按照市场化要求深化涉企资金基金化改革
——河南省财政涉企资金基金化改革的启示

王银安



按照市场化要求深化涉企资金基金化改革
——河南省财政涉企资金基金化改革的启示

王银安

2015年以来，随着财税体制改革的深入，竞争性领域财政专项资金分配基金化改革如火如荼、方兴未艾。但在火热的背后，也存在实际推进慢、运作不规范等问题。如何加快推进并完善基金化改革值得深入研究。而河南省以市场为核心的基金化改革模式值得借鉴推广。

一、财政涉企资金基金化改革的背景

支持经济发展历来是我国财政的重要职责，而如何提高支持效率则一直是各级财政部门努力探索的重要课题。从无偿支持、财政周转金、成立经开公司和农开公司，到建立各项专项资金，财政支持方式不断改进，并发挥了应有的作用。现在的基金化改革也正是针对财政专项资金投入弊端的有益探索，是应时合势的重大制度性变革。

（一）深化财税体制改革要求改变竞争性领域财政专项资金投入方式，实施基金化改革

党的十八届三中全会《决议》把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，提出让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，要求着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题，积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。财政直接面对企业，直接向企业拨付财政奖励、补助资金，是直接配置资源的行为，不可避免地会造成市场扭曲。针对财政专项资金的改革成为财税改革的重要内容。财政部《深化财税体制改革总体方案》明确要求，“对竞争性领域专项逐一甄别排查，凡属‘小、散、乱’以及效用不明显的坚决取消，其余需要保留的也要改进分配方式，引入市场化运作模式”。竞争性领域财政专项资金实行基金化改革成为深化财税体制改革的内在要求。

（二）让市场发挥决定作用要求改革财政专项资金投入方式，实施基金化改革

财政专项资金对事业发展的作用无可置疑，但世上不存在永久有效的制度，随着改革的深入、体制的变革，与计划经济体制相适应的专项资金分配方式已经完成了历史使命，尤其是在竞争性领域，专项资金作用有限，传统的投入方式必须改变。一是难以准确确定支持对象。囿于计划经济的传统思维，财政支持对象限于公有经济，近几年在舆论的压力下扩大到竞争能力强、投入效果有保障、处于龙头地位的私人企业。财政投资限于公有经济，与政府退出竞争性领域的发展要求不符；公有经济比重不断下降的发展趋势也已经提前决定了财政支持效果。支持处于龙头地位的私人企业则是锦上添花之举，有违财政“扶”的目的。二是支持方式与公共财政的本质相悖。财政投资竞争性领域必须有收益保障，而无偿支持、奖励、补助私人企业（包括拥有独立利益的公有经济），既有损纳税人利益，有违社会公平，也不利于提高支持对象的积极性，影响财政投资效果。三是面对发展的要求，传统支持方式无能为力。在竞争性领域，真正需要财政扶持的是创新创业和中小微企业。创新创业的特点是小、散、不确定性强，财政直接决定扶持对象和额度，难免挂一漏万，不公且低效。在中小微企业方面，河南省共有中小微企业42.13万家,占全省企业总数的94%,贡献了全省31%的GDP、70%以上的科技创新、80%以上的新增就业，但中小微企业一直是财政金融支持的盲区，融资难、融资贵问题一直难以解决。

把竞争的事情交给市场，这是发展的要求，也是对财政支持方式的要求。基金化改革正体现了这一要求。

（三）财政专项资金投资效率不高，问题频发，要求改变投入方式，实施基金化改革

不可否认，专项资金的方式对支持事业的发展发挥了作用，许多财政专项资金仍然在发挥着作用。同样不可否认的是，专项资金分配成为某些部门和个人手中的权力，无偿性使专项资金成为人人争食的唐僧肉，竞争性领域的专项资金已经成为财政分配的黑洞。一是养胖了一批阿斗。在原有体制下，财政专项资金补给谁由政府部门决策，“不要白不要，白要都想要”，申请国家财政资金变为拼熟人、“做”报告，可行性报告变成可批性报告，许多专项资金并没有发挥应有的作用，而是到了有熟人、善于“做”报告的人手里，扶持对象经常出现熟面孔。这些人的心思不在如何做好项目，做好企业，而在争取资金，靠财政资金生存。二是养肥了一批社鼠。财政资金成为能者争食的唐僧肉，传统方式下争夺激烈，甚至不计成本，对管理者是极大考验。而能人申请资金不干事，主管专项资金的人自然心里不平，贪污、受贿等等在所难免，“回扣”成为潜规则。三是养活了一帮和尚。一些部门单位本来是计划经济体制的产物，没有什么行政职能，相关方面的专项资金成为养人的经费。财政专项资金分配使用问题频发，损害财政部门乃至政府的形象，加快改革是唯一选择。

同时，由于高压反腐，基层单位申请专项资金的积极性降低，影响财政支出进度，如何把专项资金顺利支出去成为财政部门面临的新问题。这也要求进行改革。

二、河南省财政涉企资金基金化改革的做法

2015年初出台的《河南省人民政府关于深化财税体制改革的指导意见》，针对财政资金分配方式和投入方式改革不到位，部分财政资金使用分散、效用较低问题，提出推进财政涉企资金基金化改革，把市场作用和政府作用有机结合，放大财政资金的杠杆和引导作用，发挥市场在微观层面的竞争性作用。按照这一要求，借鉴兄弟省市的经验，河南省于2015年4月出台《关于省级财政性涉企资金基金化改革的实施意见》，对财政涉企资金基金化改革做出系统部署。

（一）纳入改革的资金范围

基金化改革的对象是竞争性领域省级财政经营性专项资金，包括扶持农业产业化、新型农业经营主体等方面的资金，支持企业技术改造、科技创新方面的资金，支持新兴产业、战略性产业发展方面的资金。对不适宜纳入基金化改革范围、但具备股权投资条件的支持产业发展的专项资金，逐步推进股权投资改革，变“财政补贴”为“市场化投资”，由受托管理机构实施阶段性持股,循环使用,滚动支持，主要指收益低、周期长、政策性强的投资项目。

《实施意见》要求，按照整体谋划、稳步实施、逐步到位的原则,先启动省级财政性涉企资金基金化改革试点,首批设立先进制造业、现代农业、科技创新、文化产业4支政府性产业发展基金。其中，先进制造业和现代农业基金财政分别出资10亿元，科技创新和文化产业基金财政出资4亿元，5月份4支基金全部成立注册到位。

（二）基金化改革的原则

1.政府引导,社会参与。通过政策激励，吸引社会资本投入。财政与投资公司共同出资设立基金,进入政府支持的重点产业,实现财政资金与社会资本相结合；财政资金在基金中占比低于1/3，基金由投资公司的专业管理团队运作,政府只发挥政策导向和分散风险的作用；通过制度设计，使政策目标和社会资本盈利目标趋向一致,实现多方共赢。

2.市场运作,专业管理。充分发挥专业基金管理团队独立决策和法人治理结构制衡作用,依照公司章程或合伙协议约定进行投资、管理和退出,实行市场化运作；政府相关行业管理部门由直接分资金、定项目向确定产业政策方向和实施行业项目库管理转变，减少行政干预。

3.循环使用,滚动发展。基金以股权方式进行投资。设定回收条件，投资到期或者达到政策目标或者投资企业行为对资金安全构成重大威胁时适时退出，保证资金滚动使用，扩大资金支持效果。基金投资通过企业上市、并购重组、股权转让等方式退出并获得合理回报后，原则上继续用于扩大基金规模，实现循环使用、滚动发展。

4.加强监管，防范风险。明确受托管理机构责任与义务，建立有效的风险防范体系和激励约束机制，在合作伙伴选择、基金管理机构治理、基金监管、资金托管等方面进行严格的制度设计和全过程公开操作，建立中期评估和后期绩效评价制度,加强基金监管,有效规避资金运作风险和道德风险。

（三）基金运作模式

1.管理机制。成立由省政府分管领导牵头、相关部门参加的投资委员会,负责研究确定基金的投资领域、支持方向、预期目标和激励方案,确定合作对象及基金管理团队。

2.投资模式。各基金的投资委员会结合实际,确定采取委托专业团队管理、委托省级投资公司管理等模式,并制定操作规程。

（1）委托专业团队管理：各基金的投资委员会通过公开程序，遴选全国大型投资公司进行合作，共同出资设立基金，由投资公司组建专业管理团队，按市场化方式独立运作。这种模式适用于大部分基金。

（2）委托省级投资公司管理：按照省级投资公司的定位，结合财政性涉企资金使用方向，由省政府指定一家省级投资公司管理基金，由其现有专业管理团队按市场化方式独立运作。这种模式适用于具有一定公益性、政策性的农业类专项资金；省级投资公司指管理规范、具有较强的基金管理团队的省农业综合开发公司。

（四）基金投资管理

1.出资比例。财政资金与投资公司、金融机构等社会资本合作设立基金时，按不同产业的投资风险采取不同的出资比例。一般情况下，公益性、政策性较强的行业，财政与社会资本的出资比例为1∶2，竞争性强的领域要在1∶3以上。

2.投资期限。原则上投资期为5年，一般不超过7年。后2年为回收期。

3.投资对象。限于河南省境内未上市企业，投资额原则上不超过被投资企业注册资本的20%，不参与企业管理。

4.投资比例。为保证资金的流动性和分散风险，对单个企业的累计投资不超过基金规模的20%。

5.考核与激励。按单支基金的整体业绩进行考核，将财政增值收益的20%用于奖励专业管理团队，并将业绩好的专业管理团队作为今后优先考虑的合作伙伴。为鼓励专业管理团队创新，对单个募投项目承认投资风险，给予一定的投资失败容忍度。

6.项目选择。各行业主管部门提供项目库，由专业管理团队开展尽职调查、履行决策程序，甄选项目。

7.退出机制。按照收益最大、风险最小原则，选择IPO(首次公开募股)、股权回购、股权转让、清算等市场化方式退出，本金及收益滚动使用。为吸引更多的社会资本，财政资金退出可按事先约定略晚于金融机构和社会资本。

8.风险防控。产业发展基金运作公开透明，面向社会公开选聘基金管理人。健全基金投资运作情况社会中介机构独立审计制度。

（五）河南涉企资金基金化改革的特点

1.不设专门的基金管理机构，既能走出传统改革增加机构人员的怪圈，又能最大限度地减少政府对市场的不当干预。河南省省长谢伏瞻批示：关键是要把市场作用与政府作用有机结合起来，放大财政资金的杠杆和引导作用，发挥市场在微观层面的竞争性作用。部门要简政放权，基金运作要防止走入新设机构、增加人员形成“二政府”的恶性循环。按照省政府领导的要求，河南没有另外成立专门机构来管理基金，而是委托现有政府公司（农业综合开发公司）托管财政投入基金的资金，负责资金投入、投资收回、周转等等。河南的基金化改革坚持不增设机构的原则，基金由管理团队运作，政府作为基金的有限责任合伙人，没有决策权，对投资的影响有限。

2.基金运作、投资事务由专业管理团队具体负责，使市场发挥作用有了良好的前提条件。政府通过公开程序，遴选全国大型投资公司进行合作，共同出资设立基金，由投资公司组建专业管理团队，按市场化方式独立运作。高水平的基金管理团队作为普通合伙人管理运作基金，对投资承担全部责任。专业的人做专业的事，根据市场情况决定投资决策，保证了投资效果。

3.政府的作用得到适当发挥，体现了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的要求。作为有限合伙人，政府部门的职责是公开、规范选择好基金管理人，建设好行业和产业项目库，开展政策指导，促进基金管理团队与项目对接，但不干预具体项目选择。省级相关部门建立工作协调机制，行使重大事项协调职责，包括审定基金总体投资方案，协调指导基金的运营管理，批准基金绩效考核办法，审定其他重大事项等。政府的作用限定于行业监管和通过项目库引导服务等职责范围内的自己能做好的领域，投资、退出等资源配置则由市场决定。

4.容忍投资失败，为更好地运作基金创造了条件。为鼓励专业管理团队创新，对单个募投项目承认投资风险，给予一定的投资失败容忍度，不以单一投资项目成败论英雄，对基金管理人的业绩考核以一定时期的全部投资为准，考核单支基金的整体业绩。投资退出收回时，财政资金退出可按事先约定略晚于金融机构和社会资本，即财政资金承担更多的投资风险，收回投资劣后于其他合伙人，为基金运作提供宽松的环境。

三、财政涉企资金基金化改革的成效

到2015年底，河南省财政设立现代农业发展基金、先进制造业集群培育基金、互联网+产业发展基金、科技创新风险投资基金、农业综合开发财政股权投资基金、PPP开发性基金、文化产业发展基金、中小企业发展基金等8支基金，总规模达210.2亿元。大部分基金已经选定了投资项目，进入实施阶段。河南涉企财政资金基金化改革初见成效。

（一）财政资金的杠杆作用和引导作用得到有效发挥

基金化改革撬动了更多的社会资本参与政府意向的投资项目，更有利于实现政府引导产业发展的政策目标。目前，河南已成立的8支基金总规模210.2亿元，财政出资40.25亿元，即财政资金放大5倍，财政资金的杠杆作用明显。虽然政府不再像过去那样直接按专项资金投资方向确定投资项目，但一方面投资规模扩大，一方面投资有效性提升，引导作用更加明显。

（二）财政资金投放精准性得到大幅提高

涉企财政专项资金通常由企业申报，财政及有关主管部门审批。由于专业限制、情况不熟、时间精力不足，项目决策难言准确。后来引入的专家评审制度也由于项目好坏与专家无直接利益关系，评审的质量难以保障。基金化改革后，投资运作由专业管理团队负责，且运作结果直接与其利益相关，这就改变了传统分配方式的弊端。专业人才专门做事，投资的精准度提高是必然结果。

（三）被投资企业的管理水平得到提升

帮助企业实现大发展才能获得高收益。基金投资要获取利润，一靠眼力，靠选对项目，靠项目自身的盈利；更重要的是靠基金管理团队的能力，靠通过帮助使被投企业改进管理水平，获取超额利润。一是为企业提供管理等增值服务，包括从企业管理架构、财务管理规范性、战略发展方向等各个方面为企业提供咨询服务，帮助企业管理更加规范，提高盈利能力。二是帮助企业引入更多资源，包括资金资源、项目资源、供应链资源等，也可以帮助企业引入同一产业链上下游企业做战略合作，整合不同资源帮助企业发展，可以彻底改善企业的经营环境，提高企业的竞争能力。基金管理团队还可以对企业进行包装，提高估值水平，并向合作的金融机构推荐，为企业引入投资，推动企业上市。因此，基金化改革也是转型升级的助推器。

（四）财政资金安全性得到增强

一方面，组成基金的合伙各方对基金运营包括投资方向、投资金额、投资协议、退出方案等都有明确规定，在第一环节隔离了投资风险。另一方面，资金安全和收益是社会资本追求的首要目标，对投资进行管理是基金管理团队的重要任务，基金管理团队必将充分利用其专业知识、技能加强对投资企业项目的监控，改变了以往财政专项资金重申报轻管理的状况，财政投资往往被挪用甚至挥霍浪费的痼疾将得到有效控制。政府在合法合规性方面对基金运作进行监督，也能保证基金投资符合产业方向和相关政策，从而提高资金使用的透明度、公正性和安全性。

四、财政涉企资金基金化改革中存在的问题

从各地基金化改革推进情况看，基金运作也存在一些不足，需要在以后的工作中调整改进，主要是：

（一）政府与市场的边界不清

众所周知，市场在竞争性领域能大显身手，在公益性领域则无能为力，需要一定的财政政策、制度相配合，如PPP政策等等。但一些地方把部分具有公益性质的资金列入了基金化改革的范围，使公益性目标很难实现，收益也缺乏保障，致使社会资本缺乏与政府合作的积极性。在竞争性领域，政府还不愿放弃决定项目的权力，投委会还具有推荐项目、否决项目的职责，限制了基金管理人的作用发挥，也在一定程度上否定了市场在资源配置中的决定性作用，致使社会资本与政府合作存在疑虑。也有一些地方赋予基金化更多的政策目标，推出的项目普遍投资大、周期长、利润低且投资回收较慢，导致银行及社会资本参与热情不高，涉企资金改革基金的募资难度较大。

（二）部门单位积极性不高

基金化改革剥夺了资金管理人员、业务主管部门的资金分配权、项目确定权，一些部门不愿放弃原有的权力，以各种借口不支持甚或抵制基金化改革，一些竞争性领域专项资金难以纳入基金化改革范围，专项资金纳入基金化的比例不高。如在某省的基金化改革政策设计中，原计划集中相关农业专项资金10亿元，现代农业基金规模达到30亿元；实际组建基金时仅集中了相关专项资金1.4亿元，基金规模仅4.2亿元，大部分应该纳入基金化改革范围的专项资金主管部门不愿放手。再如该省用于中小企业方面的专项资金很多，投资效果不好，广受社会诟病，但也难以纳入基金化改革范围，组建中小企业发展基金时，财政出资只能从盘活存量和省长后备金中解决。

（三）投资方向选择存在一窝蜂现象

如各省市在确定基金投资方向时，基本上都把新兴产业作为支持重点，而不是按市场需求、由市场来决定投资方向，存在制造过剩产能的风险。如安徽省设立战略性新兴产业集聚发展基地建设专项引导资金，湖北省设立省级产业基金支持战略性新兴产业加快发展，四川省组建战略性新兴产业和高端成长型产业引导基金，上海产业转型升级投资基金主要用于“四新”（新技术、新产业、新业态、新模式）领域市场化运作等，所谓政府引导，就是一窝蜂地要求投资新兴产业，到底市场需求多少却缺乏科学的预测，很有当年各地纷纷支持光伏产业的味道。

（四）高水平的基金管理人才不足

基金化改革的一个关键点是借用借助社会高水平的管理人才，用好用活财政资金。而我国的投资咨询服务业尚不发达，面对基金化改革的旺盛需求，投资管理人才供给明显不足。如在河南的基金化改革中，制度设计是引进全国高水平的投资公司和管理团队进行合作，而实际上很难实现，真正能用的力量仍是本地一般的管理团队。人才不足，使基金运作质量不高，影响基金化改革效果。由于高端人才稀缺，与基金化改革相伴随的是各地到处挖人、纷纷抢人，基金化改革方案设计也有过分向社会资本让步的倾向。

（五）基金运作不规范

一方面是制度设计有漏洞。有些地方推进基金化改革急于求成，向社会资本让步过多，基金化方案设计存在政府财政兜底、承担过多风险的问题。一方面是社会资本、管理团队利用政府急于基金化改革的心理，逼迫政府做出不合理的承诺和让步，基金投资管理不利于政府，甚至有社会资本套取财政资金之嫌。也有一些缺乏投资管理能力的人临时组建班子与政府合作，并承担运作基金投资的职责，存在设圈套政府的风险。还有些地方面对加快财政支出进度和盘活存量财政资金的压力，为了减少财政资金滞留于财政及主管部门而成立基金，并将财政专项资金转入基金账户，基金化成为应对支出进度和盘活存量财政资金压力的“阴招”。

五、规范财政涉企资金基金化改革的建议

（一）完善制度加快推进基金化改革

基金化改革应“让市场在资源配置中发挥决定作用”而生，符合供给侧结构性改革的要求，但因触及部门及个人的既得利益而遇到阻力。因此，各级政府应把推进基金化改革作为深化改革的重要内容，明确压减相关专项资金的指标，明确所有竞争性领域的专项资金必须全部实行基金化改革，并制定基金化改革的时间表和路线图，从制度上为基金化改革扫清障碍，加快基金化改革进程。

（二）规范基金运作，既调动专业管理团队的积极性，又保证财政资金安全和增值

要遵循市场运行规律，借鉴资本市场运作的普遍模式，制定基金投资运作的制度规范。政府可以承担更多的投资风险，可以给社会资本和管理团队让利，但基金运作必须遵循合伙各方合作协议，必须符合公开、透明、规范的原则，必须达到政府的政策性目标。要堵塞制度漏洞，遏制不法分子的投机心理，防止骗取财政资金的行为，实现基金化改革的目标。

（三）积极培育基金管理人才队伍

针对管理人才不足问题，政府有关部门要把培育本土管理团队作为重要职责，尽快提升本土管理团队实力。财政及行业主管部门要坚持市场化方向，加大放权力度，放手让职业经理人、专业管理团队发挥作用；要引导专业管理人才将精力放到提高业务素质和能力上，专心提高投资管理能力和资本运作水平。金融监管部门要加强行业监管，尤其是对政府投资基金，要引导其加大人力资源资本投入，增强管理团队实力；要定期组织政府基金管理人员开展座谈交流，为管理人员交流经验、取长补短、提升素质提供条件。

（四）加大督导检查，以严查促改革政策的落实

各级深改组和改革办要在督导改革事项推进、改革方案制定发布的同时，将有关部门落实改革措施列入督导检查的范围，对不支持基金化改革、拒绝将相关专项资金纳入改革范围的部门和单位，追究其责任，通过严查推动基金化改革。相关部门要加强监管，督促基金规范运作，防范基金化改革的风险，减少财政资金损失，审计部门和纪检机关要解放思想，转变传统思维，做改革促进派，提前熟悉相关改革政策，按照新的改革要求开展审计检查，避免用现行与改革精神相违背甚至过时的政策作为审计检查的依据。

作者单位：河南省财政厅政策研究室

（责任编辑：董丽娟）