关于“普遍二孩”政策的认识与思考

马瑞

【摘要】我国人口问题逐渐突出，表现在：人口老龄化速度加快，总和生育率保持低水平，劳动人口明显供不应求以及高位的出生性别比等，我国政府近年来逐步调整原有的独生子女的生育政策，而“普遍二孩”政策的实施正是符合我国现实情况的选择，为使政策达到较好的实施效果，各地区需尽快制定生育细则；需不断充实公共服务，迎接将来的人口高峰；同时还要在制定公共政策时，对符合条件的育龄妇女有一定的倾斜和照顾。

【关键词】普遍二孩 生育政策 调整

【中图分类号】D601 【文献标识码】A

国情与人口的转变促使生育政策的调整

我国生育政策的演变过程。第一阶段（1949～1959年）：从鼓励多生到节制生育。新中国成立之初，由于人口较少，政策以限制避孕、限制流产为主，鼓励生育，促进人口增长。由于人口的自然生长率持续增加，在1953年形成了第一个人口高峰。1957 年开始宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女。

第二阶段（1960～1969年）：宽松控制的生育政策。由于“大跃进”片面认为“人多力量大”，以及从1959 至1961 年的“三年困难时期”人口出生率下降，死亡率上升的现实情况，人口生育处于自发状态。

第三阶段（1970～2013年）：计划生育政策。到1969年，我国人口超8亿，由于人口与经济的矛盾比较突出，再次提出控制人口的思想。20世纪80年代提出了“一对夫妇只生一个孩子”的独生子女政策。直到2013年，我国事实上实施的都是比较严格的独生子女政策，政策实施之后，我国人口生育率就维持在一个较低的水平。

第四阶段（2013～2015年）：从“单独二孩”到“普遍二孩”。2013年12月，中共中央、国务院印发《关于调整完善生育政策的意见》，启动实施一方是独生子女的夫妇可以生育两个孩子政策。到2014年年底，29个省市自治区陆续实施了“单独二孩”的生育政策。这一政策的实施，标志着始于1984年的独生子女政策进入了新阶段。2015年10月29日，中共十八届五中全会指出，将全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策，这意味着实行了三十多年的“独生子女”政策彻底终结。

“普遍二孩”政策出台的背景。经过三十多年的“独生子女”政策，我国生育政策有效的调控了人口数量，并且在一定程度上促进了经济社会的快速发展。

从新中国成立到1978年改革开放之前，我国长期处于“生产力压迫人口”的状态，即，社会属于短缺经济，如果人口数量的增加过快，会在一定程度上造成社会物资的匮乏，资源的紧张，而不利于社会发展①。经过三十八年的改革开放，我国告别了短缺经济时代。另一方面，我国进入“三期叠加”的状态，产能过剩成为当前经济发展中一个的典型特点，这也预示着我国人口经济问题转变为“人口压迫生产力”，即持续的低生育率导致劳动人口供给减少，有效需求不足，最终导致经济增长放缓。

因此，党的十八届五中全会及时调整生育政策，提出“普遍二孩”是对我国经济社会人口权利等多方因素综合考虑的结果，也是一次极具战略眼光的政策调整。

2013年11月，全国启动“单独二孩”政策，政策出台后，学术界对该问题基本达成共识：“单独二孩”是过渡性政策，“普遍二孩”只是时间问题。但在具体实施“普遍二孩”的问题上，大部分学者的建议是分阶段、分区域逐步放开。但十八届五中全会提出全国启动“普遍二孩”政策，这一政策出台的脚步远远快于预期，这也意味着我国生育政策的调整非常紧迫。

根据人口普查资料的推算，1990年到2000年，我国人口年均净增1300多万人，而从2000年到2010年，我国人口年均净增人口不到740万人。而2013年的净增人口数量已经降到668万人，若不调整生育政策，到2026年左右，我国的人口将会达到峰值，大概14.08亿②。2010年“六普”时全国总和生育率（TFR）为1.18，中国社会科学院发布的《经济蓝皮书：2015年中国经济形势分析与预测》认为，中国目前的总和生育率只有1.4，不管哪个数据，都低于人口代际更替的最低水平2.1，我国已经进入低生育率水平。

与此同时，人口老龄化的速度在不断加快。在2000年时，我国的老年人口数量（60岁及以上的老年人口数量）为1.3亿人，占总人口数量的10%。但到2013年年末，我国老年人口数量超过2亿人，占总人口数量的15%，老龄化速度明显加快。可以看出，我国人口出现“低生育—老龄化”并存的局面。

“普遍二孩”政策的快速出台还有一个重要原因就是“单独二孩”经过将近两年的运行，申请生育二孩的夫妇数量低于预期，代表“单独二孩”对生育率回升的影响有限，也加速了“普遍二孩”实施。2015年初，国家卫计委数据显示，截至2014年底，全国单独家庭中，申请二孩的家庭不足预计的二分之一。从各地数据来看，也有同样趋势。截至2014年12月31日，北京市“单独二孩”申请数和办证数分别为30305例和28778例，只占“单独一孩”家庭的6.7%③。据福建省卫计委调查，全省单独两孩家庭约12万个，而2014年申请单独两孩生育证的夫妻仅1.78 万对，只占符合条件人数的15%④。可以看出，在“单独二孩”政策出台后，符合条件的家庭的生育意愿并未明显提高，这也预示着进一步实施“普遍二孩”的政策后，我国也不会出现人口爆发式增长。

“普遍二孩”政策是符合我国现实情况的政策选择

一是缓解由生育政策引发的人口问题的有效方法。根据学者乔晓春的研究结果显示，符合政策的目标人群为9652.2万人，其中约有60%～70%的育龄妇女愿意生育二孩。政策的调整将会在一定程度上缓解我国低生育水平、人口老龄化、性别比过高以及劳动人口短缺等现实问题。翟振武认为，若在2014～2015年左右放开二孩，可以有效延缓总人口在未来的缩减趋势。政策调整后，我国人口总量在2027年达到最高值15.01亿，比原有政策增加9400万人。

基于我国人口的“低生育—老龄化”特点，“普遍二孩”政策能在一定程度上延缓这种趋势。若“普遍二孩”政策能够促进生育率的提高，会直接增加老龄化指标的分母，延缓老龄化指数的增长。若2014～2015之间实施“普遍二孩”，到2020年，老龄人口占比为16.6%，比政策维持不变低1个百分点；到2030年老龄人口占比为23.6%，比维持政策不变低1.6个百分点。虽然整体老龄化的趋势不变，但速度放缓。

二是带动我国经济发展的新引擎。在人口与经济发展的关系中，存在两种观点，一是以马尔萨斯为代表的“人口危机论”，认为人口数量超过资源的承载能力将会造成人口过剩和贫困，要调节人口数量。另一类是以凯恩斯为代表的人口需求理论，认为经济发展放缓的重要原因是“有效需求不足”，主张增加人口，提高购买力，扩大有效需求。⑤

纵观我国改革开放三十多年的发展历程可以发现，经济高速增长期也就是劳动力人口增长期，而经济快速发展很大程度上是“人口红利”作用的结果。事实证明，我国社会经济的发展并未出现马尔萨斯所言的人口危机。由于生育政策导致低生育率和少子化，也意味着剩余劳动力无限供给的时代即将结束，这将会对经济带来重创。2004年前后爆发的“民工荒”说明我国劳动力相对短缺问题开始暴露。国内和国际上大量企业已经向越南、泰国等劳动力更廉价的地区转移，我国“制造业大国”的地位显得岌岌可危。

2015 年初国家统计局的数据显示：2014 年，我国劳动人口（16周岁以上至60周岁以下）为91583万人，比上年末减少371万。若生育政策不调整，中国的劳动人口在2015年到达峰值9.24亿，从2036年开始，我国劳动人口规模将降至8亿人以下，但“普遍二孩”的调整，劳动年龄人口在2048年才下降至8亿人以下⑥，生育政策的放开使其推迟了12年。

根据凯恩斯人口需求理论，人口的增长能刺激消费和投资。王德文等研究发现，少儿抚养比每上升10%，对应的储蓄率下降1.09%，消费则增加1.09%。从实际层面来看，“普遍二孩”的实施，首先直接带动母婴行业产品和服务的增长，其次是教育行业需求的增长，更大范围内还有房地产行业、家政行业需求的增长，总之，政策实施对我国消费需求将会起到明显的拉动作用。

三是化解家庭风险的必要手段。生育政策作用下产生的独生子女家庭，就是典型的风险家庭。调查显示，我国独生子女家庭达到1.4亿⑦，占到全国家庭的1/3。这些家庭面临“失独伤独空独”⑧的风险很大。另一方面，独生子女健全的家庭，虽然保持结构上的完整，但这些家庭中的养老难题依然突出。“421”家庭，将使独生子女面对沉重的养老负担成为“最辛苦的一代”。经济和精力上难以负担四个老人的养老压力，家庭作为社会的细胞，其脆弱性如此突出，那整个社会的脆弱性也显而易见。

“普遍二孩”政策的实施无疑增加了家庭的稳定和抵御风险的能力。多子女的家庭意外伤害的风险会大大降低，另一方面，在我国社会化养老体系尚未健全的情况下，家庭养老依然是主要的养老方式，在多子女家庭中的老人的养老问题也会多一层保障，对子女而言，养老负担和压力也能分摊。

“普遍二孩”政策的相关配套措施需全面完善

修订相关法律，出台“普遍二孩”政策的实施细则。在我国，生育政策对于生育水平的影响是非常显著的，为快速扭转我国低生育水平，在整个国家陷入“低生育陷阱”之前尽早出台详细的生育细则是十分有必要的。

自十八届五中全会宣布全国实施“普遍二孩”以来，该话题在民间讨论十分热烈，但在政策宣布不久，各地政府表示，如果在各地细则落地前“抢生”属违法行为⑨，需要罚款，而这无疑会造成部分育龄人口的政策压力。根据“单独二孩”政策细则出台时间来看，全国各地反应速度不一，部分省区在2014年1月初已经落地，但部分省区如河南、山东在5月落地。由于各地时间不一致，也会造成部分人口流失。由于符合生育年龄而且生育意愿较高的“70后”，即将超过生育年龄，因此，建议各地应尽快出台详细政策及其他的细则办法，落实细则。

加强相关领域的公共服务供给。有学者认为“普遍二孩”政策将造成出生堆积，尤其是城镇以及人口聚集的地区有突出表现，由于短期内幼年人口的突然增加，与长期稳定的出生人口规模形成差距，他们的需求会像波浪一样随时间推移而逐一影响到社会的多个方面。从我国现实来看，公共资源不足，公共服务的供给不足将是我们面临的一大挑战。

解决出生堆积的问题，一方面在各省制定生育政策时，应该鼓励符合条件的育龄家庭，尤其是高龄妇女，尽早生育，对于低龄妇女，则可以通过宣传和引导，倡导其实施二孩晚育间隔。在省级层面制定政策时，就应该充分考虑各地区的具体情况，使生育水平在政策的作用下保持在合理范围。

另一方面则是需要进一步加强公共服务的建设和供给。“普遍二孩”政策必将产生大量的35岁以上的高龄孕产妇，这一群体将在孕育、生产中面临比普通孕产妇更大风险，因此，针对高龄孕产妇的医疗服务需要充实。在城镇，养育子女的经济成本主要体现在教育、医疗费用的支出。因此，可以在一些目前生源不足的中小学试点小班化教育，预留一定的教育资源以备生源高峰到来。当然根本还是在于扩大公共服务的范围，新建幼儿园、小学，满足新增人口的需求。

公共政策制定需要考虑育龄妇女的需求。经过对“单独二孩”政策的研究发现，“单独二孩”实施后，符合条件的家庭生育二孩的意愿没有显著变化，这说明生育意愿较低的原因除了生育政策之外，还要其他方面的因素。

研究发现，家庭中妻子的年龄越大，生育意愿越低，妻子的学历越高，生育意愿越低，除此之外，妻子的职业也会影响家庭的生育意愿。妻子从事农业的家庭生育意愿明显高于妻子从事工业和服务业，究其原因，当妻子负担了较多的家庭经济来源，就会有较少的精力去养育二孩，生育意愿就低。百度指数显示，男性普遍比女性更关注二孩政策的调整，在“单独二胎”的搜索人群中，男性占83%，女性占17%，关注度也反映出女性生育二孩的意愿低。很多职业女性生育意愿较低的原因在于，生育二孩将会中断职业生涯的连续发展，未生育二孩的女性，可能在求职中受到歧视，生育完成后，可能会面临着企业的解聘风险。这些都将为二孩家庭的女性生育意愿造成影响。

因此，在我国实施“普遍二孩”后，需要考虑在社会公共政策的制定中关注育龄女性的需求。日本采取延长产假、增加育儿假，以及完善保育园和幼儿园的建设，以解决年青一代生育的后顾之后。韩国的治理经验是通过立法来保障女性发展的权利，同时投入资金建立免费的托儿、育儿机构。这也可以为我国借鉴。

应该说，“普遍二孩”政策的实施，还只是我国应对老龄化的第一步，一方面各地细则的尽快出台，相关公共服务供给的完善，以及针对育龄女性的发展给予特殊的政策照顾，将是接下来工作的重点，而人口老龄化的趋势也并非“普遍二孩”能够彻底解决的，我国的生育政策还需要根据人口的发展情况不断的进行调整和完善。

（作者单位：陕西省行政学院）

【注释】

①穆光宗：“‘经济新常态下的中国生育政策选择”，《人口与社会》，2015年第4期。

②翟振武，赵梦晗：“‘单独二孩政策的前因与后果”，《人口与计划生育》，2014年第3期。

③《关于2014年北京市卫生计生工作情况及2015年工作思路的通报》，北京市卫生和计划生育委员会，2015年1年20日。

④“福建单独两孩审批发证1.3万本”，中国新闻网，http：//www.chinanews.com/df/2014/07-18/6403022.shtml。

⑤刘静：“基于人口学理论中国开放生育二胎生育政策研究”，《经营管理者》，2011年第15期。

⑥翟振武，张现苓，靳永爱：“立即全面放开二胎政策的人口学后果分析”，《人口研究》，2014年第3期。

⑦顾宝昌，李建新：《21世纪中国生育政策论争》，北京：社会科学文献出版社，2010年，第222页。

⑧穆光宗：“人口优化理论再探—新人口危机和国家安全”，《北京大学学报》，2015年第4期。

⑨李金磊：“卫计委：全面二孩落地时间将统一 多地明确抢生受罚”，中国新闻网，http：//news.youth.cn/gn/201511/t20151105_7277222.htm。

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