民族地区基本公共服务均等化的发展困境透视
——基于贵州省实证调查的学理分析

龙立军，黄梦男

（贵州民族大学 管理学院，贵州 贵阳 550025）

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民族地区基本公共服务均等化的发展困境透视
——基于贵州省实证调查的学理分析

龙立军，黄梦男

（贵州民族大学 管理学院，贵州 贵阳 550025）

推进基本公共服务均等化是中央在新世纪做出的战略决策。然而，地处西部的贵州民族地区却面临诸多制约因素，从而使得基本公共服务均等化建设困难重重。缩小与发达地区的基本公共服务均等化差距并寻求相应对策的首要前提，是弄清其存在的主要问题。整体来看，民族地区基本公共服务均等化的发展困境表现为供给能力与供给意愿不足、供给模式的不足、绩效评价机制的滞后、消费不均、社会公平与公正服务均等化程度低下等五个方面。

民族地区；公共服务；均等化

基本公共服务均等化是关系到民族地区稳定发展以及民生大计的重大社会问题。经过贵州对民族地区基本公共服务以及均等化水平的分析，基本公共服务均等化水平得以在经济社会快速发展的背景下有所提高，但是受到各种各样因素的制约，其整体上仍然处于较低水平，并且与发达地区相比，贵州民族地区与之差距还有扩大化的趋势。厘清和把握民族地区基本公共服务均等化存在的问题，是贯彻落实统筹区域发展政策和推进基本公共服务均等化的现实需要。

一、供给能力与供给意愿的双重不足是当前民族地区面临的突出困境

总体而言，贵州民族地区的基本公共服务处于有效供给不足的状态，这严重地制约了基本公共服务均等化的工作推进。而这种供给不足集中地表现为供给能力弱化和供给意愿不强两个方面，难以形成推动基本公共服务均等化的合力。

（一）供给能力弱化

供给能力弱化主要表现为财政供给能力低下、公共资源配置能力失衡、公共政策执行效能偏低。从财政供给能力来看，贵州民族地区本身因经济社会发展条件的落后，使得贵州民族地区地方政府能从社会提取的税收有限；同时，贵州民族地区严重依赖于上级的财政转移支付来承担基本公共服务职能，如一般公共服务项目占财政收入的比重超过100%，需要依靠其他项目收入来弥补不足，而财政转移支付一直是重点，而由于部门利益的存在和财政体制的不健全，就存在有关基本公共服务的专项转移支付项目设置不够、资金使用较为分散、资金投向易向非贫困地区倾斜等问题，这些都使得公共财政供给能力较为低下。这正如有学者指出的，中央到地方各级政府脆弱的项目管理和监督能力，不仅政出多门和钱出多门，而且还有缺乏协调的条块分割体制，反而加剧了专项转移支付的逆向均等化效果[1]。从公共资源配置能力来看，公共资源较多地向更能创造GDP的领域和易出政绩的工作领域流动，而难以量化考核和难以立马见效的基本公共服务领域的公共资源却难以得到有效而合理的配置资源，这也成为公共资源配置能力弱化的体现。

（二）供给意愿不强

供给意愿是政府提供基本公共服务的压力系统和动力条件。学者郭小聪在研究中也发现了供给能力并

非决定基本公共服务均等化水平的惟一因素，有的地方政府拥有较强的基本公共服务供给能力，但政府却没有将财政投入到基本公共服务供给当中或者投入量很少，而有的地方的经济虽不发达，但是其政府却将大量的财政资金投入到基本公共服务供给之中[2]。这就可以看出，供给能力只是提升基本公共服务均等化的必要条件，而供给意愿才是促进基本公共服务均等化的充分条件，这二者共同构成了改善基本公共服务均等化工作的充要条件。然而，民族地区面临着解决贫困和发展经济的艰巨责任，加之政府在基本公共服务中的权责划分不清，民族地区政府回应公众社会性基本公共服务需求方面的意愿就显得乏力，政府的行为偏好难以得到实现基本公共服务均等化的牵引和矫正，政府无论从行为理念到政策工具，再到政府职责以及绩效评估等诸多维度中，都难以将供给意愿植入其中。

二、现有供给模式难以适应民族地区民众多样化、差异化的需求

（一）供给模式与民众多样化之间的张力

从现状来看，一定程度上能反映出贵州民族地区民众因性别、年龄、受教育程度、民族成分、职业状况、婚姻状况、居住地以及家庭经济条件的不同，其对基本公共服务的需求也呈现出差异性和多样化色彩。例如，乡村的受访者认为前三位的公共服务需求是：生活困难帮扶服务、职业技能培训、就业信息咨询/权益维护；乡镇所在地的受访者认为前三位的公共服务需求是：职业技能培训、生活困难帮扶服务、权益维护；县城的受访者认为前三位的公共服务需求是：权益维护、生活环境美化、生活困难帮扶服务；市城区的受访者认为前三位的公共服务需求是：生活环境美化、生活困难帮扶服务、体育健身/残疾人特殊服务；城乡结合部的受访者认为前三位的公共服务需求是：生活环境美化、权益维护、职业介绍、生活困难帮扶服务。由此可知，乡镇与乡村居住地的受访者迫切需要的是与生活、就业有关的公共服务，县城与市城区的受访者迫切需要的是生活环境美化、生活困难帮扶有关的公共服务，而城乡结合部的受访者迫切需要的是生活环境美化、权益维护有关的公共服务，在这些领域中的均等化差异进行控制工作的收效也不是很明显。

（二）供给模式与民众差异化之间的错位

多样化现有民族地区政府的基本公共服务供给模式却难以考虑到这些不同需求，其供给模式还属于供给主导型的模式，而非需求主导型的模式，并且其供给模式中 “一刀切”的色彩还十分浓厚。一方面，民族地区民众有较强的基本公共服务参与意愿，如57.50%的受访者表达了公共服务政策实施时的参与意愿，但是却苦于没有参与渠道，无法将其不同的政策偏好和多元化需求表达进入政策议程；另一方面，基本公共服务供给中的供给总量、供给方式、供给程度等都是由政府来主导或自上而下实施的，难以引入市场化和社会化要素进入基本公共服务领域。这种供给模式不仅带有较强的政府垄断性，同时也带有强烈的政府主观意志性，供需结构性矛盾问题依然显著。虽然，由于民众数量过于庞大，对其需求偏好的测量和信息收集存在一定客观上的技术难度，但是对于民族地区的不同区域、不同群体的差异性公共需求给予相当程度的考虑，在基本公共服务提供的类型、数量和质量中得到相当程度地体现，却能在一定程度上克服基本公共服务供给中的粗疏化，也能缓解供需结构失衡这一普遍性问题。

三、政府基本公共服务绩效评价机制较为滞后

（一）评价系统性上的滞后

一方面，现在对于综合性的衡量政府基本公共服务的绩效评价工作没有得以有效开展，并没有一个可供衡量的标准来测量和评估民族地区地方政府的指标体系；另一方面，对于各类门类较多的基本公共服务领域，也没有针对性地制定不同服务种类、不同服务数量和质量的专门性基本公共服务绩效评估机制，如对基础教育、基本社会保障、基本医疗卫生、公共安全等都需要专门性的研究和构建一套适合行业和领域特点的绩效评估系统，这些都严重地影响着对基本公共服务均等化的测度和分析。同时，目前民族地区的基本公共服务绩效评估建设的滞后，既表现在难以客观性地衡量出基本公共服务供给的类型和内容、基本设施的数量和质量、服务的便利性可及性，也表现在难以对主观性较强的基本公共服务的可及性、满意度和公平性进行度量。

(二)指标体系建设约束性建设的滞后

基本公共服务绩效评价机制的滞后，也是政府促进基本公共服务均等化意愿不足的重要原因。例如，没有政府基本公共服务绩效评价机制，民众对于民族地区政府基本公共服务在交通设施、文化设施、体育设施、基础教育、社会福利服务等诸多领域的负面评价就形不成政策压力，难以有效促使政府开展相应的绩效改进工作。同时，在公务员的绩效考核指标体系中，也没有纳入基本公共服务绩效评价机制，也缺乏基本公共服务均等化相应的权重，也会使得公务员的行为避重就轻或者逃避应有的职责，从而使得基本公共服务均等化建设的监督机制和问责机制均难以有效建立，从而致使基本公共服务均等化在民族地区的推进缺乏评价标准和制度保障。

四、民族地区民众对基本公共服务的“消费不均”现象较为严重

基本公共服务的非均等性既表现在服务消费的数量和质量上，也表现在享受服务的便捷性上，更表现在获得基本公共服务的权益正当性上。具体而言，就表现为以下三个方面。

（一）资源占有不均

长期以来，我国的二元城乡结构，以及优先发展城市的社会发展战略，使得民族地区的城乡之间、地区之间在基础教育、基本社会保障、文化娱乐生活以及医疗卫生条件等方面，往往是城市比农村、发达地区比落后地区更能够聚集更多优质的资源和更多的财政投入，造成基本公共服务的资源占有上的不均衡。这恰恰是贵州民族地区，特别是广大农村地区基本公共服务资源严重匮乏的非均衡体现，也是城乡之间、地区之间的基本公共服务水平差异扩大化的根源。

（二）服务便捷性不均

由于城市的居住方式和生活方式使得提供基本公共服务的成本往往要低于农村，也因此而导致城市享有更多种类、更为便利的基本公共服务，往往是城市先普及，然后再往民族地区的广大乡村扩展，在时序性和便捷性上差异都是明显的。例如，天然气、有线数字电视、宽带网络等公共服务都是先在城市里供给，而广大农村尤其是贫困地区农村，这些基本公共服务往往是难以企及的。

（三）权益享受不均

如果是制度或政策实施结果而产生的非均等则是在权益上的非均衡，这一点在长期实行的城乡分离二元政策表现非常突出。例如，无论是教育、医疗、卫生还是社会保障方面都有较为严重的二元体制特点和痕迹，这种情况的出现是基于身份和地域来设计的，却往往对民族地区是不利的。对此，有学者将其概括为歧视性供给，其主要表现一是城乡之间公共服务歧视农村地区居民；二是在公共服务提供中，体制内歧视体制外就业群体；三是公共服务歧视低收入群体；四是地区之间，公共服务歧视不发达地区居民[3]。而这些表现在贵州民族地区均有不同程度体现。

五、结语

在对社会公平发展的调查中，无论是收入与付出的匹配上，还是城乡差距、贫富差距，以及财富分配公平性上，都体现出了民族地区受访者对这些问题的消极评价要远多于积极评价，这就说明贵州民族地区社会公平与公正类的基本公共服务非均等化比较严重。根据阿玛蒂亚·森、罗尔斯等人的理论和观点，政府提供公平公正的制度环境和社会正义是政府的首要职责。阿玛蒂亚·森指出：“我们每个人所拥有的主体的自由，不可避免地被我们可能得到的社会的、政治的和经济的机会所规定和限制。个人的主体地位与社会安排之间有很强的互补性。重要的是同时承认个人自由的中心地位和影响个人自由的程度和范围的社会因素的力量”[4]。可以说，社会公平发展类的基本公共服务应当优先于和重要于其他类型的基本公共服务供给。社会公平这样的基本公共服务虽然表面上没有硬件类公共服务设施易于观察和衡量，但是，其重要性却是远高于其他类基本公共服务。因而，社会公平发展领域的基本公共服务在民族地区的供给水平低下，不仅不利于民族地区缩小与一般地区的基本公共服务差距，而且还会加剧民族地区内部基本公共服务均等化的工作难度，由此导致更大的非均等化。

[1]王雍君.中国的财政均等化与转移支付体制改革[J].中央财经大学学报,2006,(9):1-5.

[2]郭小聪,代凯.供需结构失衡:基本公共服务均等化进程中的突出问题[J].中山大学学报（社会科学版）,2012,(4):140-147.

[3]陈海威,田侃.我国基本公共服务均等化问题探讨[J].中州学刊,2007,(5):31-34.

[4][印]阿玛蒂亚·森（著）.以自由看待发展[M].任赜,于真（译）.北京:中国人民大学出版社,2002.24.

（责任编辑：张会荣）

Difficulties in Equalization of Basic Public Service in Ethnic Minority Areas

Long Lijun,Huang Mengnan

Promoting equalization of basic public service is a strategic decision made by central authorities in new century. However, lots of limited elements existed in Guizhou of the west make it difficult to achieve equalization of basic public service. Figuring out the key problem is prerequisite to decrease the gap of equalization between developed areas and ethnic minority areas and make countermeasures. As a whole, the difficulties in equalization of basic public service in ethnic minority areas are as followings: lack of supply capacity and supply willingness, lack of supply modes, backward performance evaluation system, inequality of consumption and low-level equalization of social justice and fair services.

ethnic minority areas; fair services; equalization

本文是国家社科基金2012年度青年项目“西部多民族地区城乡结合部治理研究（项目编号：12CZZ057）”、国家哲学社会科学2013年度青年项目“西部民族地区贫困县政府公共服务能力研究”（项目编号：13CZZ026）的部分研究成果。

D61

A

2095—7416(2016)05—0058—03

2016-09-23

龙立军（1980-），女，湖南桃源人，硕士，贵州民族大学管理学院副教授，硕士生导师，主要从事政治学基本理论和政府政策研究。黄梦男（1993-），女，贵州玉屏人，贵州民族大学管理学院2015级民族地区行政管理专业硕士研究生，主要从事行政学基本理论研究。