义务教育学校危房的痼疾与治理

张亚丽+罗崇敏

摘 要 我国义务教育学校有安全隐患的校舍存在，而且校舍危房面积处于上升的趋势，中西部地区尤其部分省份的镇乡结合部和乡村更为严重。根除校舍危房的痼疾，必须加强立法，以法律保障学校校舍建筑安全；校舍安全监督以及危房排查评估移交省级住建部门；住建部成立专门的学校用房审批、建筑招标、监理部门，建立学校用房建设专业化的管理体制；加强课题立项，促进校舍建筑的研究。

关键词 义务教育学校 学校危房 痼疾 治理

政府历来对义务教育学校校舍安全问题十分重视，从2001年开始实施农村中小学危房改造和中西部农村初中校舍改造等工程，2008年出台了新的《普通中小学校校舍建设标准》，2009年开始实施了为期三年的校安工程，2013年出台了《关于建立中小学校舍安全保障长效机制的意见》。诸多政策工程的实施提高了中小学校的校舍质量，有力地改善了中小学校舍安全状况。但是我国义务教育规模庞大、基础薄弱，具有安全隐患的校舍依旧存在，且不断有新的危房出现。通过对《中国教育统计年鉴》2008～2012年的统计数据分析，发现义务教育学校生均校舍危房面积处于上升的趋势，且中西部地区尤其严峻。校舍危房直接涉及到广大师生的生命安全，应该早日解决校舍危房问题，确保中小学生师安全。

一、义务教育学校校舍危房现状

1.小学校舍危房生均面积呈现翻倍增长态势，中西部问题突出

从统计数据来看，和2008年相比，2012年全国生均危房面积呈现翻倍增长的态势。东部地区生均危房面积有少许下降，东北地区危房保持缓慢的涨幅，危房问题主要集中在中部、西部地区。

（1）西部地区小学校舍危房严重的是甘肃、云南和广西

2012年，云南小学危房面积情况最为严重，生均危房面积是2.51平米，是同年西部地区生均危房面积的2.90倍，全国生均危房的6.04倍，是2008年云南生均危房面积的2.18倍。2012年甘肃省的生均危房面积3.17平米，是西部地区生均危房的3.66倍，全国生均危房的7.63倍，是2008年甘肃生均危房面积的3.40倍。广西在2008年危房问题不突出，生均为0.29平米，仅是西部的0.62倍，全国的1.26倍，但是到了2012年，生均0.94平米，是西部生均危房的1.08倍，全国生均危房的2.26倍，是2008年本省生均危房的3.22倍。

（2）西部地区的城乡结合部、镇区和乡村是校舍危房重发区

云南和甘肃城乡结合部、镇区和乡村校舍危房严峻。甘肃城乡结合部的生均危房达到了2.21平米，镇区生均危房面积2.15平米，乡村小学危房问题更加突出，生均危房4.08平米，乡村危房面积占据乡村校舍面积的54%。云南城乡结合部的生均危房达到了1.44平米，镇区生均危房面积2.05平米，乡村小学生均校舍危房2.88平米，乡村危房面积占据本区域校舍面积的43%。

（3）中部地区学校危房情况比较严重的是江西、湖北和湖南

2012年江西省生均危房0.91平米，是中部地区生均危房的2.22倍，是2008年江西省生均危房的6.81倍。湖北省生均危房0.75平米，是中部的1.80倍，是2008年湖北省生均危房的2.37倍。

（4）中部地区的乡村、城乡结合部和镇区危房问题突出

乡村危房问题突出，江西生均危房是0.76平米，湖北生均危房是1.43平米，湖南生均危房1.34平米。

2.初中校舍危房面积持续上升

和2008年相比，2012年全国生均危房面积呈现翻倍增长的态势，增幅比小学幅度稍大。东部地区生均危房面积没有明显变化，东北地区危房保持缓慢的增长，但是增幅比小学的幅度稍大。危房问题主要集中在中部、西部地区，中部西部的涨幅最大。

（1）西部地区广西、甘肃、云南校舍危房情况严重

2012年甘肃生均危房2.70平米，是西部生均危房的3.06倍，是全国生均危房的5.65倍，是2008年危房面积的3.21倍。2012年云南生均危房2.44平米，是西部生均危房的2.77倍，是全国生均危房的5.11倍，是2008年危房面积的3.11倍。2012年广西生均危房1.30平米，是西部生均危房的1.47倍，是全国生均危房的2.71倍，是2008年危房面积的的4.40倍。

（2）广西、甘肃、云南镇区、镇乡结合部、乡村危房问题严重

广西镇区生均危房面积1.45平米，镇乡结合部1.36平米。农村学校校舍危房更严重，生均危房1.62平米。云南镇区、镇乡结合部生均危房高达2.14平米、2.18平米。乡村校舍生均危房达到了3.06平米。甘肃省镇、镇乡接合部生均危房也高达2.09平米、2.02平米。乡村学校校舍危房生均面积高达3.6平米。

（3）中部地区江西、湖南、湖北危房情况严重

中部地区危房最严重的是江西，江西省五年间生均危房面积增加大了5.12倍。湖南在2008年，生均均危房面积0.16平米，低于中部的0.25平米，也低于全国的0.24平米。但是到了2012年，生均危房面积达到了0.75平米，是中部地区的1.37倍，是全国的1.56倍，是2008年危房面积的4.61倍。湖北省2008年生均0.24平米，和中部平均水平持平，但是到了2012年生均危房0.97平米，是中部平均水平的1.77倍，2012年生均危房面积是2008年的3.96倍。

（4）江西、湖北、湖南的乡镇结合部和乡村危房问题突出

江西省危房生均最多的是镇乡结合部和乡村，2012年江西省乡村的生均危房是2.15平米，乡镇结合部是1.19平米。远远高于中部地区生均危房0.54平米的平均值。湖北省城乡结合部和乡村危房问题严重。

二、中小学校舍危房面积增加的原因

1.教育经费的匮乏导致大批不符合标准的校舍建筑

20世纪80年代中后期实施“地方负责、分级办学、分级管理”的教育管理体制，造成乡镇财政困难，使校舍的建筑、检查、修缮难以维持。在中国中西部学校，为完成“普九”任务，仓促翻盖了大批校舍，很多中小学校舍标准低，多为土木、砖木结构，这类校舍破损老化快，已经或即将成为安全隐患校舍。按2008年汶川地震后国家新颁布的《建筑工程抗震设防分类标准》规定，保定市某县95.5%的校舍达不到8级抗震设防要求。

2.校舍安全责任主体为规避责任，夸大危房等级

根据《教育法》等有关的法律及规章条文规定，校舍安全事故发生，教育行政管理人员和学校依法承担相应的责任。辽宁、陕西等省为校舍安全出台“终身负责制”新规也明确提出相关中小学校的校长是具体工程项目的第一责任人。例如黑板报墙顶盖整体脱落导致5名女生被压死的福州市金砂小学，校长在事故发生后即被停职调查，工程负责人也被警方控制；广西博白学校倒墙事件发生后，该小学校长郑某被刑拘。在校舍安全职责中，教育行政管理人员或者校长以有限的权力和能力承担了无限的校园安全责任，这些岗位遴选没有把建筑专业知识作为候选条件，自然没有资质担任校舍建筑质量监理，由此导致学校安全压力大，看到可能的危房，本着宁可信其有的态度立即上报，把安全责任降至最小，导致了危房数量的增多。

3.校舍安全相关责任主体获得更多的项目经费

在校园安全工程实施中，危房鉴定等级比较宽泛，没有精确的评定标准，C等级危房和D等级危房评估的操作空间很大，但是这2个等级危房的拨款差异很大，个别学校把危房等级提升有利可图，导致危房数量增多。“自利性”是政府的“经济人”天性，而目前的危房安全督导组不可能人人都是专家，也不可能都是由专业检测机构来监督负责，一般由每个部门派几个行政管理人员组成，检查方式主要依靠肉眼现场查看、听取师生们的意见，此类检查很难发现危房等级的错误。

三、义务教育学校危房治理的建议

1.加强立法，以法律保障中小学校舍安全

早在1933年美国颁布的“菲尔德法案”中详细规定了建筑设计标准、监管机构、审查程序、惩罚措施等，为校园安全保驾护航。我国在校舍安全方面还没有专门的法律给予保障，急需立法对校舍建筑安全进行明确规定，通过法律的手段对校舍安全加以保障。学校用房属于政府项目，政府项目要严格按照法律及相应的规章制度进行操作。发达国家和地区对于政府项目的管理普遍设有专门的法律条文和合同。管理机构的设定、管理方式等几乎所有的运作规则都需要法定。权责清楚，各部门仅能在自己权限范围内发挥作用，可以有效避免权利寻租，用法律约束人格化的责任主体代表。

2.加大对校舍危房的排查，确保危房数据的真实和危房等级的科学

2013年的《建立中小学校舍安全保障长效机制意见》以及各省市的《改革中小学校舍危房鉴定办法》都提出了建立校舍的年检制度。目前的年检大多是学校自检再交专业部门鉴定，比如2009年据农信社天津分行对辖内河北唐山、保定、沧州、邢台、邯郸、赤峰、山西大同、临汾、内蒙通辽、呼伦贝尔市（以下简称“十市”）进行校舍安全工程专题调查，发现“十市”政府及相关部门先后组建中、小学校舍危房改造组织领导机构608个，共出台相关政策措施743项，平均每个市有危房改造小组61个，每个小组负责几个学校的危房改造工作，不利于经验的积累。政府应该赋权省级住房和城乡建设主管部门，住建部门把校舍危房排查、评估鉴定作为部门职能之一，校舍安全年检作为常规工作。只有专业的鉴定机构，才能科学地鉴定结果，否则校园建筑部门建立校舍安全年检制度就会流于形式。得到真实的校舍信息，才能按照轻重缓急制定相应的年度实施计划，避免政策失真。

（1）异地交叉排查，有利于省内异地交叉排查评鉴，或者同地区的不同省之间的互评，防止地方保护主义引发的系列弊端，保证危房排查评鉴的科学公正。

（2）编制地方性危房等级标准细则，住建部门依据国家的技术文件和技术标准配套，综合考虑学校所处的地理环境、气候条件等因素，统筹编制地方性危房评级的标准细则，并在危房评鉴实践中完善，保障校舍危房鉴定的科学性。

3.住建部成立独立的学校用房审批、建筑招标、监理部门

国家出台了法律规章制度以保障校舍建设质量，但是，校舍建设责任在各级政府和各个部门间划分不清楚，部门间分工不清、相互掣肘造成政策执行不力、监管成效甚微，没有实现校舍安全工程的专业化。政府应授权省级层面住建部门专业机构专门负责学校校舍的设计、规划、审批以及建设的招标和施工监理，建立省级的校舍建筑部门，统一调配资源，对省域内的校舍安全负责。

（1）厘清校舍安全的责任主体，校舍建筑一直由教育部门自行负责，造成事故则集体失语且责任被层层剥离，问责制难以落实，厘清责任主体，是校舍安全的有力保障。

（2）积累校舍安全保障的知识，目前校舍维修建筑以项目组形式存在，项目结束，工作完成，项目组解体，没有经验积累反思。住建部门可以在校舍维修建造的过程中，积累丰富的相关知识。

（3）保障工程技术资源匮乏的边远地区以及西部农村地区校舍安全的落实。

4.加强课题立项，促进校舍建筑的研究

在CNKI期刊网，以“校舍”作为篇名检索出文章13094篇，文章主要来自中国重要报纸全文数据库有6567篇，占所有文献的50.15%，关于校舍的话题更多来自新闻媒体的报道，3607篇来源于中国学术期刊网络出版总库，而来自学者对校舍安全主体的研究则只占27.55%。利用CNKI文献分析以“中小学校舍”关键词的文献，非基金文献占90.7%。可见目前校舍安全立项课题少，专家对这一问题的关注度自然较少且不深入，这不利于校舍安全长效机制的实施。建议把校舍安全评估、维护、校舍建筑作为国家研究的重点给予支持，调动建筑、教育等各学科智力资源为校舍安全贡献力量。

5.加大校舍建筑经费的投入

目前存在危房的原因之一就是中小学校舍安全工程建设资金缺口较大，多渠道筹措危改维修资金难以落实。要建立和完善危改长效机制，还给孩子们一个安全快乐的生活学习环境，一是各级教育部门根据实际做好危改项目预算，争取中央和省级资金帮扶力度，确保计划安排的资金及时足额到位；二是利用闲置校舍以及置换资金、城建税等等用于危房改造；三是建立帮扶资助平台，鼓励社会各界人士以及企事业单位捐资助教；四是呼吁金融机构支持中小学校舍安全工程，成立由政府和教育行政部门、学校共同建立的贷款担保机构，解决教育部门贷款难的问题。同时希望各个金融部门改进服务方式或给予学校低息解决危房改造项目贷款，加大对教育行业的支持力度。

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【责任编辑 郑雪凌】