探析土地规划管理与城乡规划实施的关系

■陈超

（云南国土资源职业学院云南昆明652501）

探析土地规划管理与城乡规划实施的关系

■陈超

（云南国土资源职业学院云南昆明652501）

土地资源日益紧张，加强城乡规划十分必要，但是在城乡规划中，难免会受到土地规划管理的束缚与限制。主要对土地规划管理与城乡规划实施的关系进行了讨论，希望对相关研究领域提供帮助。

土地规划 管理 城乡规划 实施

在我国特有的规划与土地管理职能分立的情况下，城乡建设面临着同时以两个规划为依据的局面。其中，城乡规划从宏观的空间发展战略到微观的详细规划设计均有大量的专业理论和编制实践来支撑，在过去30年快速城市化时期始终是地方政府关注的重心。相形之下，土地规划起步晚，但进步大。近10年开展的两轮土地利用总体规划均高举了耕地保护和土地集约利用的大旗，其核心内容体现了中央自上而下控制地方建设用地规模、保护耕地的决心，出于保障建设用地、完成耕地保护任务的目的，土地规划也受到了地方政府的高度重视。

1　土地规划管理与城乡规划之间的矛盾

1.1管理方式的矛盾

土地规划管理与城乡规划实施都是在我国特殊的国情下所产生的两种管理方式，随着国民经济的不断发展，特别是近几年来大量农村剩余劳动力进入城市，城镇化的进程不断加快，土地资源做为一种经济发展的基础性资源正面临着严峻的考验，而与之相对应的土地规划管理与城乡规划就成为了两个矛盾体，两者之间的矛盾不断加剧。由于经济的发展，农村的大量剩余劳动力进入城市，一些农民因为种种原因也放弃了土地的使用权，在土地规划管理中为了土地的合理、有效利用，所以要用这部分闲置的土地进行再次的开发利用。各地根据实地情况的不同，进行了不同的土地征用，土地的拍卖只关注经济效益，甚至为了某些原因蓄意抬高土地价格，从而忽略了土地的合理利用，但是城乡规划的目的则是为了城乡的发展，同时兼顾到当地的经济发展需要，这样土地规划管理与城乡规划管理的目的不同，从而构成了矛盾。

1.2城乡规划中的矛盾

城乡规划中也存在着对土地规划不科学的地方。首先，由于城乡规划中的城市化进程加快，建筑用土地在不断地扩大，而耕地则在不断地缩小，城乡规划中对耕地、非农业用地的控制力度不够，造成了建筑用地不断侵蚀耕地的情况。其次，土地规划中对土地的征用是一个很普遍的现象，但是在土地的征用过程中经常发生土地的补偿款与土地的实际征用价格之间差距较大的情况，而这种差距则引起了农民的不满情绪，进而影响到土地的正常征用工作，使土地的征用过程中的不规范现象逐步加剧，土地得到不合理的利用。土地规划与城乡规划之间的内容等有差异。两者由于管理部门与管理内容的不同，其所使用的指导思想与一些原则性问题上都存在着差异。土地规划管理是为了土地的合理、科学的使用，以期达到土地的最大利用效率；而城乡规划则是为满足城市化进程的需要，两者在实施时存在着差异，甚至是相互制约的局面。

2　土地管理手段是保障城乡规划有效实施的重要手段

土地管理的主要手段是土地管制制度，体现在规划指标的引导和计划指标的控制上。当前由于计划指标的紧约束，布局在地市级中心城区以及邻近地区、开发园区的重点项目和储备用地主要使用新增计划，而区县级项目和村镇建设用地主要使用增减挂钩指标。两种计划指标与城市规划、村镇规划相互整合，可促进城乡规划的有效实施。

2.1城乡建设用地增减挂钩与村镇规划

虽然土地规划图对农村建设用地基本上采取了维持现状的表达方式，但在实践中却通过城乡建设用地增减挂钩推进农村居民点的拆并，引导农村居民点向城镇和中心村集中。促使各地加大城乡建设用地增减挂钩的主要动力是：下达地、县级政府的新增建设用地计划远不能满足大规模的城镇建设用地需求，通过拆并村庄腾挪出的用地指标可用于城镇建设。

2.2城乡建设用地增减挂钩的功与过

国土部推行增减挂钩的初衷是：盘活存量农村建设用地，优化城乡用地结构和布局，在保障耕地总量动态平衡的前提下缓解城镇建设用地计划紧张压力。然而挂钩政策在执行中走了样。少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，违背农民意愿强拆强建，农民被迫集中居住，不仅生活成本加大，而且难以分享到增减挂钩所产生的土地增值收益。尽管“农民被上楼”一度使挂钩政策备受社会质疑，但在城乡一体化进程加速、农村融入城市、农业现代化的发展大潮下，增减挂钩作为一项城乡统筹、促进新农村建设的重要政策在很多地方得到成功运用和推广。在即将被城市化的农村地区、新农村建设示范地区以及实施农地流转规模化经营的农村，由于本身就有拆迁村庄、集中安排还建点、开展农用地整理的迫切需要，挂钩政策包含一系列同步审批建新区用地、免交耕地开垦费和新增建设用地使用费、配套安排农村土地整治项目等优惠政策，因此在上述地区推进增减挂钩压力小、实惠大，有利于实现新农村建设和城镇化发展的双赢。

3　结束语

随着国民经济的快速发展，我国的城市化进程不断加快，在这一过程中土地资源的利用就成为一个热门的话题，如何有效地利用土地资源也是摆在所有人面前的一道难题。土地规划管理与城乡规划实施两者之间在实际操作时既有联系也有区别，而如何协调两者之间的关系，使得土地资源得到最大化的利用，同时保证耕地等资源便是我们研究的一个十分重要的课题。因此，本文就土地规划管理与城乡规划实施的关系进行一些探讨，希望对于这方面的研究工作有所帮助。

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F301.23[文献码]B

1000-405X（2016）-7-346-1