论我国人民调解制度的变迁
——纠纷解决观、调解组织和调解功能

侯元贞，廖永安

（1.湖南理工学院政法学院，湖南岳阳414006；2.湘潭大学法学院，湖南湘潭411105）



论我国人民调解制度的变迁
——纠纷解决观、调解组织和调解功能

侯元贞1，廖永安2

（1.湖南理工学院政法学院，湖南岳阳414006；2.湘潭大学法学院，湖南湘潭411105）

［摘要］人民调解脱胎于我国传统调解，产生和发展于新民主主义时期。新中国成立后，人民调解得以正式制度化。任何制度的发展都是一个不断缔造的、动态的历史过程，在人民调解制度的发展变迁中，关于纠纷解决的观念、调解组织、调解功能等都出现了不同程度的断裂与延续。在人民调解制度的改革与完善中，要从历史出发，立足现实，培育和发展与现代社会相契合的调解制度。

［关键词］纠纷解决观；调解组织；调解功能；变迁

【法学专题：多元纠纷解决机制研究】

任何制度的形成和发展都是一个不断缔造的、动态的历史过程。随着社会的变迁，在一项制度的发展中，有些要素有着明显的更迭和继替，有些要素则以潜移默化的方式延续着。“研究现实问题不能脱离历史。应当在历史过程中把握现实社会问题的根源与实质。”[1]基于此，本文拟以纠纷解决观、调解组织以及调解功能为分析视角，就我国人民调解制度的发展与变迁进行解读。

一、溯源：我国人民调解制度的历史与现状

（一）前身：我国传统调解制度

调解在中国可谓源远流长。在中国漫长的社会发展过程中，调解作为一种纠纷解决方式被广泛运用，并成为我国法传统文化的一种重要资源。

西周时期，在地方官吏中专门设有“调人”之职，以“司万民之难而谐和之”①《周礼·地官司徒》：“调人掌司万民之难，而谐和之”。。春秋时期，孔子是提倡调解息讼的先驱，“必也使无讼乎”②《论语·颜渊》。是其憧憬的社会状态。秦汉时期，县以下的基层组织有乡，乡设有秩、啬夫和三老，掌管道德教化，调处民间争讼③《汉书·百官公卿表》记载：“大率十里一亭，亭有长；十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化；啬夫职听讼，收赋税；游徼循禁贼盗。”，调解逐渐发展成为一种乡官治事的机制，并作为一项制度普遍应用于民事纠纷的处理中。清晚期，随着市场经济的萌芽和行业性组织的出现，调解已广泛应用于民商事纠纷的化解。

民国时期，在推进司法改革建立现代法院的同时，政府通过整合各种解纷资源，形成了包括司法调解、行政调解、民间调解在内的较为完备的调解机制。在民间调解方面，民国初期并未出现全国性、大规模的调解组织，南京国民政府时期，为规范民间调解、整合各种调解资源，在全国各地建立以息讼会为代表的民间调解组织。息讼会是主张公道、调解纠纷的自治机关，其目的是“消弭人民之争端，减少人民之讼累，增进社会之幸福”[2]。

纵观我国传统调解制度，主要有以下特点：第一，调解形式多样。我国传统调解包括官府调解、民间调解以及官批民调三种基本形式。官府调解的主体主要是州县官和司法机关，民间调解多由宗族长老等民间德高望重人士以及专事调处的基层官吏主持。官批民调介于官府调解和民间调解之间，具有半官方性，官府将诉状交与族长、乡保等调解，调解成功的，官府对该案予以撤销[3]。第二，调解范围广泛。我国传统调解适用的案件范围包括几乎全部的民事纠纷和一部分轻微刑事案件。调解所处理的纠纷大都是户、婚、田土、钱债案件，此外，有关水利、差役、赋税等纠纷也不少见，至于斗殴、轻伤等轻微刑事案件也大多以调处方式解决。这些纠纷被统称为“民间细故”，换言之，也就是被官府视为微小，不危及统治根本，但是量多，地方州县官府希望能尽量将其化解于民间或基层，而解决这一问题的重要途径之一就是调处[4]。第三，调解带有一定的强制性。汉代以后，纠纷首先由家族或乡一级调处，乡设有长老、里正一类小官专门负责调解民事纠纷和轻微的刑事纠纷。调解甚至是处理一般民事纠纷的必经程序，当事人若未经调解而径行起诉至官府，则被视为“越诉”，并因此受到处罚。除强制进行调解以外，传统调解的强制性还表现在调解结果的强制性。中国传统社会是由三纲五常维系的宗法家族社会，纠纷当事人难以处于平等的地位而讨价还价。此外，无论是民间调解还是官府调解，调解者总是充当着为当时社会所认同之价值规范的代言人。因此，无论是调解者关于是非曲直的价值判断还是调解者提出的解决争议的办法，当事人都很难拒绝接受。“即使是当事人吁请息讼的‘甘结’也须申明是‘依奉结得’，显属‘遵命和息’”[5]。第四，调解的方式以道德教化为主。“道(导)之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”④见张燕婴译注《论语》，中华书局，2007年版第13页。。中国的“礼治”强调德主刑辅、礼法并用。传统调解的过程实际上就是一种教化的过程，历史上关于通过教化解决纠纷的记载也不胜枚举。如，唐代韦景骏“为贵乡令。有母子相讼者。景骏谓之曰：‘吾少孤，每见人养亲，自恨终天无分。汝幸在温清之地，何得如此？锡类不行，令之罪也’。垂泣呜咽，取《孝经》付令习读之。于是母子感悟，各请改悔，遂称孝慈”[6]。

（二）形成：新民主主义时期的人民调解制度

人民调解制度是一项有中国特色的纠纷解决制度，是新民主主义时期由中国共产党领导人民创建的、依靠人民群众解决民间纷争的一种机制。一般认为，人民调解制度萌芽于20世纪20年代初，即第一次国内革命战争时期的工农运动，形成和发展于抗战时期的革命根据地，尤以陕甘宁边区的人民调解制度为典型。

在第一次国内革命战争时期的农民运动中，“一切权力归农会”，“连两公婆吵架的小事，也要到农民协会去解决”⑤见毛泽东著《毛泽东选集》（第一卷），1991年人民出版社、解放军出版社（重印）本，第12-44页。。而工人运动中的调解活动则以安源路矿工人俱乐部“裁判委员会”的“裁判”活动为代表。1923年9月制定的《安源路矿工人俱乐部办事细则》规定：“凡本部部员间，或部员与非部员间所发生之纠葛纷争，均由裁判委员会处理”，“并设立问事处于部内，受理各种纷争事件”①参见《刘少奇与安源运动》，中国社会科学出版社出版，1981年版第86页。。由此可见，在第一次国内革命战争时期的工农运动中，民间纠纷不再由宗族长老和乡绅士绅调解，而是由“农民协会”“工人俱乐部”这些新型的组织主持调解工作，调解员为工农推举的代表，判断是非曲直的依据则以共产党的革命政纲和工农运动中制定的规约禁令为主②如在广东海陆丰农民运动中，澎湃领导的赤山约农会下设仲裁部，调处婚姻、钱债、业佃甚至产业争夺纠纷。农会通告：“凡农会会员，自己发生争端，须先报告农会，如不先报告农会，而去报告绅士及官厅者，姑无论其很有道理，即宣告除名，以全力帮助其对敌之会员。如本会会员与非会员争端时，会员亦须先来报告。如对于地主有争议时，不来报告而交涉失败，本会概不负责。”，并兼顾进步、善良的风俗习惯。这可以说是人民调解制度的雏形。

第二次国内革命战争时期，中华苏维埃共和国中央执行委员会第一次全体会议（1931年11月）通过的《苏维埃地方政府暂行组织条例》第17条规定：“乡苏维埃有权解决未涉及犯罪问题的各种争执问题。”按此规定，有的苏区如川陕省在实践中的做法如下：村苏维埃直接负责解决群众的纠纷；村和乡两级苏维埃遇有不能解决的纠纷，可移交区苏维埃调解。村、乡、区都有就重大问题向县革命法庭提出控告的权利。严格意义上，这是一种由政府主持的调解，但它不同于法院调解，因为其具有广泛的群众基础，实际上也具有人民调解的性质[7]。根据学者的总结，当时苏区人民调解的特点包括：调解形式以政府调解为主；实行逐级调解；调解范围以不涉及犯罪的民间纠纷为限；在调解中遇有重大问题，基层苏维埃有权向司法机关提出控告。总之，这个时期的调解工作虽然没有形成一套确定、完备的原则和程序规定，也没有在苏区普遍实行，但为后来人民调解制度的形成和发展提供了有利条件[8]。

抗日战争时期，人民调解工作进入了一个新的发展阶段，调解的组织形式、调解内容和调解程序都有了进一步的发展和完善，初步实现了调解工作的规范化和制度化。其中，以陕甘宁边区调解制度的发展为典型。陕甘宁边区调解制度的推行，大致可以分为三个阶段[9]：

第一阶段：从1943年至1944上半年。其特点是主要在司法系统内部强调调解，且各地发展不平衡。这一时期法院调解制度推行的主要动力自始至终都来自于边区政府。在政府的高压下，调解工作较之以前有了一定改观，但仍有一部分司法人员小心翼翼地与调解工作保持着必要的距离，所以依然没有达到预期结果。

第二阶段：从1944年下半年至1945年底。其特点是调解工作开始在边区全面展开，由法院调解发展为人民调解。在各级政府的推动和鼓励下，人民群众开始纷纷参与调解，并将传统调解的一些手段技术重新发掘出来，还创造了许多新鲜的办法和经验。这一时期的调解无疑取得了极大的成功。

第三阶段：1946年以后。这一时期的最大特点是政府在调解领域的退出，调解的主要形式为民间调解。调解运动的开展大大减少了纠纷，巩固了政权，但由于政府的过度介入，以及强迫调解和没完没了的调解，又引起了民众的不满。1946年下半年，边区政府对《陕甘宁边区民刑事调解条例》进行了修改，原先的一些做法被否定，并重新确定了调解必须自愿，不得强迫；审判为主，调解为辅；调解不是诉讼的必经程序的原则。

（三）确立：社会主义计划经济时期的人民调解制度

中华人民共和国的成立标志着一个新的历史时期的开始，也意味着人民调解工作步入了一个新的发展阶段。在社会主义计划经济时期，人民调解制度经历了法律上的确立及随后的波折两个阶段。

建国初期，为适应和平时期经济建设的需要，探索如何将新民主主义时期在农村适用的人民调解制度推广至城市，就成为这一时期的主要任务。1954年3月22日，中央人民政府政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》（以下简称“《通则》”）。《通则》共11条，全面系统地规定了人民调解委员会的性质、任务、组织、活动原则、工作制度、工作方法和工作纪律等，使人民调解委员会的工作有章可循，并使人民调解委员会取得了明确的法律地位①《通则》第1条明确规定：在全国城乡普遍设立人民调解委员会；调解委员会是群众性的调解组织，在基层人民政府和基层法院的指导下进行工作；调解委员会调解的是一般民事纠纷和轻微刑事纠纷。。《通则》的颁布是我国人民调解制度发展史上的重要里程碑，标志着人民调解制度作为一种法律制度在我国正式确立。

《通则》颁布施行后，人民调解工作得到了全面迅速的发展，在社会主义改造事业中发挥了较好的作用。但从1957年下半年开始，调解组织逐渐为调处组织所取代，调解工作也逐渐演变为调处工作。但调处和调解属于两个不同性质的范畴，两者之间并没有必然的历史联系和渊源关系。调处并不是“调解工作的新发展”，也不是“社会主义革命中的伟大创举”，而是在“左”的思想指导下，将调解组织和调解工作改变为专政的工具和措施。从1966年“文化大革命”开始后的十年，社会主义民主与法制遭受到严重践踏，在公、检、法被彻底砸烂的同时，人民调解制度也被当作“阶级调和”路线的产物被完全取消，人民调解组织和调解队伍被解散，人民调解制度受到极为严重的破坏。

（四）现状：我国现行人民调解制度的主要内容

党的十一届三中全会以来，人民调解组织和人民调解工作得到迅速恢复和发展。自改革开放以来，人民调解经过三十多年的发展，其法律渊源包括《宪法》、散见于其他法律中的相关规范、行政法规和部门规章、司法解释、地方性法规以及单行法《人民调解法》，已经实现了制度的繁荣与立法位阶的提升。根据《人民调解法》的规定，人民调解是指在人民调解委员会主持下，运用说服、疏导、教育等方式，促使当事人平等协商，在双方自愿的基础上达成调解协议，解决民间纠纷的活动。人民调解的主要工作原则可被概括为自愿原则、平等原则、合法原则、尊重当事人救济权利原则。人民调解制度的主要内容包括：

在调解组织的形式方面，《人民调解法》第8条规定：村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企事业单位根据需要设立人民调解委员会。《人民调解法》在附则中又规定：乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷。《人民调解法》通过这样一种授权性和开放性的制度设计，既明确了人民调解委员会作为群众自治性组织的定位，又回应了实践需求，为人民调解组织的多元化格局提供了发展空间。

在人民调解员必须具备的条件方面，根据《人民调解法》的规定，担任人民调解员须具备的条件为：公道正派，热心人民调解工作，具有一定文化水平、政策水平和法律知识。调解是一种源于实践的经验和艺术，与调解员的个人经验、能力和性格魅力密切相关，因此《人民调解法》对调解人员的学历、职业背景等未作统一的过高要求，以适应人民调解的乡土性、群众性和多元性。

关于人民调解的调解范围，《人民调解法》规定人民调解是解决“民间纠纷”的活动。《人民调解工作若干规定》第20条规定：人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。第22条则从反面排除了人民调解委员会不能受理的两类纠纷，即：法律、法规规定只能由专门机关管辖处理的，或者法律、法规禁止采用民间调解方式解决的；人民法院、公安机关或者其他行政机关已经受理或者解决的。

二、比较：人民调解制度变迁中的断裂与延续

（一）纠纷解决观的断裂与变迁

“古代中国人在整个自然世界寻求秩序和谐，并将此视为一切人类关系的理想”[10]，在传统中国政治思想中占统治地位的儒学认为“天人之际，合而为一”，倡行礼乐以应天配地，从而达致人与自然的和谐。“礼”是一套规定个人在其所处的社会关系和具体情境中的行为模式，其功能即为“别贵贱，序尊卑”，“秩序、责任、等级与和谐的观念”是“礼”的核心观点。“礼者别异，乐者和同”，“乐至则无怨，礼至则不争”，在古代中国人看来，所有的纠纷与冲突都是对现有秩序的破坏以及礼崩乐坏的表现，因而纠纷解决旨在修复已被破坏的社会关系，寻求和解便成为顺理成章的事情。

在新民主主义时期和社会主义计划经济时期，关于纠纷和纠纷解决的观念则出现了明显的断裂，甚至走向了传统“和谐观”的反面。毛泽东思想中的矛盾论认为，矛盾具有普遍性。社会矛盾包括人民内部矛盾和敌我矛盾，而“不同质的矛盾，只有用不同质的方法才能解决”，因此，围绕“人民”和“敌人”而形成了不同的社会控制和纠纷解决政策：敌我矛盾须以专政的方法解决，而人民内部矛盾则须以民主的、说服和教育的方法解决，后者也决定了解决人民内部矛盾时对调解的偏好与倚重。通过对纠纷的调解，不仅仅是为了修复被损害的关系，更是要通过解决纠纷所代表的矛盾，“矫正”纠纷当事人的“意识形态”和“立场”①Stanley Lubman.Mao and Mediation：Politics and Dispute Resolution in Communist China.California Law Review，1967.Vol.5.1338.。

改革开放初期，人民调解工作得以恢复，并在解决民间纠纷中发挥了巨大的作用。上世纪90年代，随着关于纠纷解决的政治意识形态的淡化和社会主义法制建设的推进，人民调解渐趋非政治化，由于人民调解协议不具有法律约束力，人民调解的功能也日渐式微。新世纪以来，我国进入了改革发展的关键时期，在建设和谐社会的理念下，“维护社会秩序的和谐稳定”被概念化甚至政治化，矛盾纠纷一度被视为影响社会和谐的不稳定因素而被强行抑制。中国共产党的十八届三中全会提出了“创新社会治理”的改革目标，将矛盾纠纷的调处和化解纳入依法治理的轨道。2014年10 月23日，中国共产党第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益，解决好群众最关心的问题”。由此可知，新时期国家关于纠纷和纠纷解决的政治意识形态已转化为：认为纠纷是人们表达诉求和维护权益的一种方式，调解则是维护群众权益和化解纠纷的一种机制。

由上述可知，在传统中国时期，关于纠纷的意识形态为“和谐”观，并对纠纷持有一种消极态度，认为是对社会秩序的破坏。在毛泽东时期，以“冲突观”为主导，认为矛盾处处有、时时有，并强调根据矛盾的不同采用不同的解决办法。改革开放以来，关于纠纷的观念又重回传统的“和谐”观，但是在“和谐”观的基础上又有所变迁，即认为纠纷是人们表达诉求和维护权益的一种方式，调解则是维护群众权益和化解纠纷的一种机制。

（二）调解组织的更替与传承

中国传统社会的一个特点就是人们聚村而居，并且“他们活动范围有地域上的限制，在区域间接触很少，生活隔离，各自保持着孤立的社会圈子”[11]。由于地方性的限制，人们生于斯、死于斯，因此这是一个没有陌生人的“熟人”社会。在熟人社会里，民间纠纷的解决很大程度上依赖于亲人和邻里的调解，这样的调解一般首先通过“中间人”来进行。这里的“中间人”就是指借贷、土地租赁、土地买卖关系中的“介绍人”或者“说和人”，也包括婚约关系中的“媒人”。对于婚姻家庭和邻里纠纷，如果没有中间人可以求助，村民们通常通过第三方来解决纠纷。这里的第三方包括宗族和社区中的年老有德者以及有信用者，有时也还包括基层行政组织的一些负责人，如保甲长、村长等[12]。当民间调解不能奏效时，随着当事人的呈递告状，纠纷就进入了官方审理过程，但在正式审理之前，大部分争端都得以解决。也就是说，在村社族邻的非正式性调解和州县衙门的正式性审判之间，有一个民间调解与官方审判发生交接、互动的中间阶段。在此阶段，正式制度与非正式制度发生交融和对话，并有既定程式，这就是上文提及的官批民调。总之，在我国传统社会中，主持民间调解和官批民调的人员除了宗族和社区的长老、士绅和契约关系中的“中间人”以外，还包括县级以下基层组织如乡里、保甲、宗族、村社、行会等的负责人。但官批民调与民间调解又有细微不同：一是官批民调中调解人，基本是固定的基层组织的负责人；二是官府对这种调解已有备案，有些甚至已经给出了原则性的解决建议。“调解虽然设在公堂之外，但却有了官府色彩”[13]。

在第一次国内革命战争时期的工农运动中，民间纠纷不再由宗族长老、乡绅、士绅调解，而是由“农民协会”“工人俱乐部”这些新型的组织主持调解工作；第二次国内革命战争时期以政府调解为主，也即由村、乡、区各级苏维埃调解；抗战时期的调解主要由政府、群众团体和民间积极分子主持。自1949年新中国成立以后，共产党整合了一个世纪以前业已被分裂和削弱、后来又历经了数十年战乱的社会，通过经济重建和全面的社会变革巩固了政权。“中国的权力等级体系包括国家和党的金字塔结构、诸如青年和妇女等的群众组织、作为正式组织之延伸的积极分子网络”[14]。根据1954年颁布的《人民调解委员会暂行组织通则》，在每个乡和街道建立的调解委员会，即是由积极分子组成的、国家权力藉以延伸至基层的组织网络。调解人员需要具有一定的政治觉悟、政治素质和政策水平，调解中所使用的语言、手段和策略都需为共产党的治理服务。改革开放以后，调解组织的建设有了新的发展，调解组织呈多层级化，同时也出现了专业性和行业性调解委员会。与计划经济时期相比较，改革开放后人民调解已经褪去了之前浓厚的政治化色彩，人民调解员的政治素养和政策水平已不是重要的考量因素。

纵观我国各个时期的民间调解以及半官半民性的调解，可以发现一个显著的不同点，就是各个时期的调解员与国家、社会的关系并不完全相同。在皇权不下县的传统中国，纠纷解决大多不在县官活动范围之内。除长老、士绅、德高望重者等民间人士以外，村庄、宗族、行会、乡里、保甲等基层组织的负责人并不是紧密织构的国家机构的固定成员。当他们解决纠纷、参与宣传儒家意识形态时，也担当了正式国家机构的辅助者。但是，这些解纷者并不对县官正式负责，而是企图保护并深化自己的利益，甚至有时会与官方利益发生冲突。并且，村庄、宗族、行会解决其内部成员之间的纠纷，部分目的就是为了增加其独立于政府的自治能力。在社会主义中国，国家与社会之间的关系更加紧密，国家对社会的控制比过去更加深入和全面。建国初期的调解员是政府机关的干部或其分支机构的积极分子，他们在解决纠纷的时候代表着国家，要宣传和传达党的政策，并受基层政府的领导和监督。改革开放时期，人民调解的政治化色彩有所淡化，人民调解组织被法律定位为群众性自治组织。然而，实践中人民调解组织的设置却具有较强的行政依附性，调解员的身份与国家的联系较为紧密，其解决纠纷的直接目的并非增强所在社会组织的自治能力，而是需要对国家负责。

（三）调解功能的异化与回归

“调解意在通过抑制并了结纠纷而维持公共秩序和经济活动的有序运作。调解还意欲通过一种迅捷有效的、高度非正式的方式了结个人之间的不良情感”[14]。调解是一种平和、廉价的纠纷解决方式，其本原功能即为解决纠纷。对此已形成共识，无需多述。此外，调解是一种与儒家文化高度契合的纠纷解决方式，儒家思想中的“和谐”观以及对“礼”“让”和自省精神的强调和倡导，都决定了我国的调解制度还具有另外一种重要的功能，即教化功能。总之，调解给纠纷当事人提供了一种低成本的、基于儒家伦理的，并具有广泛可接受性的纠纷解决办法；此外，由于调解强调避免冲突、强调对适当规则的遵守，所以调解在维护社会秩序的同时也传播和传承了儒家伦理和价值观。在我国传统社会中，调解的功能包括纠纷解决功能、教化功能和维护社会秩序功能。

在新民主主义时期和社会主义计划经济时期，由于关于纠纷解决的意识形态的变化、矛盾论以及通过斗争解决矛盾的需要，要求在调解过程中运用“批评”与“自我批评”的方式而不是避免冲突。这个时期的调解并不像传统时期的调解那样，在一种高度私人化和特殊关系的背景里的讨价还价和进行教育，而是旨在一种更大的国家视角和政治目标。因此，在这一时期，除了解决纠纷和维护社会秩序以外，调解制度的功能被高度政治化，换言之，调解制度已成为一种思想改造和社会控制的工具。

改革开放以后，调解的首要功能又回归到以非政治化的途径解决民间纠纷。将纠纷政治化的后果就是，解决纠纷有时并不是在解决具体的纠纷，而是将纠纷简单化地归于抽象的政治原则。如夫妻因婚姻生活不和谐要求离婚，却被告知要为国家建设服务，而“夫妻生活不和谐”的这一纠纷事实却被忽视。实际上这不是解决了纠纷，而是压制了纠纷。调解的非政治化意味着调解要关注纠纷本身，并按照纠纷当事人所提的问题来提出解决方案或者替代性的解决方案。此外，我国现阶段“纵向到底，横向到边”的调解组织网络，除了给民众提供经济便捷的纠纷解决方式以外，也具有了解社情民意、采集治理信息的职能，通过“群防群治”，对纠纷进行预防、排查和化解。因此，现阶段的调解也是国家改进社会治理方式、实现综合治理和源头治理的一种手段，除具有纠纷解决的功能以外，还具有社会治理的功能。

三、启示：从历史出发，立足现实，培育和发展现代调解制度

今天总是在昨天的基础上前行，历史也总是或多或少地以某种方式延续。历史制度主义认为，制度并非是在真空中运作，即使制度置身其中的政治、经济和社会环境发生了剧烈变化，制度也倾向于保持“惰性”而持续性地发挥影响。先前已经存在的制度框架形塑着社会变迁的轨迹，同时，政治、经济和社会环境又影响着制度发生作用的样态及未来的制度选择。换言之，制度与其所赖以存在的外部环境呈彼此制约、彼此形塑的关系。

我国的人民调解制度萌芽和发展于从传统中国到现代中国的转型时期。传统中国作为文化同质性程度很高的政治共同体，其之所以长期延续的内在机理可以概括为：政治制度体系有效地容纳了家族、乡绅的自治空间，同时，通过儒家价值体系、伦理道德的教化以实现对基层社会的整合与控制。进入近代以来，随着乡村精英大量从乡下迁居城镇，国家—地主—农民之间的关系发生了复杂的演化，这种结构变迁的累积力量并没有重新修补和恢复通过传统文化有机整合的共同体形式，并且随着西方列强的入侵以及军阀混战，中断了中国传统政治、社会的有机整合逻辑，底层社会结构呈分裂化和碎片化。因此，萌芽于革命战争时期的人民调解，从其产生之时就承担着整合和控制社会的政治功能，作为党和国家之权力末梢的人民调解组织也具有浓厚的政治化色彩。

改革开放以来，随着市场经济的发展和利益群体的分化，社会纠纷激增，矛盾冲突尖锐，人们对纠纷解决的需求急剧增加并呈多样化趋势。孕育和发展于我国传统社会的人民调解，虽然现在已被法律定位为群众性和自治性的纠纷解决方式，其功能也被定位为纠纷解决和社会治理，但制度发展中的路径依赖性使我国现行的人民调解制度仍然具有维控型特征和较浓的行政化色彩。在我国社会自组织能力较低的现阶段，行政化的人民调解确实为民众提供了一种有效的纠纷解决途径和权利救济方式。但随着市场经济的发展、政治的民主化和价值的多元化，现行的人民调解制度无论是从制度供给还是运行机制方面，都无法满足人们对纠纷解决的多样化需求。这是因为，在市场经济活动中，许多在平等主体之间发生的纠纷具有较强的利益指向性，对于这些纠纷的调解，则需要调解制度和调解活动具备某些现代性品格。譬如，调解程序中的当事人主体性、程序的公正性、调解的保密性等等[15]。

最后，笔者认为，要发展与现代社会相契合的现代调解，并非可以靠简单的制度复制和移植能一蹴而就。即使社会条件已发生了深刻变化，先有的制度仍旧会持续性地发挥影响。因此，在我国人民调解制度的改革和完善中，我们既要从历史出发，挖掘传承至今的传统资源，充分发挥基层组织的纠纷解决职能；又要立足现实，培育和发展现代调解制度。

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[15]廖永安，侯元贞.论我国调解模式的变迁——以调解员在调解中的地位作用为分析视角[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2014，（6）：16-20.

（责任编辑：任屹立）

Concept of Dispute Resolution,Organization of M ediation and Function of M ediation: On the Vicissitudes of People’s M ediation System in China

HOU Yuan-zhen1，LIAO Yong-an2
（1.College of Political Science and Law，Hunan Institute of Science and Technology，Yueyang 414006，Hunan，China；2.Law School，Xiangtan university，Xiangtan 411105，Hunan，China）

Abstract:The people’s mediation was originated from the traditional Chinese mediation，emerged and developed in the New-democracy Period of China. After the founding of new China，the people’s mediation was formally institutionalized. The formation of any system is a dynamic and growing historic process. During the developing and changing processes of people’s mediation system，there have been different degrees of shifts and continuity on the concept of dispute resolution，as well as on the mediation organization and function. In the reform and perfection of the people’s mediation system，the mediation system should conformi to the modern society to be cultivated and developed with a view to historical development and Chinese social realities.

Keyword:conceptofdispute resolution；organization ofmediation；function ofmediation；vicissitude

［中图分类号］D925.1144

［文章标识码］A

［文章编号］1671-0304（2016）02-0044-07

［收稿日期］2015-12-10［网络出版时间］2016-04-08 0:56

［基金项目］国家社科基金重大招标项目“构建全民共建共享的社会矛盾纠纷化解机制研究”（152DC029）；湖南省社科基金项目“法院调解社会化的正当性考量及制度建构研究”（11YBB183）。

［作者简介］侯元贞（1972-），女，湖南绥宁人，湖南理工学院政法学院讲师，法学博士，法治湖南建设与区域治理协同创新中心研究人员，主要从事诉讼法学研究；廖永安（1972-），男，湖南安化人，湘潭大学法学院教授，博士生导师，法治湖南建设与区域治理协同创新中心首席专家，主要从事诉讼法学与调解法学研究。