打造京津冀城市群

卢蔡

[摘 要] 只有各类主体协同发力，京津冀协同发展战略才能从“国家重大发展战略层面”落实到“省市协同发展战术层面”，最终不仅可解决三地发展中突出矛盾和问题，而且能为国家作出难以替代的贡献。因此，京津冀协同发展表面上是两市与一省的跨区域合作，是北京市、天津市两个高度发达的城市与河北省发展相对落后的11 个地市的跨区域城市协同发展，其实质是京津冀各主体之间的协同发展，是各类人员之间的协同发展，是一个多主体互动的系统工程。

[关键词] 京津冀；城市群；第三极

经济社会发展主体，是区域协同发展的宝贵资源和决定性因素。

近年来京津冀地区的经济增长状况已经明显落后于长三角和珠三角的发展势头，推进京津冀区域经济一体化是实现区域腾飞的重要途径。本文着重从京津冀一体化的提出背景出发，从京津冀区域经济一体化的历程分析、发展现状、存在的主要问题及原因、一体化的新契机新思路等方面对目前我国学界对京津冀区域经济一体化的研究成果进行综述。

习近平总书记强调“以构建长效体制机制为抓手”“着力加强顶层设计”“自觉打破自家‘一亩三分地的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做，充分发挥环渤海地区经济合作发展协调机制的作用”。习近平总书记这些重要论述，为改革创新京津冀协同发展体制机制，建立健全京津冀协同发展主体协调机制提供了难得机遇，指明了工作方向，提供了强大动力。

一、提出的背景及历程分析

京津冀与我国两大经济增长极——长三角、珠三角相呼应，是承担引领环渤海地区乃至我国华北、东北、西北经济发展的第三增长极，在国家改革开放和社会主义现代化建设全局中具有重要的战略地位。推动京津冀协同发展，不仅是解决三地发展中面临突出矛盾和问题的必然选择，也是优化国家区域发展布局、优化社会生产力布局、打造新的经济增长极、形成新的经济发展方式的内在要求。

1988 年，北京市与河北省环京地区的保定、廊坊、唐山、秦皇岛、张家口、承德6 地市组建成环京经济协作区，协作区以推进行业（系统）联合为突破口，带动企业间的联合与协作，相继创办了农副产品交易市场、工业品批发交易市场，并组建了信息网络、科技网络、供销社联合会等行业协作组织，建立起地区企业间的广泛联系，卓有成效地推进了区域经济合作[1]。

1992年以后，由于多种因素的影响，京津冀区域协作和区域组织逐步削弱。企业之间、地区政府之间无序竞争的局面日益突出，重复建设愈演愈烈，京津冀区域与我国另两大都市圈——“长三角”和“珠三角”的差距也逐渐拉开。

1996年，国家在“九五”计划中将环渤海地区列为7个跨省区市经济区域的第二位。同年，北京市提出建立以京津为核心（包括河北省的7个市，面积共16.8 万平方公里）的“首都经济圈”。从此，京津冀区域经济合作进入到一个新的历史时期。

2001年，两院院士、清华大学教授吴良镛提出“大北京规划”，此规则的提出引起社会众多反响。2004年2月，北京市、天津市、河北省三地相关官员在河北省廊坊市召开了京津冀区域经济发展对策和建议的会议。在会上一致达成了“廊坊共识”建议，并决定首先选择易于突破的领域开展合作。2005年以来，是京津冀区域经济合作向纵深发展最具实质性的阶段。2005年，《北京城市总体规划》提出京津冀应在多方面协作；天津滨海新区列入国家“十一五”规划（纲要）；首钢被批准搬迁至河北省曹妃甸。同时曹妃甸还被列为国家首批循环经济示范试点单位，中央多位高层领导频频到这一地区视察，三省市高层领导频频互访，并且将我国建设史上规模空前巨大的投资项目也落户于这一地区。天津滨海新区计划在几年内投资达5000亿元，曹妃甸“十一五”期间投资规模也将超过1000亿元。同时，北京至天津、石家庄、秦皇岛等地的铁路、高速公路建设也逐步建成并通车。2006年，国家将京津冀区域发展问题纳入“十一五”规划中，国家发改委正式启动京津冀都市圈规划的编制。

2010年10月22日，河北省政府在三河召开加快推进“环首都经济圈”工作会议，圈定涿州市、涞水县等13个县（市）区加快建设“环首都经济圈”。10月29日召开的河北省加快推进城市化进程电视电话会议则明确提出，河北将整合廊坊市北三县（包括三河市、大厂回族自治县、香河县）建设京东新城，整合保定、涿州和张家口怀来的周边地区资源、分别建设京南新城和京北新城。三座环北京新城的城市人口力争至2015 年分别达到150万、100万和30万。

2011年3月，国家“十二五”规划纲要发布提出“打造首都经济圈”。2013年5月，习近平总书记在天津调研时提出，要谱写新时期社会主义现代化的京津“双城记”；8月，习近平总书记在北戴河主持研究河北发展问题时，又提出要推动京津冀协同发展。此后，习近平总书记多次就京津冀协同发展做出重要指示，强调解决好北京发展问题，必须将京津冀和环渤海经济区纳入战略空间加以考量，以打通发展的大动脉，更有力地彰显北京优势，更广泛地激活北京要素资源。

二、发展现状

改革开放30多年来，虽然京津冀协同发展取得了诸多合作成果，但与长三角、珠三角区域合作相比，京津冀区域合作长时间处于徘徊不前的状况[2]。究其原因，主要表现为“四大困境”：

一是“行政困境”。对京津冀三地而言，北京市、天津市为直辖市，其党委主要领导均为中央政治局委员，而河北省委书记则为正省级干部。由于京津冀三地高层权力的不匹配，必然导致河北省在京津冀协同发展中处于从属、被动地位。且在京津冀协同发展顶层设计、功能分工和具体实施中，尽管河北省一再打出“服务牌”，终因缺少国家高层协调，而难赢得真正“互利共赢”的待遇。

二是“市场困境”。京津两地的人才、信息、成果、政策等经济发展资源丰富，人均综合实力虽明显高于河北，但京津是中心城市，发展空间有限，“城市病”日趋严重。而河北省具有环京津、沿渤海的区位优势，产业体系较为完整，腹地广阔，自然资源和劳动力资源丰富，是京津非核心功能疏解和产业专业的主要承接区域。然而，因行政割据对高层次人才流通及好项目、大项目引进的阻隔，导致市场要素、创新资源很难自然流通。endprint

三是“生态困境”。京津被河北环绕，无论是北京建设和谐宜居之都，还是天津建设美丽城市，都离不开河北省的大力支持。然而，基于偏重的产业结构、沉重的经济负担和繁重的扶贫攻坚，河北省又无力支撑高额的京津生态建设成本，致使河北省在承担京津冀生态责任中呈现“无米下锅”的尴尬局面。

四是“文化困境”。京津冀区域不同于长三角、珠三角具有浓郁的经济文化，行政文化是其主要文化形态，致使京津冀区域尽管拥有其他地区无法比拟的政策、资源、人才和技术优势，但内部仍然实行各自独立的行政区经济，并没有形成真正的区域经济。然而，实践一再证明，要实现区域经济一体化，没有国家强有力的推动，京津冀协同发展很难迈出实质性步伐。

三、困难和挑战

尽管京津冀区域规划历程较长，但发展成效甚微，究其原因，主要是京津冀区域存在着一些基础性缺陷，如缺乏区域发展总体规划，区域认同感不强，本位主义严重；京津两大城市与周边地区经济差距大，经济二元结构突出；区域内产业结构雷同，产业链断裂明显等。这些都成为京津冀区域协作发展的障碍。

京津冀区域的协同发展面临的困难具体表现在以下几方面：

一是在京津冀这一整体地域上难以进行统一的经济发展规划，又难以建立一个良好的、有效的协同发展机制。首先由于国家统一规划出台较慢，极大程度地造成京津冀经济圈无章可循、出现多轮无序竞争、重复建设状况。在这个经济圈内，各省市制定发展规划时往往只考虑自身情况，缺乏对区域的统一规划。甚至一些地方在总体发展规划纲要会议上表现出良好的合作发展态度，但在实际规划里却是自打自家的算盘，根本不顾资源等条件限制，追求“大而全”的发展目标。从功能定位到具体项目，都首先考虑自己的利益，很少从区域利益出发考虑统筹兼顾。其次由于缺乏跨行政区的统一产业规划，核心城市和各卫星城找不准自己的产业定位，形成不了错位发展、优势互补格局，因而制约了京津冀经济和社会的快速发展。

二是由于长期条块分割，京津冀区域在项目安排上呈现出产业结构趋同，造成整体资源浪费、效益低下的现象。除了钢铁、煤炭、化工、建材、电力、重型机械、汽车等传统行业齐头并进外，近年来又竞相发展起电子信息、生物制药、新材料等高新技术产业，众多行业在狭窄的市场空间相互争夺资源、资金、人才、技术等，最终导致整个京津冀区域内出现产业上的无序竞争和资源浪费，无法从整体上形成一股合力。

三是经济二元结构突出，难以发挥核心辐射带动作用。京津冀区域是一个典型的二元结构，北京、天津的综合实力较强，而河北综合实力较弱，差距较大。过于悬殊的社会经济二元结构的直接后果就是，区域中落后的地区没有能力引进、吸收、消化核心发达城市各种必要的生产要素和先进的管理制度，而发达地区出现的产业聚集、形成的产业规模和高层次的产业因为得不到坚实的腹地支撑而出现产业链中断，没有能力向周边落后地区推广和扩散。因此，影响着合理经济梯度的形成，这使核心城市的能量很难辐射和发散出来。

京津冀区域的协同发展面临着以下3大关键挑战：

一是三地产业结构差异明显，难以形成产业良性互动。京津冀不同于长三角地区各城市间产业结构较为相近，发展存在着渐次性特征，京津冀地区城市产业结构相差悬殊。北京市的第三产业在三大产业中所占比重最大，北京的产业优势主要集中在科技和现代服务业，且均处于产业链的高端；而天津经济正在由以石化、钢铁等传统制造业向装备制造、电子信息、航空航天、新能源新材料等战略新兴产业过渡中，处于产业链的中端；而河北除个别地区外，制造业和服务业均处于产业链的低端，且优势产业中以高能耗、高污染、低附加值的传统产业居多。

因此，京津冀三者之间产业结构差异巨大，产业的相互依赖性和上下游关联性较少，难以形成产业互动，也无法通过产业关联、产业协作、产业融合而达到利益互惠，三者之间利益的缺失又进一步限制了京津冀之间协同发展。

二是三地内部发展差距较大，促使要素单向流动。京津冀地区不同的产业结构很大程度上决定了其发展阶段和发展水平。京津冀之间以内部经济发展形成的“核心-边缘”分布格局，固然可以使核心区通过获得规模经济和集聚经济而进一步发展，但在循环累积因果关系作用下，集聚区与非集聚区的发展差距会越来越大，进而形成了当前京津冀地区“北京吃不下、天津吃不饱、河北吃不着”的局面。此外，京津两市与河北在科、教、文、卫等社会领域的发展水平以及资源投入上差距悬殊，导致了公共服务水平差距较大，进一步促进了优质生产要素的单向流动，使京津冀地区特别是作为“龙头”的北京缺少和天津及河北协同发展的动力，三地协同发展更加艰难。

三是三地缺乏协同治理机制，导致“三者共输”。在当前中国各个区域的协同发展问题上，各区域之间能否建立完善的协调和合作制度成为了区域协同发展甚至是区域一体化能否顺利突进的基础和关键。在这方面，长三角地区协同发展的成功经验值得京津冀借鉴。长三角区域在合作之初，相关省市政府就高度重视区域合作制度和机制的构建工作，到目前为止，已经基本形成了层次分明、分工合理的四级区域合作与协调机制[3]。

纵观京津冀地区，虽然三地之间也建立了类似长三角的区域合作机制，并签订了加强双边合作的协议，但这只是有相关领导参加的一种务虚的区域合作会议，其执行层面的务实项目合作还没有完全跟进，实际效果大打折扣。在当前阶段，我们应该警惕京津冀地区协同发展中出现“三个和尚没水吃”的“三地共输”局面。

四、新契机，新思路

习近平总书记强调“以构建长效体制机制为抓手”“着力加强顶层设计”“自觉打破自家‘一亩三分地的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做，充分发挥环渤海地区经济合作发展协调机制的作用”。习近平总书记这些重要论述，为改革创新京津冀协同发展体制机制，建立健全京津冀协同发展主体提供了难得机遇，指明了工作方向，提供了强大动力。具体表现在以下几方面：endprint

一是明确京津冀协同发展城市功能定位。2014年3月26日出台的《河北省委 省政府关于推进新型城镇化的意见》明确提出，河北省将落实京津冀协同发展国家战略，以建设京津冀城市群为载体，充分发挥保定和廊坊首都功能疏解及首都核心区生态建设的服务作用，进一步强化石家庄、唐山在京津冀区域中的两翼辐射带动功能，增强区域中心城市及新兴中心城市多点支撑作用。把首都周边的一批县（市）建设成规模适度、特色鲜明、设施完善、生态宜居的卫星城市，构筑层次分明、梯度有序、分工明确、布局合理的区域城镇布局结构。其中，保定市作为畿辅节点城市，利用地缘优势，谋划建设集中承接首都行政事业等功能疏解的服务区。廊坊市将充分发挥“京津走廊”区位优势，抓住京冀共建北京新机场和临空经济区的有利时机，以生态、智能、休闲、商务为发展方向，大力发展现代服务业和战略性新兴产业以及与北京关联度高的产业， 着力建设创新型城市，成为京津冀城市群核心区的重要节点城市，建成京津冀协同发展的先行区和示范区。

二是积极转变发展观念。京津冀区域的协同发展要扭转“等、靠、盼”的想法，丢掉“怨、羡、守”的做法，彻底抛弃“不求有功但求无过”“明哲保身”的工作方式，树立沿海地区和大都市圈地区的信心，充分挖潜自身发展优势，认清发展劣势所在，把握当前和今后的发展形势，高起点、大手笔制定区域各项发展规划。实施科学的政绩考核体系，树立“等不起”的紧迫感、“慢不得”的危机感和“坐不住”的责任感，培养干部敢于干大事业、敢于创新工作方式、永争第一的工作作风。本着率先突破、韬光养晦、互利共赢、缩小发展差异的原则，利用京津两地园区开发建设的先进经验和优秀管理人才，发挥河北土地资源相对丰富和人力成本相对低廉的优势，突破园区建设地域藩篱，以试验区、开发区、先行区等多种形式邀请京津两地在河北共建园区。建立“共建、共营、共享”的园区机制，鼓励三地共同出资建设园区、三地组织精英共同经营园区、三地共同享受园区税收成果等等方式来进行实施。

三是强化基础设施投资。集中有限资金优先支持涉及三地基础设施的建设，实现基础设施一体化，把三地市场有机联系起来。重点支持构建交通网络的一体化，以北京和天津为区域综合运输枢纽，推动保定、石家庄、唐山区域次级综合运输枢纽的建设，加快推进三地之间的城际快速交通轨道网络建设，实现三地交通网络相互贯通、无缝连接和零距离换乘，鼓励沿京津周边各县市开通与北京的快速客运、公交专线。支持京津周边县市信息基础设施的建设，提高信息设施服务能力，实现三地信息服务无差异化，鼓励有条件地区实现三地通话区域无差异化。适度引导京津周边各县市发展房地产业，在满足当地居民居住需求的同时，瞄准京津两地居民构建生态环保现代型社区，优化社区周边交通、学校、医院、生活设施、娱乐设施、购物等配套服务设施的建设。

四是加大科技交流合作紧盯京津两地丰富的科技资源，开展多层次的科技交流与合作。突破原有科技教育管理体制，制定相关人才引进政策，采取规定和柔性方式，积极吸引京津两地的科技人才来冀从事科研工作，尤其注意吸引高层次人才来河北工作。鼓励京津两地各层次科技机构来河北设立分支机构，从事科技研发、科技实验、科技成果孵化等科技活动，支持本省科技机构到京津两地科技机构学习、考察。采取政府推动、市场主导的形式，建立区域性科技成果交易机构，搭建科技成果交流平台，开展三地科技成果的交流与合作，鼓励高新科技成果流入河北进行成果转化与大规模生产。鼓励本省企业加强与京津两地高新科技企业的合作，首先吸引京津两地高新科技企业将产品生产功能迁移到河北。建立科技园区，采取合作开发的形式，邀请中关村科技园区、滨海新区管理会参与建设与运营，利益协同分配。

五是增强人才支撑力度不断完善干部队伍管理机制、考评机制和人才运营机制。围绕战略支撑产业和急需人才，积极拓展人才引进方式，对引进人才委以重任，更好地挖掘人才的价值和潜能。整合人才市场、劳动力市场和毕业生就业市场，建立相互贯通的人力资源市场体系。鼓励加强硬件设施投入，努力改善硬件环境； 建立健全人才培养、评价、使用、流动、激励等政策法规体系，尽快出台高层次专业人才认定、学术研修津贴、住房、配偶就业、子女入学等方面的配套政策，提高引才引智项目办理效率，畅通人才服务绿色通道；优化人文环境，鼓励探索创新，为人才提供创业的机会、干事的舞台、发展的空间，解决人才创业及生活中的实际困难；建立健全有利于人才流动的社会保障制度，使人才在流动过程中社会保险关系接转顺畅。

[参考文献]

[1]天津经济课题组.京津冀一体化的综述与借鉴[J].天津经济，2014，（4）.

[2]魏进平，刘鑫洋，魏 娜.京津冀协同发展的历程回顾、现实困境与突破路径[N]. 河北工业大学学报（社会科学版），2014，（2）.

[3]薄文广，陈 飞.京津冀协同发展：挑战与困境[J]. 南开学报（哲学社会科学版），2015，（3）.

[责任编辑：李利林]endprint