。第二，以政府采购等制度和机制为手段，增加对创新性产品的需求支撑力度，促进中小企业的创新创业活动。既着力于当前，又着眼于未来，在综合考虑GPA协议谈判和国际惯例的基础上，进一步完善我国支持采购创新产品和生产装备的政策体系。支持特殊条件下的以首购、订购等非招标采购方式支持重大创新产品的政策安排，以政府购买服务等方式支持服务创新活动，并以持续稳定的订单和大额采购的方式，改革创新产品的功能和提升应用转化规模。不断改进首台（套）重大技术装备的支持措施，不断完善研发、转化企业在产品、服务和示范等环节的激励与约束手段。按照法律法规要求，鼓励和放宽民口企业和科研单位进入军品科研生产和维修采购范围。第三，调动各方力量，增加投入规模，组建以国有企业资本为基础的创业投资基金和以国有资本经营预算资金为基础的国家新兴产业创业投资引导基金，既推进国有企业改革，实现改革效益，又与社会资本形成合力，并带动其他资金力量支持战略性新兴产业和高新技术产业早中期、初创期创新型企业发展。

作者单位：中国财政科学研究院

（责任编辑：董丽娟）

The Direction and Focus of Im plementing the Strategy of Innovation-driven Development during the 13th Five-year Plan Period

Cheng Beiping Yan Xiaofa Zhang Peng Sun Wei

Abstract：Innovation proves to be the primary impetus leading the development.As the Fifth Plenary Session of the 18th Central Committee indicated,the 13th Five-year Plan"must place the innovation in the central position of theoverallsituation of thenationaldevelopment,unremittingly advance innovation in theory,institution, technology,culture,etc."Innovational driving forces is the verymajor impetus that facilitates China's economic development.Notonly can it circumvent the distress resulted from the decreasing factor driving forces,butalso can resolve the rigid conflicts on the part of the supply-side caused by the investment driving forces.The core of the innovation driving forces restswith the high-efficiency and orderliness of the chain"innovation-transformation-application".This paper,based on this analytical logic,lucubrates the key pointand supportive policies of the innovative driving forces and puts forward the basic framework of innovative driving forces and the system pertinent to themeasures of fiscal policies by overall analysis of the connotation aswell as features of innovative driving forces.

Key words：Innovative Driving Forces;Fiscal Policies;The 13th Five-year Plan

中图分类号：F812.0

文献标识码：A

文章编号：2096-1391（2016）02-0025-10