耕地可持续利用机制创新研究

■仝彩霞（连云港职业技术学院江苏连云港222006）

耕地可持续利用机制创新研究

■仝彩霞
（连云港职业技术学院江苏连云港222006）

本文在概述耕地可持续发展的基础上，从土地管理机制，土地市场和政策、法规等方面探讨了现阶段我国在耕地的使用、征用和管理过程中存在的问题，研究了耕地可持续利用的机制约束，从耕地可持续利用的内在机制和调控机制探讨了如何保护耕地、控制耕地流失以及促进耕地的可持续利用。

耕地可持续利用机制创新

1　耕地可持续利用的内涵

土地可持续利用是经济社会可持续发展的一个重要内容，也可以说是可持续发展的基础，而耕地作为国民经济的基础，是土地可持续利用乃至经济社会可持续发展的重中之重。耕地的可持续利用关乎到我们每一个人的生活。其基本涵义是：人类对耕地利用的过程中，在不损害后代子孙生存发展的前提下，在一个无限长的时期内保持或提高耕地的生产力和承载力。其应包含两个层面的意思：（1）对耕地的利用不能影响到后代人的发展，满足永续发展的需要。（2）要做到物尽其用，在改善生态环境的前提下使耕地的生产力得到最大程度的释放。

2　耕地可持续利用的机制约束

改革开放以来，随着中国经济的不断发展，物质生活的不断提高，人口数量迅速增加。资源匮乏、粮食安全等问题也随之凸现。虽然中国人多地少的国情决定了实施最严格的土地管理制度，但是在现实耕地使用过程中依然存在着各种不利于可持续利用的现象，使得耕地大量流失。同时耕地质量也不断下降，全国有30%左右的耕地遭受不同程度的水土流失危害。究其原因，有政策方面的、有政府行为方面的也有土地使用者方面的等等。具体表现为：（1）土地管理体制的不完善，例如农地产权与征地制度不科学、规划体系的不完善以及政府管理体制不完善等。（2）土地市场机制的不健全。（3）相关法律、法规的不健全。

3　促进耕地可持续利用的机制建设

社会主义现代化建设大潮下，促进耕地资源的可持续发展是一个综合性的问题，在促进后备耕地资源的开发与利用，改善耕作条件，加快耕地的集约化利用的同时，要严格土地管理制度，谨慎审批新增建设用地，加快相关法制法规建设，强化法律法规的执行力度，创新耕地可持续利用相关机制。

3.1耕地可持续利用的内在机制

3.1.1完善自我约束与资源开发机制

政府是耕地利用的决策者和监督者，而农民个人是土地利用的真正实施着。耕地的利用过程实际上是一个人地协调系统，人和地之间是对立统一共同发展的。所以在耕地的实际利用当中应当加大对耕地保护的宣传力度，努力提高农民及政府工作人员的素质，充分发挥个人的主观能动性，从思想上形成对耕地保护的意识。同时加大对后备耕地资源的开发力度，着重加强土地整理。应继续对耕地进行内涵式的挖潜。通过土地整理，使废弃地、荒地再利用；使农村零星地块整合，促进耕地的规模化经营；改善农村居住和耕作环境，压缩农村建设用地，维护生态系统的健康发展；提高耕作的水平和技术含量，改善农业生产条件，使耕地增产，农民增收。

3.1.2政府管理机制的创新

现行财税制度中规定，土地增值收益的30%上交中中央财政，剩下的70%就直接划入地方财政。在有些地方，财政收入的80%就是靠土地增值收益来支撑的。金钱的巨大诱惑是地方政府忽视耕地保护，疯狂征地的一个巨大动力。所以，改革现有财税管理制度，使土地取得的增值收益真正用于耕地的开垦和保护上边，减小政府支配增值收益的自由性是保护耕地的必要之举。应该根据市场的需要，完善农地价格评估体系，彻底体现农地的经济价值和社会价值，形成谁用地谁掏钱的原则，把农民应得的利益分给农民，减少政府的支配额度。另外，收入要专款专用，不能拿开垦和保护耕地的钱用在经济建发展上，更不能用在个人的利益上。加强对政府财政的监督力度。

3.1.3明晰农地产权制度

加强土地市场管理，明晰农地产权制度，强化农民在土地利用中的主体地位。使“耕者‘有’其田”，要让农民手中的土地真正的属于自己，不至于随便被剥夺。在耕地非农化的过程中产生的增值收益要给与农民，让土地的增值真正惠济到村集体，让农民真正享受到自己的权利。所有的农民都可以利用这种收益去投资，去增值，改善自身的生活条件。而没有被征地的农民在土地利用的过程当中也会感到十分的安全，也会自觉的去保护、改良耕地去传承子孙，自然而然做到了可持续发展。

3.2耕地可持续利用的调控机制

3.2.1规划约束机制

规划是整个土地资源利用的出发点，也是耕地可持续利用的第一层保护，它对耕地的利用有着指导和约束作用。耕地要实现可持续利用就必须协调好和环境、社会之间的关系，就需要编制土地利用规划对人们的行为做出规范和要求。中国各地基本上已经对各级编制了土地利用总体规划，但是在编制的过程中还存在着应付上级的现象，缺乏对本区域内自然资源、社会经济条件深入细致的了解。所以在以后的规划编制过程中，应该在细致了解当地情况下，对用地指标逐级审查，按照可持续发展的要求，合理安排各行业用地。

3.2.2完善土地市场体制

发展和壮大城市土地市场是保护耕地的一项有利举措。在市场化环境中，获得一块新的建设用地要比在旧的建设用地上发掘新的潜力所消耗的成本高很多，土地价格在这个过程当中起着调控的作用。但在现实中，土地价格并不真实，现有的土地价格没有反映出土地的生态功能和社会功能，导致国家在征地的过程中价格过低，损害了农民的利益也导致了耕地的大量流失。因此，完善土地市场，对土地价格的形成进行合理的创新，严格土地价格的监管力度和透明度，对集约使用建设用地，保护耕地具有十分重要的作用。

3.2.3创新耕地占补平衡机制

耕地占补平衡机制是耕地保护的基本保障，但是随着经济的发展，发达地区的后备土地资源已基本消耗殆尽，耕地的平衡只能通过在有后备资源的地区平衡。导致经济欠发达地区承担了过多的耕地保护责任。所以应该按照市场化机制，把耕地平衡指标市场化，建立以规划为基础的耕地占补平衡指标市场交易制度。根据市场竞争的原则，谁征用耕地就要到市场上购买相应的占补额度。而用于购买的这部分钱则会直接打到耕地后备资源所在地的地方财政直接用于耕地的开垦和保护工作，同时也给经济欠发达地区的经济予以支持。实际上就是实现了经济发达地区对经济欠发达地区的“支援”。

F301[文献码]B

1000-405X（2016）-1-285-1