作为执法部队的宪兵：类型比较及启示

夏 勇

作为执法部队的宪兵：类型比较及启示

夏 勇*

各国普遍设立的宪兵部队（military police corps）可以分为法国式“国家宪兵”（Gendarmerie）和美国式“军事警察”（military police）两种类型。也有个别国家兼采二者，形成双轨制宪兵。宪兵的实质意义是“执法的军事部队”，对各国军队战斗力的生成起到显著作用。我军亦有执法单位，甚至驻港部队出现了宪兵标识（MP），但还不是完整意义上的宪兵部队。根据十八届三中全会和四中全会公报以及习近平主席关于军队建设的指示精神，从依法治军、准备打仗和走精兵之路的需要出发，笔者认为我国应当建设标准意义上的宪兵部队。

宪兵部队 国家宪兵 军事警察 军事主体 执法职能

世界各国普遍设有宪兵部队。①参见Wikipedia， the free encyclopedia：“military police”， http：//en.wikipedia.org/wiki； 宪兵学校编写组：《各国宪兵制度简介》，台湾宪兵学校2006年编印出版。中华人民共和国成立后，武装力量序列长期不存在“宪兵”称谓和标识。直到我军驻香港部队开放日活动的照片见诸于媒体，人们才发现英姿飒爽的执勤男女军人白色头盔上赫然印有中文“宪兵”和英文缩写“MP”黑色大字，顿时眼前为之一亮：解放军也有了宪兵！②参见百度图片：“驻港部队宪兵”， http：//image.baidu.com/i？tn=baiduimage&ct=201326592&lm。

然而，有关议论见仁见智：一方面，对于驻港军人头盔上的“宪兵”字样有不同解读。有人肯定这就是“正规的宪兵”或驻港部队“编制有宪兵”；也有人指出驻港部队的“宪兵”不过是“纠察”，是“为尊重当地居民的文化（理解）习惯的一种变通做法”；还有人认为，我国内地虽无宪兵之名却有其之实，“纠察”即宪兵，或武警部队就是宪兵。另一方面，对于驻港军人头盔上的“宪兵”字样褒贬不一。有人称赞这是与国际接轨，是文明威武之师的表现；也有人表示，“宪兵”会联想到侵华日军，具有“负面意义”，甚至认为“外媒称呼武警是中国宪兵，是不正确的，是对武警部队的污蔑”，等等。这些争议反映出我国社会对“宪兵”的陌生和疑惑。③参见luoyang1973等：“驻港部队宪兵”，“铁血社区”（http：//bbs.tiexue.net/post_3479986_1.html？s）；“像风一样穿过”等：“宪兵是干嘛的？”，“百度知道”（http：//zhidao.baidu.com/link？url）；陈耿：《宪兵职责的历史演变》，载《检察日报》2008年2月24日；421995902等：“武警是不是中国特色的宪兵？”，“百度知道”（http：//zhidao.baidu.com/question/122418943.html？qbl），2009年10月22日访问；mfkjge等：“我国有没有宪兵？”，“百度知道”（http：//zhidao.baidu.com/question/10654093.html？qbl）；jojowut_110等：“纠察就是宪兵？”，“铁血社区”（http：//bbs.tiexue.net/post2_2239878_1.html），2007年9月10日访问；夏羽750：“武警就是宪兵吗？”，“百度知道”（http：//zhidao.baidu.com/question/687446616180291324.html？qbl），2013年11月7日访问。

到底什么是宪兵？我国目前有没有宪兵？我国应不应当有宪兵？对此，学界鲜有研究，不能适应我国当前正在进行的依法治国实践和大规模军事改革的需要。因此，笔者不揣浅陋，尝试探析，抛砖引玉，祈方家教正。

一、宪兵类型：各国宪兵部队有何异同

在语义上，“宪兵”是一个“军＋法”的概念：“宪兵”之“兵”，无疑指军人、军队、武器、军事等；“宪兵”之“宪”则首先指“法规”，其次指宪法。④参见百度百科词条：“宪”，http：//baike.baidu.com/link？url，2016年1月7日访问。由此，就武器装备、军事基地和军事行动而言，宪兵概念意味着涉及军事的执法；就人员而言，宪兵可以理解为执法之军人；作为一个组织，宪兵就是执法部队。尽管宪兵一词是外来语，但这样的语义解读倒也符合其内涵：“总括来说，宪兵是具有司法警察性质的特殊军事部队。”⑤百度百科词条：“宪兵”，http：//baike.baidu.com/link？url，2016年1月7日访问。在实践中，各国和地区的宪兵不尽相同，各有特色，但作为执法部队，无一例外。

作为执法部队的宪兵，自然包含两方面要素：其一，“军事主体”要素。宪兵必须是军人、军队分支或军事组织，按照军事规律组编、装备、管理、指挥和行动。据此，宪兵“姓军”。其二，“执法职能”要素。宪兵必须承担执行法律法规、制止违纪违法行为、调查犯罪、维护安全和秩序的任务。据此，宪兵“姓警”。从两个方面及其联系的视角，可以对各国宪兵进行较为细致的类型化观察。

第一，宪兵作为军事主体，有两种隶属关系模式。一种模式是，宪兵隶属于政府部门，并在政府部门之下设立独立的宪兵指挥机构；另一种模式是，宪兵隶属于国家武装力量各军种，并在陆海空等军种分别设立宪兵指挥机构。两种模式的典型国家分别是世界上最早建立宪兵制度的法国和美国。

法国宪兵的领导机构是国家宪兵总署，隶属于国防部，由宪兵总监指挥整个宪兵部队，向国防部长负责。2008年法国参议院投票通过了政府提交的将国家宪兵划属内政部的一项法案，希望以此加强国内安全领域的协调和效率，但这不改变政府部门领导宪兵的体制。正因为法国宪兵直属于国家（政府），才被称为“国家宪兵”（法文“Gendarmerie”或“Gendarmerie Nationale”）。“国家宪兵”在组织上自成体系，是国家武装力量的独立组成部分和军种，与陆海空三军相并列。法国宪兵首先以地域布控和驻扎，全国共设若干宪兵军区，下辖宪兵部队，除此在空军基地、海上部队、海外驻他国基地派驻专门的宪兵力量。除了法国之外，意大利、奥地利、比利时、荷兰、捷克、爱尔兰、波兰、爱沙尼亚、克罗地亚、土耳其、阿根廷、智利、柬埔寨、泰国、菲律宾等国的宪兵亦属于“国家宪兵”。我国台湾地区的宪兵亦属此种类型。⑥同注①。

美国宪兵的领导机构是分设于陆军、海军陆战队、海军和空军的宪兵司令办公室，隶属于相应的军种指挥机关，并与军种中的刑事调查部相配合。军种宪兵司令办公室领导现役在编的宪兵旅、宪兵营、宪兵连、宪兵排等，这些宪兵分队被安排在集团军、陆军师、作战旅以及空军基地、海军基地、舰艇编队等部队单元并作为其分队。美国宪兵直属于军队，因此被称为“军事警察”（英语“military police”或简称“MP”）。除了美国之外，采取“军事警察”宪兵模式的还有英国、澳大利亚、新西兰、德国、丹麦、挪威、芬兰、瑞士、希腊、以色列、斯里兰卡、日本、新加坡、泰国、马来西亚、哥伦比亚等。正在着手建立宪兵组织的俄罗斯亦属此类。⑦同注①。

此外，还有两种类型并存的情形，如西班牙、葡萄牙、罗马尼亚、巴西、印度、巴基斯坦等国，都既有“军事警察”，也有“国家宪兵”。还有一个特殊的国家是加拿大，由于该国实行不区分军种的一体化军队制度，既可以说其宪兵是军队的一个部分（“军事警察”），也可以说它是国家武装力量的一个部分（“国家宪兵”）。⑧同注①。

第二，宪兵担负执法职能，而执法对象和执法依据因上述“国家宪兵”与“军事警察”的宪兵类型区分有所不同。“国家宪兵”在执法对象上兼理军民，通常以对民间社会执法为主；在执法依据上主要是国家普通法律。以法国为例，宪兵几乎承担了民间警察承担的所有警务职能，只是管辖有所不同。而且，由于法国宪兵的历史远远长于法国警察的历史，加之军人和部队便于调遣，费用低廉，比起既不听话动辄罢工又成本高昂的民间警察，政治领导人往往对宪兵情有独钟，使得宪兵业务不断扩展，不时进入民间警察的传统管辖范围，宪兵与警察之间始终存在着紧张关系。⑨参见贵金属：“法国的国家宪兵”，“铁血社区”（http：//bbs.tiexue.net/post2_5668509_1.html），2012年1月9日访问。法国宪兵也承担维护军队安全和秩序的职能。需要说明的是土耳其，虽然其军队无宪兵组织，但由军事检察官担负调查军人违纪和犯罪并将案件送交军事法庭的职能，⑩参见解红：《土耳其的宪兵部队》，载《中国国防报》2003年11月11日；游雅南：《土耳其军事司法制度的特点》，载《西安政治学院学报》2012年第3期。排除了国家宪兵对军队的执法任务，仅仅针对民间执法，实为少见。

相反，“军事警察”执法对象虽然也不排除民间，但首先是针对军人，执法依据主要是仅仅适用于军队的军法，这与“国家宪兵”把民间执法作为第一要务有着明显区别。在美国国内和平时期，宪兵仅仅是维护军纪、军队秩序和军事安全的军人警察，而不在民间社会履行日常行政警察和刑事警察职能。只有在海外基地、军事行动地区或占领区、战时和紧急状态等场合，美国宪兵才会行使民间执法职能，执法依据主要是军事管制法和紧急状态法。“根据1878年通过的联邦法律，美国宪兵被禁止充当州警察和国内警官。对军事基地和设施之外的要道和其他联邦财产，宪兵可以行使某些有限的执法权力，如设置交通哨卡。允许宪兵在军事领域外执行法律维持秩序的唯一根据是军事管制法的生效。《征召法》和《叛乱法》共同对总统动用军事力量进行执法的权力空间进行了重大限制。这是要使州能有更多时间最充分地使用自己的执法资源和权力，只有当其执法资源完全用尽时才有使用军事力量的可能。”①同注①。

第三，宪兵是军事主体与执法职能的法定结合。这意味着：（1）履行执法职能的非军事人员和非军事单位不是宪兵，即使是警察部队，如果不是由服兵役人员组成，不按军队建制编成和管理，也不是宪兵。美国国民警卫队宪兵较为特殊。国民警卫队（United States National Guard）属于民兵预备役部队，它与联邦后备队不同，后者由美国三军管辖，而国民警卫队由各州政府指挥，受所在州专管国民警卫队事务的副州长直接领导，国民警卫队的主要任务是根据国防部和州长的命令，维护国家和当地政府的安全利益，维持社会稳定和参加抢险救灾。国防部可在战时征调其服役，平时只有指导权而无指挥权。因此，国民警卫队宪兵参与各州的执法活动，便是顺理成章。国民警卫队虽不是现役，但在（预备役）部队中设立宪兵，符合美国的传统。（2）单纯执行军事任务、实施作战和战斗训练，或者专门从事非执法性质的其他任务的军事人员和军事单位也算不得宪兵。无论何种模式，各国宪兵都有在紧急状态下抢险救灾、武装冲突期间直接参战的军事职能，但是，在平时和战时的不作战期间，履行执法职能，即使会从事一些侦察情报工作或者有时使用防卫性武力，这些军事活动也与执法密切相关。“9·11”后，美国宪兵参与了海外“反恐战争”，具体任务仍与刑事犯罪调查有关，配合作战。为反恐专设的法国国家宪兵特勤队人员精炼，训练有素，身手不凡，这支“黑衣人”突击队以一系列骄人的战绩享誉全球，号称“凯旋门前的利剑”，其任务似乎完全是武装行动和军事训练，其实不然，与恐怖嫌犯进行较量、实施拘捕和弹压，本身就是维护社会安全执法活动的一部分，这个组织不过是军人充当的特警分队。（3）宪兵是一种法定角色，即军事主体与执法职能的结合是由法律加以固定的，因而其组织和任务是常态的、明确的、完整的、刚性的。所谓“常态”，是指宪兵组织具有常设性，宪兵任务具有职业性，不是临时凑合，业余客串，曲终人散。所谓“明确”，是指宪兵组织有专门称谓和标识，宪兵任务的内容和权责清晰，不是师出无名，无章可循，模糊抽象。所谓“完整”，是指宪兵组织规模确定且层级分明，宪兵任务范围确定且事项全面，不是厚此薄彼，顾此失彼，支离破碎。所谓“刚性”，是指宪兵组织编制严格，宪兵任务规范严肃，不是因人而异，随意增减，擅作主张。

由于宪兵起源和历史演进的原因，不同国家及地区的宪兵大都与“国家宪兵”或“军事警察”有着源流关系。从形式上看，英文缩写“MP”影响广泛，已经成为当今世界通行的宪兵标识，英国、澳大利亚、新西兰、印度等英语国家直接使用military police作为宪兵名称，而直接使用Gendarmerie作为宪兵名称的有卢森堡、阿根廷、波兰、希腊、加拿大、奥地利以及曾为法属殖民地的非洲国家卢旺达、乍得等。汉语“宪兵”一词来自日本，日本则是在明治维新之后学习欧洲的过程中汲取了影响广泛的“国家宪兵”，故宪兵当时是对Gendarmerie的翻译。不过，不能认为只有使用这些语言上相通概念的部队才是宪兵。事实上，如意大利的Carabinieri（原意为“拿卡宾枪的人”）、西班牙的la Garde caine（“人民卫队”），都是宪兵部队的独特称谓。⑫关键不在于“叫什么”，而在于“干什么”。笔者认为，只要符合上述三个特征者，无论采取何种称谓，都是名副其实的宪兵。否则即使在形式上称为“宪兵”，也不是实质上的真正宪兵——执法的军事部队。

二、宪兵职能：我国目前是否存在宪兵部队

既然称谓和标识等形式要件不能说明一切，从实质的职能去把握“宪兵”便是合理的思路。一种社会职业的定位和价值，根本上在于“干什么”而不仅仅是“叫什么”。据此，只要我国实际存在履行宪兵职能的军事组织，无论以什么形式存在，即可属于实质的宪兵。那么，我国存在实质的宪兵吗？

各国宪兵的执法职能大同小异，无非是针对军人、军队和军事事项的执法和针对普通民众、民间社会的执法这两大部分。所谓执法，是指维护安全与秩序，制止、调查和追究违法犯罪者。还是以最有代表性的法国宪兵和美国宪兵为例。

法国宪兵的主要执法职能：③同注⑫，第215~222页。（1）主要在2万人以下的乡村和城镇担任警察。（2）犯罪案件的刑事调查。因法国取消了专门军事审判机构，军人犯罪由普通法院审理，故宪兵的刑事调查自然包括平民和军人。（3）高速公路巡逻。（4）乡野救援或偏远搜索。（5）骚乱和帮派控制。（6）公共场所安全警卫。（7）反恐与人质解救。（8）高级政要、贵宾安全保护。（9）海军基地警卫和海岸巡防以及查禁走私、毒品等海上警务。（10）机场、设施、道路、飞行器安全和管制，民航事故调查。（11）军事设施守卫。（12）国家机关警卫。（13）首都秩序维护。（14）国家礼宾仪仗工作。（15）联合国维和行动。

美国宪兵的主要执法职能：④同注①。（1）机动支援。包括道路的侦查与监控（获取地形、敌军活动、污染、交通、障碍、桥梁等信息），交通控制及安全（道路畅通、物资流通、路线指示），人员控制与帮助（疏导和安置散兵、难民）等。（2）武装保护军事行动区域安全。包括军事行动地区的侦查与监控（有关敌军伞降、地形、地貌等情况），保护资产（重要设施、管线、铁路、桥梁、隧道、军火库、车队等），保护要员，歼灭渗透敌军和敌军后备队，阻击敌军，反恐攻击行动与救援以及相关情报，军事行动区域损害控制，核生化袭击情报和预警等。（3）战俘安置与管控。包括战俘的集中，建立据点，保护战俘安全，以及战俘转移等。（4）维护军队法纪。包括纠察违反法纪之军人，轻罪调查或协助军队刑事调查部进行重罪调查，临时拘禁违法犯罪之军人等。（5）警务情报工作。掌握犯罪活动信息，进行犯罪预防和预警，其他业务信息等。这是美国宪兵以战时军队为主的5大职能，除了其中对敌军的侦查和交火之外，其余均属执法事项。⑤作战任务是宪兵部队作为军事部队的职能，而不是宪兵部队作为宪兵的执法职能。此外，美国宪兵还可在必要时对海外占领地或控制区进行军事管制，执行维护执法任务，紧急状态下的抢险救灾，押送和监管恐怖犯罪嫌犯等。

在我国，军事主体由基本军事法律确定。《中华人民共和国兵役法》第4条规定：“中华人民共和国的武装力量，由中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组成。”其中，解放军和武警部队属于军队建制。第66条规定：“本法适用于中国人民武装警察部队。”《中华人民共和国国防法》第7条也明确将解放军和武警部队作为军政军民关系的军队一方，与民间相对应：“国家和社会尊重、优待军人，保护军人的合法权益，开展各种形式的拥军优属活动。”可见，讨论我国是否存在宪兵，就是要审视解放军和武警部队是否承担了宪兵职能。我国军事主体的执法职能由相关军事法律和军事法规确定。

《中华人民共和国人民武装警察法》第2条规定：“人民武装警察部队担负国家赋予的安全保卫任务以及防卫作战、抢险救灾、参加国家经济建设等任务。人民武装警察部队是国家武装力量的组成部分。”这里概括的“安全保卫”、“防卫作战”、“抢险救灾”、“参加国家经济建设”4项职能中，第1项与后3项之间使用具有主次关系意味的“以及”加以区隔，表明“安全保卫任务”是基本的日常执法职能，后3项则是附带的非执法性职能。并且，该法唯独具体规定了第1项职能，凸显了武警作为一支执法部队的地位。这可见于第7条：“人民武装警察部队执行下列安全保卫任务：（一）国家规定的警卫对象、目标和重大活动的武装警卫；（二）关系国计民生的重要公共设施、企业、仓库、水源地、水利工程、电力设施、通信枢纽的重要部位的武装守卫；（三）主要交通干线重要位置的桥梁、隧道的武装守护；（四）监狱和看守所的外围武装警戒；（五）直辖市，省、自治区人民政府所在地的市，以及其他重要城市的重点区域、特殊时期的武装巡逻；（六）协助公安机关、国家安全机关、司法行政机关、检察机关、审判机关依法执行逮捕、追捕、押解、押运任务，协助其他有关机关执行重要的押运任务；（七）参加处置暴乱、骚乱、严重暴力犯罪事件、恐怖袭击事件和其他社会安全事件；（八）国家赋予的其他安全保卫任务。”不难看出，武警部队的这些职能与法国宪兵的执法职能何其相似！据此可说，武警部队的确履行了宪兵职能。进而，由于武警部队实行国务院和中央军委双重领导，设有专门的武警总部作为领导机关，部队自成体系，按国家行政区划配置，与解放军形成明显区别，故在组织形式上也与“国家宪兵”更为接近。当然，武警部队并不随附解放军部队驻扎，不对解放军单位和人员行使执法权，这又与法国模式的宪兵组织存在距离。无论如何，武警部队毕竟履行了许多属于“国家宪兵”的职能。⑥参见鲍晓燕、张廷宇：《武警部队与法国宪兵领导体制之比较》，载《武警指挥学院学报》2010年第5期。

《中国人民解放军警备条令》规定的“警备工作”与美国宪兵模式的“军事警察”执法职能非常类似。该军事法规第4条“警备工作的主要任务”包括：“（一）维护军容风纪；（二）维护军车运行秩序和交通安全；（三）按照规定职权查处假冒军人、假冒军车和假冒军队单位；（四）维护军队形象和外出军人合法权益；（五）执行临时警戒勤务。”对5个方面的任务，该法分章作了细致规定，并与相关军法规范相衔接。具体包括：1.第1项任务中的“军容风纪”是军队对军人仪容和举止在作风和纪律上的要求。执法依据是《中国人民解放军内务条令》。该法第104条要求“军人应当军容严整”，第108条要求“军人必须举止端正，谈吐文明，精神振作，姿态良好”。2.第2项涉及的“军车运行秩序和交通安全”执法依据见于《内务条令》第312条至316条，要求遵守国家和军队道路交通安全法规，防止发生车辆交通事故；车辆驾驶员遵守安全守则；动用车辆和乘载符合安全规定。3.第5项“临时警戒勤务”的执法依据是《内务条令》第222条至第234条规定的“警卫勤务”。4.第3项查处“三假”和第4项“维权”是维护军队、国防利益和军人合法权益的执法任务，执法依据是《中华人民共和国国防法》，这部国家军事基本法律第9条规定“危害国防利益的，依法追究法律责任”，第59条规定“军人应当受到全社会的尊重。国家采取有效措施保护现役军人的荣誉、人格尊严，对现役军人的婚姻实行特别保护。现役军人依法履行职责的行为受法律保护”。将警备工作的这些主要任务与美国宪兵的执法职能进行对照，不难发现两者在内容上的对应性。

《警备条令》第6条和第7条规定了警备工作的领导机构和指挥管理体制，即（1）“总参谋部主管全军警备工作”，“总参谋部军务部归口管理全军警备业务工作，对外称总参谋部警备办公室”。（2）“军区司令机关主管本区域警备工作”，“军区司令机关军务部门归口管理本区域警备业务工作，对外称军区警备办公室”。（3）“省军区（卫戍区、警备区）领导本省（自治区、直辖市）区域内的警备工作。省军区（卫戍区、警备区）司令机关负责管理本区域警备工作，司令机关军务（卫戍）部门具体承办警备业务工作。省军区（警备区）司令机关军务部门对外称省军区（警备区）警备办公室。”（4）“省军区（卫戍区、警备区）负责组织实施所在城市的警备工作，担负警备任务的军分区（警备区）负责组织实施本区域的警备工作，对外称警备司令部（卫戍司令部）。”条令还规定了警备工作人员和警备纠察分队。第24条明确了“警备纠察分队在警备司令部领导下”执行任务。这都表明，警备纠察分队及其人员是我军内部编制并由军队总部机关领导的专司执行军法职能的组织，与美国的军中宪兵类似。值得一提的是，由条令附录规范统一的警备纠察分队人员装束，除了“警备·纠察”字样之外，与美国式宪兵如出一辙。

可见，认为我国的武警部队或者解放军的警备纠察分队是宪兵，都不无道理。然而问题没这么简单。虽然执法职能的实际履行乃是判断宪兵存在与否的实质标准，但如前所述，执法职能的完整性是宪兵应有的特征。完整性包括两个方面：一方面，宪兵承担的职能，除了其作为军事主体固有的军事作战职能之外，其余均应为执法职能。如果军事主体承担了一些宪兵职能，但也承担了既非执法也非军事的职能，便很难将其归为完整意义上的宪兵。另一方面，宪兵针对特定对象（军队或民间）执法，应当是唯一军事执法主体。即使采取“国家宪兵”与“军事警察”双轨设置，两种并行的宪兵针对各自不同的执法对象，也具有这种唯一性。或者说，宪兵执法职能具有综合性，宪兵角色本来就是用于统一执法的军事主体，是军事主体担负执法职能的“集大成者”。多个军事主体分担对同一执法对象的执法职能，便分割了宪兵职能，而同样种类的宪兵不应当是多个。笔者认为，我国武警部队和解放军的警备纠察分队承担的执法职能，恰恰不符合宪兵职能的完整性。

就武警部队而言，（1）在职能构成方面，存在与宪兵职能无关的内容。众所周知，武警拥有三大类、八个警种的部队。一是内卫部队；二是列入武警序列受国务院有关业务部门和武警总部双重领导的部队，由黄金、水电、森林、交通部队组成；三是列入武警序列由公安部门管理的部队，即边防、消防、警卫部队。仔细分析，第一类的内卫部队明显承担执法职能——固定目标执勤和城市武装巡逻，保卫国家重要目标，处置突发事件。第三类的边防部队、消防部队、警卫部队也担负着执法职责。边防和警卫部队都有“武力防守”的军事职能成分，同时也要针对越境和破坏等非法行为；消防本身是一种救灾行动，带有专业技术属性，但火灾往往是人祸，故意放火和过失起火以及赔偿或补偿等都与法律责任有关，故救火的同时还担负着查明起火原因以确定法律责任的职能，平时则要防火并查究相关违法行为。值得注意的是，第二类的四个部队中，除了森林部队担负森林防火灭火以及维护林区治安、保护森林资源的执法任务之外，其他三个部队直接体现“参加国家经济建设”的任务。黄金部队主要担负以区域地质调查、矿产远景调查为主的基础性公益性地质工作任务和多金属矿产资源勘查任务、地质灾害应急救援任务；水电部队主要承担国家能源重点建设项目，包括大中型水利、水电工程以及其他建设任务；交通部队主要担负公路、港口及城建等施工任务。显而易见，这些任务均非执法。武警八大警种的部队近乎一半从事非执法属性的“国家经济建设”，还能说武警是完整意义的执法宪兵吗？（2）在职能管辖方面，本属于宪兵职能的对象和事项被排除在外。武警部队的执法既不能针对解放军的单位和人员，也通常不能针对且更不能处置民间的违法者和参与刑事诉讼活动，与法国式的“国家宪兵”相比，其执法职能明显不完整。（3）在职能行使方面，应赋予宪兵的权力并不充分。虽然《人民武装警察法》规定了对人与物进行检查、对人员通行予以阻止和制止、对人员加以盘问、对聚集活动进行制止和驱散、对嫌疑人员进行控制、使用警械和武器等现场执法处置权，以及紧急情况下优先通行、使用他人物资等执法权限，但仍然与其执行的任务不完全匹配。例如，执法的武警战士在巡逻中发现违法犯罪嫌疑人员及其车辆可能藏有爆炸物或化学毒物并有当场引爆或施放的危险，对其进行检查遭到拒绝，能否强行检查？该法第10条第2项规定：“在武装巡逻中，经现场指挥员同意，对有违法犯罪嫌疑的人员当场进行盘问并查验其证件，对可疑物品和交通工具进行检查”，这里的“检查”范围并没有包括人员。第1项虽然规定“对进出警戒区域的人员、物品、交通工具进行检查”，但“进出警戒区域的人员”与“在武装巡逻中”发现的“有违法犯罪嫌疑的人员”明显不同。况且，第2项明确了对人员的“检查”是指“盘问并查验其证件”，属于盘查而不包含对人身的检查，同一法条的第1项“检查”之含义理应与第2项对“检查”内容的特指保持一致。武警执法人员没有治安行政处置权和刑事调查权，没有相关的讯问权和独立的人身检查、搜查、拘留、逮捕权力。根据该法第11条，即使执法时“发现”有人“正在实施犯罪”，或被“通缉在案”，或“违法携带危及公共安全的物品”，或“正在实施维护执勤目标安全行为”，也只能“经现场指挥员同意”之后，“及时予以控制并移交公安机关、国家安全机关或者其他有管辖权的机关处理”。最多也只能“协助公安机关、国家安全机关执行逮捕、追捕任务，根据所协助机关的决定，协助搜查犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的人身和住所以及涉嫌藏匿犯罪嫌疑人、被告人、罪犯或者违法物品的场所、交通工具等。”可见，武警部队并不具有宪兵应有的完整执法职能。有学者指出，我国武警部队的角色存在模糊不清之处，有必要“重构”。⑦参见李卫海：《武警角色的法理分析》，载《法学杂志》2015年第7期。笔者认为，“重构”倒是不必，只需进行职能上的调整即可。

就解放军的警备纠察分队而言，（1）在职能管辖方面，警备纠察分队的执法限于“军人、军车在营区外活动”的场合。《警备条令》第3条规定：“本条令所称的警备工作，是指军队按照区域组织实施的对军人、军车在营区外活动进行的管理监督工作。”营区内的执法，警备纠察分队无权涉足。军容风纪执法是警备纠察的第一项任务，但营区内的这项执法另有军事主体承担。《内务条令》第120条规定：“团（独立营）以上单位应当建立军容风纪纠察队，在营区及其附近组织军容风纪纠察。纠察人员对违反军容风纪的军人应当令其立即改正，对不服从纠察和严重违反军容风纪的军人应当给予批评教育，必要时予以扣留并通知其所在单位负责人领回严肃处理。”对军队营区、军事基地、军事设施、军事首长以及造访的贵宾给予“贴身”护卫并进行相应的执法，也只能由营区内的主体承担。《内务条令》第223条规定“警卫任务通常分别下达给就近的分队；驻地集中的旅、团、营可以组织卫兵分队；卫兵分队的派遣、换班和具体实施方法，由单位首长规定”，“单独驻防的连以上单位，应当设置营门卫兵”等。同样，对营区内发生的军人犯罪或者针对营区实施的非军人犯罪进行制止、控制、调查或协助调查，都与警备纠察分队无关。（2）职能构成方面，警备纠察分队的执法限于平时和平常。警备纠察分队随省军区部队按行政区域驻扎，主要采取定点分区执法，故即使在营区之外，也不可能紧跟正在行军和作战的部队进行执法，更不可能跟随部队参加日益增多的境外行动。这就决定了警备纠察分队无法承担野战部队开进或转移过程中的秩序维护，战场纪律的执行，战俘的管束，部队所到之处的民间社会临时管制，对武装恐怖分子的搜捕、羁押和监禁，国际维和行动等执法内容，而这些恰恰是各国宪兵的重要职能。（3）职能行使方面，警备纠察分队缺乏必要的刑事诉讼权限。虽然《警备条令》第22条和第23条分别规定了对军人和地方人员的执法措施，对军人、军车和相关物品可以进行“检查纠察”、“纠正”、“必要时扣留”、“盘问和检查”、“临时控制”，对假军人、假军车和相关物品予以“扣留”，对军人或非军人实施的严重危害社会治安的行为“应当坚决制止”，发现军人或非军人是被通缉、追捕的犯罪嫌疑人“应当立即扣留并移交军队保卫部门或者地方公安机关”，然而，警备纠察分队一旦遇到军地人员涉嫌危险或重大犯罪的紧急情况时，其能采取的措施便存在两方面的问题：一方面，不能采取刑事侦查措施。我国《刑事诉讼法》只规定地方公安机关、检察机关和军队保卫部门有权进行管辖范围内的刑事侦查活动，决定了警备纠察分队无权对嫌疑人进行人身检查和搜查，无权对嫌疑车辆和相关物品进行搜查或扣押，因为这些措施属于刑事侦查活动。警备纠察只能一般地进行盘查，难以适应紧急情况下的执法需要。另一方面，不能采取刑事强制措施。根据《刑事诉讼法》的规定，具有刑事侦查权的法定机关才能对正在进行犯罪或在犯罪后即时被发觉、有人指认犯罪、犯罪后企图自杀、逃跑或在逃、身份不明等犯罪嫌疑人进行“先行拘留”；在侦查活动中发现可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物和文件，可以“扣押”。我国实行社会主义法治，对宪法和法律保护的（包括军人在内的）公民人身和财产，尤其是人身，没有国家法律的明文授权，任何组织和个人都不应当强制剥夺和限制。警备纠察分队对军地人员采取的“临时控制”和“扣留”措施，不具有“拘留”和“扣押”的意义，不能采用与刑事“拘留”和“扣押”的相同方式实施纠察任务中的“临时控制”和“扣留”。这就使得纠察执法措施的执行力大打折扣。还有，根据《关于人民警察执行职务中实行正当防卫的具体规定》，警察和国家司法人员在执行职务中遇到紧急情况，可以并应当采取职务正当防卫，使正在进行不法侵害行为的人丧失侵害能力或者中止侵害行为，其适用的具体场合包括嫌疑人或逃犯暴力劫持交通工具、驾驶交通工具蓄意危害公共安全，正在实施纵火、爆炸、凶杀、抢劫等严重危害安全的行为，正要对受到保卫的特定对象或目标进行暴力侵袭、暴力抗拒执法和拘捕、对执法人员暴力侵袭或抢夺其佩带的枪支和械具等。这些情况和场合，警备纠察分队都有可能遇到，却无权采取强制措施及职务性正当防卫。《警备条令》第23条要求：“警备工作人员执行警备勤务时，发现人民群众生命财产遭受威胁，应当积极救助；发现严重危害社会治安的行为，应当坚决制止；发现被通缉、追捕的犯罪嫌疑人，应当立即扣留并移交军队保卫部门或者地方公安机关。”然而，警备纠察人员并非职务正当防卫的法定主体，面对紧急情况，只能行使《刑事诉讼法》第82条“扭送”犯罪嫌疑人和《刑法》第20条一般正当防卫的公民权利。然而，个人权利与执法并不匹配，行使个人权利不能动用武器和械具等公权力装备，难以适应紧急情况下的执法需要。可见，解放军的警备纠察分队也不具有宪兵应有的完整执法职能。

目前，解放军中的执法活动分散，执法主体呈多元化。除了警备纠察分队负责营区外的执法活动，营区内有军容风纪纠察队、警卫分队，组织形式和人员并不固定，且不负责军事行政处罚或措施的实施和协助军人犯罪调查。《中国人民解放军纪律条令》第11条规定：“对军官和文职干部的处分以及对士兵的开除军籍处分，由政治机关承办；对士兵的警告至除名处分，由司令机关承办。”第146条规定：“行政看管是维护秩序、制止严重违纪行为、预防事故和案件发生的措施。”第150条规定：“对士兵、从普通中学毕业生和部队士兵中招收的军队院校学员实施行政看管，由司令机关承办；对军官、文职干部实施行政看管，由政治机关承办。”行政看管由谁执行？并不清楚。《刑事诉讼法》第290条规定：“军队保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使侦查权。”保卫部门人手不多，谁来执行侦查权中对人身和财产的强制措施？也不清楚。由此形成了执法主体过多过繁与执法主体缺位两相并存的矛盾局面。

综上所述，我国目前虽有多个军事主体分别履行了部分宪兵职能，但其执法职能均不完整，没有一个能被评价为完整意义上的宪兵部队。基于执法职能整体性判断，驻港部队执勤军人虽然公开佩戴“宪兵”标识，具有宪兵形式，却未见任何法律法规对其职能进行系统授权，不过是类似《内务条令》范围的执法，还不是实质上的宪兵。宪兵是系统担任执法职能的专业化军事主体，多个军事主体分担宪兵执法职能恰恰意味着一体的宪兵组织并不存在。笔者认为，系统承担执法职能的宪兵具有分散执法和业余执法不能企及的优越性，其具有的正当性、机动性、专业性和经济性能够产生很高的管理效率和良好的军事效益，这已为宪兵的历史所证明，也是各国和地区宪兵制度长盛不衰的原因。当今，宪兵受到各国的高度重视。法国1995年开始实施截至2015年的“20年裁军计划”，宪兵是唯一员额有所增加的军种。美国在“9·11”之后动用军队参加“反恐战争”，宪兵作为“第二线部队”更多地承担了“第一线”任务，兵员数量需求增加，故自2001年开始动员后备部队和少数正规部队人员，将他们训练后扩充到宪兵部队。⑧同注⑫，第231~233页。相比之下，我国在这方面尚未厘清。

三、宪兵组织：我国应否建设标准的宪兵部队？

世界上普遍有宪兵部队，我国是否也需要？笔者的回答是肯定的。一个军种或兵种的设立，必须基于国家安全和军队建设的需要。以习近平同志为总书记的党中央上任以后，十八届三中全会对国家和军队的发展方向和为此进行的新一轮改革作出了清晰定位和部署，十八届四中全会更是专门提出依法治国、依法治军的要求，据此，我国设立宪兵的需要将会日益突出。

（一）设立宪兵部队是法治的需要

随着依法治国的推进，执法工作将日益成为社会管理的基本方式，国家安全和社会稳定也将主要依靠广泛而强有力的日常执法得到维护。

治安执法具有规范性和专业性，现代国家首先以法律和技能都训练有素的警察力量作为治安执法主体，同时，也会动用武装力量参与民间执法，首当其冲的便是宪兵部队。只不过，有的是平时就在民间社会执法的“国家宪兵”，有的是特殊时期或场合才对民间社会执法的“军事警察”。把宪兵作为武装力量参与民间执法的首选，主要基于：（1）宪兵执法具有正当性。现代民主社会，军队不直接控制国家政权，而是在国家政权之下担负国防任务以抵御外敌入侵，国家建立专门的司法系统和警察力量维护安全和秩序，除非发生重大紧急事态，平时乃至战时的一般情况下，纯粹的军事力量都不参与治安执法。然而，平时和战时的一般情况下，治安执法时常也需要武装力量，以应对严重的破坏性危险，这种危险常常是攻击性暴力和有组织行动，甚至伴随火力武装，恐怖活动更是极端表现。为此，一些国家建立了武器装备及其动用上更为强势的警察，如美国警察，不仅普通警员全副武装，荷枪实弹，法律授权其在许多执法场合可以自行开枪，而且还率先建立起更为强悍的特警（SWAT），这就保证了平时警力的必要执法强度，国内治安无需军队参与；另一些国家的民间警力主要负责一般治安执法，武装程度和武力水平有限，如法国警察，属于武装部队的法国宪兵一直扮演治安执法主角，给了社会更多的安全，也给了民众更多的安全感。法国宪兵在历史上和法律上早已被定位为执法部队，只在战时配合国防军作战，一般情况下行使国家警察权并接受政府领导，名正言顺地履行民间日常治安执法职能。美国宪兵一般不对民间执法，却常在海外有这种需要。除了联合国维和与行使集体防卫权，美国多次以存在大规模杀伤性武器、种族屠杀和压迫、暴政等为借口，自行出兵进行所谓“人道主义干涉”，在导致当地政权瘫痪后，需要军队担负执法任务，军中宪兵自然责无旁贷。我国不干涉别国内政，但也会在不得已情况下实行军事自卫反击，也会发生在军事行动地区临时执法的情形，故可汲取国外相关经验。（2）宪兵执法具有机动性。军队按照“兵贵神速”的作战规律组编，具有全天候24小时快速反应机制和能力，高度集中统一的指挥和管理模式、精良的武器装备、官兵过硬的军事素质和战术素养，有利于“召之即来，来之能战，战之能胜”。这是按照公务员规律工作和生活的（至多在某些方面是“半军事化”的）民间警察所不具备的。显然，宪兵执法更能保持政令畅通，不打折扣地按照政府意志接受执法安排和派遣。（3）宪兵执法具有专业性。宪兵是专门执法部队，便于对执法军人的素质提出统一要求和进行统一训练，便于执法军人熟悉和掌握执法内容、环节和方法，便于设立专门宪兵学校——通过集中的、规范的和严格的专业培训，具有合格法律素养和执法技能的宪兵军人更能胜任执法职能。宪兵在长期执法过程中积累的经验，又会反过来增强其执法能力。（4）宪兵执法具有经济性。宪兵平日里治安执法，打起仗来可以作战，可谓“养兵千日，用兵千日”，而不是“用兵一时”，而且，宪兵军人的服役期总是比民间警察的服务期要短，尤其宪兵军人的士兵总是处于风华正茂的青年时期，更能胜任需要体力和非常场合的安全执法任务。

我国武警部队也是国家武装力量中的军事部队，主要担负安全保卫执法任务，这个方面相当于“国家宪兵”。我国人口众多，国土辽阔，改革开放的社会处于剧烈变化中，国内外各种矛盾交织，违法犯罪增多，恐怖活动时有所见，加强执法警力是客观需要。借鉴国外经验，可有三种选择：其一，借鉴美国经验，强化民间警察队伍及其执法权力和执法能力，逐步以公安警察替代武警部队，让军事主体退出平时的民间安全执法活动。该方案的难点是如何实现这种过渡。其二，借鉴法国经验，让武警部队成为“国家宪兵”，赋予其与民间警察相同的执法权力，并增加其对解放军单位和人员的执法权力，取消“参加国家经济建设”的非执法职能。该方案的难点是如何处理“国家宪兵”与民间警察的执法关系。其三，借鉴两国经验，保留武警部队，但取消其非执法职能，仍不针对解放军执法，建立解放军自己的宪兵分队，像有些国家那样实行“国家宪兵”与“军事警察”双轨制，如土耳其，武警部队与公安警察之间仍保持目前的基本分工，但应进一步厘清相互关系，并赋予武警部队与其任务相适应的充分执法权力以保障其职能的履行。从目前来看，第三种方案更为现实可行。

依法治军是依法治国的重要方面。军委主席习近平在视察军队时谆谆告诫：“要牢记，依法治军、从严治军是强军之基，必须保持严明的作风和铁的纪律，确保部队高度集中统一和安全稳定。”⑨转引自王洪山、刘声东：《依法治军从严治军是强军之基 努力建设巩固国防和强大军队》，载《法制日报》2012年12月12日。“加大依法治军、从严治军力度，坚持以纪律建设为核心，着力增强法规制度执行力，坚决杜绝有法不依、执法不严、违法不究的现象。”⑩转引自曹智、张选杰：《习近平：建设强大的信息化战略导弹部队》，载新华网，2012年12月5日访问。十八届四中全会要求“深入推进依法治军、从严治军，紧紧围绕党在新形势下的强军目标，构建完善的中国特色军事法治体系，提高国防和军队建设法治化水平。”要看到，军队总体虽然能够保持优良传统和作风，但长期的和平环境，改革开放后日益复杂的多元化社会，与市场经济相伴随的各种利益动机，都会对军人产生各种影响和冲击，多种因素可能导致军人行为失范，扰乱军队秩序，阻碍战斗力生成。因此，把依法治军作为“强军之基”，既是对军队建设规律的尊重，也具有鲜明的时代意义。

笔者认为，对军队内部的执法决不能掉以轻心。加大执法力度，在武警部队不针对解放军执法的体制下，设立专门的执法主体——解放军宪兵部队势在必行。上述警备纠察分队、军容风纪纠察队、警卫分队、军队保卫部门等多个执法主体的执法各自为阵，分散了执法职能的整体性，不利于执法实施的系统性。具体而言，军人风纪纠察队等与警备纠察分队分别负责军营内外的执法，互不搭界；军人风纪纠察队等与警备纠察分队不能协同保卫部门对涉嫌犯罪军人进行刑事侦查，互不相干；军人风纪纠察队等与警备纠察分队不能配合司令部门和政治部门对违纪军人进行行政处罚，互不衔接，很难形成执法合力。而且，虽有多个执法主体，仍未覆盖执法事项。《纪律条令》第41条规定了29项军人违纪违法行为，军容风纪只是第19项的一部分，其余都不属于军容风纪纠察分队的执法范围，虽然警备纠察分队可以对军营之外的违纪违法军人执法，但军营之内的此类情形就没有专门的执法主体负责。当发生一些需要及时加以纠正、制止、控制和处置的违法犯罪行为时，只能由部队指挥员以行政方式执行，例如，“作战消极，临阵畏缩”，“战时故意损伤无辜居民，或者故意侵犯居民利益”，“不执行上级的命令和指示，有令不行，有禁不止”，“虐待俘虏”，“消极怠工，无故不参加学习、工作、训练、执勤等”，“打架斗殴或者参加聚众闹事”，“酗酒滋事，妨碍正常秩序”，“侮辱、打骂、体罚或者变相体罚部属”，“转业、退伍、调动（分配）工作时，无正当理由不按照规定时间报到（离队）的，给予警告、严重警告处分；不服从组织决定，无理取闹，干扰正常秩序”，等等。又例如，我国刑法分则第10章“军人违反职责罪”规定的战时违抗命令罪，拒传军令罪，投降罪，战时临阵脱逃罪，阻碍军事职务罪，指使部属违反职责罪，违令作战消极罪，拒不救援友邻部队罪，军人叛逃罪，抢夺武器装备、军用物资罪，虐待部属罪，战时拒不救治伤病军人罪，战时残害居民、掠夺居民财物罪，虐待俘虏罪，等等。《纪律条令》第135条规定，对军人违纪行为，“由首长组织或者承办机关负责，对违纪者的违纪事实进行查证”，那么，何谓“承办机关”？“首长组织”要召集哪些人员？可见，违反法纪行为执法调查并没有专门固定的执法主体负责。笔者认为，军人违反法纪行为属于法律问题，既关系国家军事利益的维护，也涉及军人自身权益的保障，理应以法律的方式来对待，这是依法治军的题中应有之义。指挥员单纯以行政方式处理，既不符合法治要求，也容易带来一些问题，一是公正性问题，指挥员与行为人之间的隶属关系，本身就是一种利害关系，必然影响事情的处理；二是有效性问题，有时指挥员也与行为有牵连，甚至自己就是行为人或参与了行为，处理时难免消极或掩盖；三是规范性问题，行政方式主要依靠命令，军队更强调执行命令，但以命令处理涉法事务，容易在标准、程序和方式上武断和随意；四是专业性问题，部队指挥员的本职是抓军政工作，处理涉法事务不是强项且分散精力。随着我军越来越多地走出国门，这些问题将更加突出，军队执法不仅要以军法和国家一般法为依据，还会涉及到国际法和他国法，显然，使用宪兵更能保证执法质量，也能得到国际认可。此外，以宪兵替代多个执法主体并全面承担执法职能，还会增加执法的权威性，减少掣肘、节省成本、提高效率。

（二）设立宪兵部队是打仗的需要

中共十八届三中全会提出“建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队这一党在新形势下的强军目标”，我军应当按照这样的思路进行建设。“听党指挥”是政治要求，“能打胜仗”是军事要求，“作风优良”是法纪和士气要求，三位一体是革命化、现代化、正规化的当代解读。建国后我军始终坚持党的领导，但长期和平环境也催生了一些“和平积习”，斗志松懈导致法纪不够严明，甚至产生形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，对此，邓小平同志曾给予尖锐批评和严肃整顿，习近平主席上任伊始就发出警示并号召全军：“要扭住能打仗、打胜仗这个强军之要，强化官兵当兵打仗、带兵打仗、练兵打仗思想，牢固树立战斗力这个唯一的根本的标准，按照打仗的要求搞建设、抓准备，确保部队召之即来、来之能战、战之必胜。……夯实依法治军、从严治军这个强军之基”。①转引自曹智、李宣良：《习近平：努力建设一支听党指挥能打胜仗作风优良的人民军队》，载人民网，2013年3月12日访问。笔者认为，“打仗”要求有着突出的现实针对性，而将“打仗”与“依法治军”明确地联系起来，尤其富有新意和深意。军队存在的价值就在于“打仗”，人民军队要以“能打仗、打胜仗”的战斗实力保证国家安宁和人民幸福，最大限度地维护和平，“依法治军”正是“打仗”所需要的软实力。从“打仗”之要出发，就有必要设立宪兵部队。

宪兵本来就是“打仗”的产物。宪兵制度起源于法国，在英法百年战争期间（1337~1453年），为确保参战部队内部秩序，隶属于陆军总司令的两个元帅任命了一名宪兵队长，领导一支由几个骑兵中士组成的队伍，专门负责处理违反军纪的军人和雇佣兵，人们称之为“元帅的宪兵队长”，开了法国宪兵在军队中执法的先河。拿破仑曾说，“军队内部要是没有警察力量，就不能算是好的军队。”随着拿破仑的军队横扫欧洲，宪兵制度也传到全世界。宪兵一开始就承担了维护行军和战场纪律、押送和管束俘虏、维持占领区秩序的执法职能。滑铁卢战役后，欧洲各国纷纷脱离法兰西的掌控，但由于法兰西创造的宪兵执法对于军队战斗力的保障作用，被普遍保留下来。②同注⑤；宪兵学校编写组：《各国宪兵制度简介》，台湾宪兵学校2006年编印出版，第46~53页、第75页。美国革命战争中，总司令乔治·华盛顿为了维护军纪，于1776年1月创建宪兵司令职位。首任宪兵司令威廉·马罗尼依靠从各部队临时抽调的士兵从事执法。1778年5月20日，国会正式建立轻骑兵装备的专门宪兵部队，不仅用于拘留和惩戒违纪军人、迅速将俘虏带离战场并加以管束等执法活动，还用于军事支援行动——为大部队垫后或者保护行军侧翼、保护渡河、搜寻掉队者，并在需要时直接投入战斗。在斯普林菲尔德战役中，宪兵大显身手。独立战争结束后，宪兵部队随“大陆军”解散。后来的美国与墨西哥战争、南北战争和在菲律宾发生的对西班牙战争，美国宪兵又一再跟随战争潮起潮落。直到第一次世界大战，美国人开始意识到建立常设宪兵的需要，1918年，担任美国远征军宪兵司令的黑尔·班德霍尔兹建议建立永久性的宪兵，虽然国会没有采纳这个建议，但还是在1920年的国防法修正案中批准了军队宪兵部队成为永久性组织。第二次世界大战期间，美国宪兵部队重新启动，在本土收容和看管日裔人员、随大部队登陆意大利、法国诺曼底，攻占雷马根、挺进柏林，担负行军交通管理、驻扎安全维护、机动作战、对大量轴心国战俘的押送和管护、在纽伦堡和东京的战犯审判中维持法庭秩序、押解被告人以及执行死刑判决等，发挥了突出作用。二战结束后，美国国防部1949年曾将宪兵列入裁减方案，但最终在1950年通过的军队重组法案时，宪兵部队得以保留。此后至今，在朝鲜、越南、格林纳达、洪都拉斯、伊拉克、阿富汗、波黑等地的战争行动、军事行动或维和行动中，都有美国宪兵的身影。③同注①。39·11”事件后，美国的“反恐战争”呈现出新特点——恐怖分子可能在任何地方出现，恐怖袭击可能针对任何公共目标随时发生，宪兵的职能随之调整扩大——强化情报搜集并对可能威胁作出评估，制定和实施预防措施；强化指挥、管理与通讯的专业化分工、整合与训练；加强应急快速反应能力；强化重要人员的安保工作；强化机场和生化物品安保的支援能力。

相比之下，我军现有执法主体及执法机制“和平”色彩明显，“打仗”意味不浓。第一，警备纠察分队5项职能中的前4项都与部队作战和演习等军事行动无关。其中的“维护军车运行秩序和交通安全”并不涉及部队为了执行任务和演习等整体行军，主要针对平时个别外出军车。其余3项职能也是针对相应的零星现象，虽可在战时执行，却无涉军事行动。第二，警备纠察分队第5项职能包括“部队执行任务时的道路交通调整和行动路线警戒”，可以理解为涉及战时、打仗或演习等，但这被定位为“临时警戒勤务”，与军事行动规律不相吻合，战争有可能是相对持久的过程。而且，隶属于省军区按行政区划驻守的警备纠察分队与作战部队不是一个系统，难以将警戒贯穿到军事行动始终，更不可能跟随作战部队出境进行执法保障。第三，警备纠察分队对执行军事任务部队实施的执法保障限于“道路交通调整和行动路线警戒”，不涉及行军和战场纪律的执行、驻地安全和秩序的维护、战俘押送和管护、占领地民间秩序的临时管控等涉及打仗事项。第四，警备纠察分队自身没有被定位为既执法又打仗的双重角色，更没有明确战时负有军事支援乃至直接作战的任务。第五，警备纠察分队的第1项职能是“维护军容风纪”，但军容风纪作为军队养成步调一致的重要手段，毕竟是一种平时更为强调的形式约束，打仗时重在“保存自己，消灭敌人”的实质目的，形式要求退居其次。

此外，《内务条令》、《纪律条令》、《警备条令》以及我国《刑事诉讼法》都缺乏战时执法的变通性标准和程序性规定。例如，《纪律条令》第135条规定“在紧急情况下，首长可以直接决定对部属实施处分”，但什么是“紧急情况”？与“战时”和“战场”是什么关系？如果没有“机关”的营、连分队单独执行军事行动并处于战时却非战场的环境下，该如何实施处分？又如，《内务条令》规定的军容风纪事项及其纠察是否需要变通？应当有哪些变通？再如，我国《刑法》第449条规定：“在战时，对被判处3年以下有期徒刑没有现实危险宣告缓刑的犯罪军人，允许其戴罪立功，确有立功表现时，可以撤销原判刑罚，不以犯罪论处。”但战争环境下作战部队与军事司法机关隔离，也不具备及时移交军事司法机关的条件，由谁来对犯罪军人判处刑罚？由谁来“允许”其戴罪立功？保卫部门是否可以临时代行军事司法权力？《刑事诉讼法》只规定了军队保卫部门对军人犯罪的刑事侦查权，没有涉及任何战时权限，我国没有战时军事刑事诉讼制度，也没有授权军队自行予以规定，亦无相应的军事法规。一旦打仗，上述执法就是空白，势必影响国家军事利益的充分维护。

《警备条令》第84条规定：“战时警备工作按照《中国人民解放军战时管理条例》和其他有关规定执行。”笔者对《战时管理条例》不得而知，但可以肯定的是，“警备”不是宪兵。况且，宪兵做到了平战结合，而平时警备工作执法主体的地域限制（执法主体分驻行政区）、军种限制（只设于陆军）、系统限制（独立与野战部队）、职能限制（针对个别军人和车辆）等，似乎很难与战时的执法需要相衔接。再说，平时无准备，战时突然承担相关职能，能够保证任务的顺利完成吗？习近平主席指出：“军队首先是一个战斗队，必须坚持一切建设和工作向能打胜仗聚焦，牢固树立战斗力这个唯一的根本的标准。”⑤转引自曹智、李宣良、欧灿：《奏响强军兴军的时代强音》，载中央政府门户网站，2013年12月28日访问。在当前多种危险并存的复杂安全形势下，设立宪兵，可以将上述军队执法问题统筹考虑，使其真正符合打仗的需要，在平时执法的同时也为打仗执法做好准备。

（三）设立宪兵部队是精兵的需要

中共十八届三中全会要求“着力解决制约国防和军队建设发展的突出矛盾和问题”，“构建中国特色现代军事力量体系”，“深化军队体制编制调整改革”，有着深刻的现实背景和重大的战略意义。建国以来，我军始终没有停止精简整编步伐，主要着眼于“精简”，军队在结构上“整编”有限。然而，面对现代战争已经呈现出的高科技、信息化、时空立体覆盖、军事行动具有系统整合性等突出特点，我军体制编制存在明显滞后，在军种比例、兵种设置、兵役制度、战区划分、机构设置、职能分配、指挥机制、管理方式等方面，很大程度上还停留在以陆军和陆战为主的传统模式，并带有和平时期的特征，与“现代军事力量体系”尚有较大差距，成为制约强军的“突出矛盾和问题”，对此，必须加以“调整改革”。刚刚开始的我国大规模军事改革，正在循着这样的思路进行。国防部发言人明确回答，这轮改革“着力解决制约国防和军队建设的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，推进军队组织形态现代化……主要是推进领导管理体制改革，优化军委机关职能配置和机构设置，完善军兵种领导管理体制；健全军委联合作战指挥机构和战区联合作战指挥体制；优化军队规模结构，落实裁减军队员额30万；改革部队编成，推动部队向充实、合成、多能、灵活方向发展；……优化武装警察部队力量结构和指挥管理体制等。同时，构建完善中国特色军事法治体系。”⑥杨宇军：《深化国防和军队改革专题新闻发布会》，载国防部网，2015年11月27日访问。

笔者认为，“精兵”应有两方面含义：一方面是数量要求，即军队规模不能臃肿，员额不能太多；另一方面是质量要求，即军队要素与时俱进，整体效能显著。前者固然节省成本，却不必然实现后者。目前我军仍需精简，但同时更需要对军队的构成要素、职能和运转机制进行厘清、理顺和整合。我军执法主体既不符合打仗需要，也不符合打仗所必须的执法需要，不能不加以改革。设立宪兵，则符合“精兵”之改革方向。第一，宪兵可以填补军队执法的诸多空白，尤其是满足战时执法需要。适合打仗的宪兵能够提高军队执法的全面性、严肃性、公正性、专业性和有效性，从而保障和促进军队战斗力的生成和发挥。第二，宪兵本身就是具有战斗力的部队，适合承担与执法相关的部队安全护卫任务，遂行军事阻击任务，关键时刻还可以直接冲向一线。宪兵集执法和打仗于一身，不会徒增冗员。且与多个军事主体分散执法相比，统一的宪兵更加节约成本。第三，宪兵的设立有助于带动军队全局的整编，促使军队从打仗的角度重新审视现有的结构和要素，精简和裁撤与打仗和准备打仗都没有直接关系或者军民两用的军队成分，如我军目前的一些办公机构、文艺体育单位、院校和研究所中的民用专业、生产部队等。第四，宪兵本身就是各国“精兵”的结果和经验，设立宪兵是对军事规律的尊重和服从。第五，宪兵执法已经成为各国的军事惯例，设立宪兵可与国际接轨，其执法更能得到各国的理解和认同，也便于与外军在执法上进行对口交流，执行联合国维和等任务时亦可对等派兵，保持协调。

就宪兵设置方案而言，如前所述，虽然多数国家在法国式宪兵与美国式宪兵之中只选择其中之一作为自己的宪兵模式，但我国目前可以选择少数国家实行的双轨制。双轨制实际上是不同于“国家宪兵”和“军事警察”的第三种宪兵模式，它不像“国家宪兵”那样针对军队之法，也不像“军事警察”那样（在战时或非常情况下）针对民间执法，而是两支宪兵部队分别针对军队和民间执法，是执法对象的双轨制。我国选择双轨制宪兵的理由主要是：第一，我国人口众多，地域辽阔，加之当今国内外安全形势十分复杂，军队也要相应保持一定数量规模，守卫重要目标的繁重任务决定了武警部队存在的必要性，可将其整合为与“国家宪兵”类似的宪兵部队，用以针对民间执法。第二，武警部队与公安警察在民间执法任务上有具体分工，内容并不重复，尤其是，在暴恐犯罪日益猖獗凶残和有组织化的形势下，反恐任务突出而艰巨，往往需要动用军事手段，故相互之间不能彼此替代。从现实来看，两支治安力量已经形成了一定的配合机制和经验，社会治安的维护成本并未明显增加，实际上发挥了应有的执法效能，故两者并存必要而可行。第三，武警部队未针对解放军执法，解放军维护法纪的任务由内部执法主体承担，在这个基础上建立军内宪兵，乃顺理成章。当然，从长远看，也可以考虑建立单一模式的宪兵，或者只在解放军设置宪兵，民间社会的执法由逐步得到武力强化的公安警察担任，或者将武警作为兼顾民间社会与军队执法的“国家宪兵”，解放军内部则不需要“军事警察”。

需要指出的是，一些可能存在的顾虑也许会成为我军设置宪兵的障碍，这些观念主要有：第一，我军是正义之师，而宪兵曾充当过德、意、日法西斯的工具，日本宪兵队更是罪行累累，故“宪兵”是臭名昭著的贬义概念。第二，我军是党领导的人民子弟兵，依靠官兵对党的信任和服从来保持纪律，只有剥削阶级才需要以宪兵来控制军队。第三，我军有政治工作的光荣传统，说服教育的思想工作尤其管用，官兵的觉悟是胜利之本，宪兵可有可无。第四，我军执法可以有自己的做法，宪兵是西方的军队文化，与我军不合。笔者认为，这些顾虑似是而非。宪兵确曾为法西斯军队所用，但也曾为更多的反法西斯军队所用并为反法西斯作出贡献。宪兵作为执法的军事主体，与党对军队的领导和政治工作并不矛盾。宪兵用于军队执法，促进了正规化建设，也会促进革命化建设，让官兵的行为更加符合党的要求，达到政治工作追求的效果。军队政治工作不能替代军队执法，执法不是剥削阶级的专利，不能断言人民军队内部绝对纯洁，全凭自觉，新形势下更不能认为思想教育万能，否则，“三大纪律八项注意”与《纪律条令》规定的违反法纪行为、《内务条令》和《警备勤务条令》规定的纠察执法、《刑法》规定的“违反军人职责罪”以及《刑事诉讼法》规定的对军人犯罪的调查乃至依法治军的方针岂不成了多余？宪兵发源于西方国家，但符合军事规律和执法规律的做法也可以为我所用。辽宁舰官兵用外军发明的“航母style”指挥舰载机起飞，用“甲板排字”的外军文化传统摆出“中国梦强军梦”的豪言，为什么不能用宪兵为我军正规化建设服务呢？令笔者感到欣慰的是，驻港部队理直气壮地使用“宪兵”标识，表明我国我军已经突破了上述顾虑的束缚，正在认真汲取世界上的有益治军经验，积极推进军队正规化建设。

习近平主席指出，深化国防和军队改革要善于学习借鉴外军有益经验，结合我军实际和特点创造性加以运用。⑦转引自“外军改革观察”专栏语，载《解放军报》2015年11月2日。为落实这一精神，笔者建议，以这次军队大规模军事改革为契机，重视和认真研究宪兵问题，实践上则可以特别军事法规先行在驻港部队设置宪兵分队，规定宪兵职能、编制、标识、指挥和管理机制、执法权力和方法等，在试点的基础上择机在我军全面推广宪兵兵种，并对武警部队予以调整，使其成为国家宪兵部队，从而尽早组建起双轨制且名实相符的中国宪兵。

夏勇，中南财经政法大学刑事司法学院教授、博士生导师。