浅谈环境公益诉讼的原告资格问题

摘 要 诉讼当事人适格问题是引起民事诉讼程序的重要条件，所以原告适格问题便成了公益诉讼的核心问题之一。整个公益诉讼制度能否最终得到确定的前提条件之一就是原告资格的认定。在我国《民事诉讼法》修改后，环境公益诉讼制度在法律上得以确定，但关于诉讼中的原告资格问题在司法实践中仍是一个很大的问题。本文对环境公益诉讼中的原告资格问题进行了分析并提出了建议。

关键词 环境公益诉讼 原告资格 社会团体

作者简介：贺波，解放军西安政治学院，研究方向：刑法与军事刑法。

中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-133-02

一、 环境公益诉讼原告概述

（一）环境公益诉讼

环境公益诉讼制度，概念上是指法定的机关或组织，对侵犯环境公共利益的行为向法院提起诉讼，由法院依法追究行为人法律责任的制度。亦即环境公益诉讼是相关主体基于维护公共利益而在污染环境的行为损害公共利益时，提起公益诉讼。如果是因个人利益受到侵害而提起的环境侵权之诉则属于普通的诉讼案件，而不属于环境公益诉讼受案范围之内。

（二）我国现行《民事诉讼法》关于公益诉讼原告的规定

有的地方法院和检察院在《民事诉讼法》修订之前就出台了与公益诉讼案件相关的一些规定。在2008年11月，无锡市中级人民法院和无锡市检察院就共同出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，该试行规定明确人民检察院是环境公益诉讼的原告，还进一步明确了人民检察院对环境公益诉讼的受案范围。

《民事诉讼法》第五十五条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向法院提起诉讼。”这一规定直接作出了关于公益诉讼的规定，使得我国的公益诉讼有法可依。但本规定仅概括性的规定了有关机关和社会团体可以提出公益诉讼，并没有明确原告的范围。由于公益诉讼不仅仅包括针对污染环境和保护消费者权益的行为提起的诉讼，还包括医疗、卫生、教育等众多方面的内容，也就是说原告的主体资格具有多样化的特征，通过列举的方式可能对某些社会公共利益的保护有所疏忽，因而新修改的民事诉讼法中用概括式的方式确定了公益诉讼的原告。这种方式体现了立法的严谨性和慎重性，但有关机关和社会团体可以作为公益诉讼原告提起诉讼的规定，导致公益诉讼的司法操作性不强。在这个框架下，诉讼的原告很难在公益诉讼中确定下来，法院也在受理公益诉讼的案件中拥有太大的裁量权，使新法的规定难以落到实处。

二、对我国环境公益诉讼原告是否适格的分析

在我国现行法律的规定与司法实践的基础上，借鉴其他国家环境公益诉讼的原告主体资格的相关规定，笔者认为可能具有原告资格而提起环境公益诉讼的主体大概有四类，分别是行政机关、检察机关、民间环保组织和公民。

（一）行政机关

我国法律仅规定相关机关可以作为环境公益诉讼的原告而提起诉讼，但在近年来的司法实践中，环境公益诉讼中的原告大都是行政机关（多为政府或者环保部门）。笔者认为环境公益诉讼在保持其民事公益诉讼性质的情况下，环境侵权案件中政府是可以作为原告进入诉讼程序的。政府和环境保护部门具有环境公益诉讼的原告资格，有利于在诉讼中维护环境公共利益。

1.行政机关拥有强大的行政职权，能够掌握大量的信息与社会资源，在收集证据方面是其他社会团体作为原告所不可比拟的，胜诉可能性更大。

2.行政机关背后有当地的检察机关支持起诉，民众也会对这项利民的诉讼进行支持。

3.政府和行政机关拥有国家职权，造成环境污染的企业作为被告是受其管理和控制的，双方的诉讼地位平等但社会政治地位不平等，原告强大的社会政治地位使此项诉讼胜诉的可能性更大。

（二）人民检察院

基于检察机关在我国是法律的监督机关，所以我国现行法律中并没有规定检察机关可以作为环境公益诉讼的原告，但在很多国家就明文规定了检察机关是环境公益诉讼中最主要的原告。如《法国民事诉讼法》规定，“于法律规定之情形，检察院代表社会”，“除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序，进行诉讼”。西方国家检察机关在本质上是政府的组成部门，检察院是作为特定的国家代表，其提起的环境公益诉讼属于国家诉讼，其性质相当于我国的行政机关提起的环境公益诉讼。虽然我国的检察机关独立于行政机关之外，但作为法律的监督机关，更有义务来保护社会整体的公共利益。

人民检察院作为环境公益诉讼的原告，直接对造成环境污染的当事人提起诉讼，即可以直接提起环境公益诉讼，也可以在刑事诉讼中以附带民事诉讼的方式提起环境公益诉讼。在其直接提起诉讼时，可以与其他具有原告资格的主体作为共同原告提起环境公益诉讼。

（三）社会团体

我国《社会团体登记管理条例》明确规定，必须要向相关部门提交主管部门的批准文件才能成立一个合法的社会团体。由于审批方面的不严谨，我国有很多关于环境保护方面的社会团体，五花八门但又未分门别类，所以到底哪个或者哪些社会团体可以代表社会公共利益成为环境公益诉讼的原告，法律并没有明确的规定，导致此规定的可操作性并不强，在司法实践中法院并不能直接根据此规定对社会团体提起的环境公益诉讼予以受理。在新《民事诉讼法》颁布后，环保部的下属机构中华环保联合会是被公认为最适合担当环境公益诉讼被告的主体，中华环保联合会是一个经国务院批准，民政部注册，环境保护部主管，由热心环保事业的人士、企业、事业单位自愿结成的、非营利性的、全国性的社团组织。作为一个环保的社团组织向普通法院提起的3起环境公益诉讼，至今没有一项被立案，可见虽然法律有明确规定社会团体可以作为环境公益诉讼的原告，但在具体司法实践中法律仍没有明确和保障民间环保组织作为公益诉讼原告的地位。地方法院对该类社会团体提起的环境公益诉讼不予受理的理由是法律或者相关司法解释没有明文规定哪些社会团体组织可以就环境公共侵权提起环境公益诉讼，法官对此没有自由裁量权。

因而，社会团体作为环境公益诉讼的原告，有其存在的合法性，但仍需要法律的明确规定。

（四）公民

在我国现行法律并没有普通公民可以提起环境公益诉讼的相关规定。我国法院对于普通公民提起的环境公益诉讼一般因缺乏法律根据而裁定不予受理。而美国是最早确定公民诉讼制度的国家。美国《联邦水污染控制法》第1365条规定任何公民都可以提起一个民事诉讼控告指控违反本卷制定的排放标准或限制的任何人，但对本条中的公民作了解释和限制，“公民”是指其利益正受到或可能受到不利影响的一人或多个人。美国的《清洁空气法》第304条中规定，任何人都可以自己名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人）就该法规定的事项提起诉讼。虽然国外的立法都偏向于国外的公民也有提起环境公益诉讼的权利，但我认为在我国普通公民不应享有环境公益诉讼的原告资格。

首先，环境污染问题一般涉及的范围较广，其举证很困难，作为一个普通民众难以承担举证责任，往往不能得到关键证据。在诉讼过程中，较之于被告而言会处于弱势地位。

其次，普通公民的诉讼目的是为了维护公共环境利益，也可以向有环境公益诉讼原告资格的主体提出建议，即可以向环境保护部门提出建议，请求其代为起诉，并不一定需要亲力亲为，其诉讼的原告具有可替代性，只要达到最终的诉讼目的即可。再次，这里提起环境公益诉讼的普通公民并不是该环境污染案件的受侵害者， 环境污染案件的受侵害者可以提起普通的环境侵权之诉，因而没有规定公民可以作为环境公益诉讼原告的必要性。

最后，普通公民人数众多，若规定都可以作为环境公益诉讼的原告，可能造成法院受理此类案件过多，也可能产生重复起诉的情形。根据我国的国情，法院应受理的案件过多，民众人数众多，从减轻法院案件负担角度也不宜规定公益诉讼。

我认为虽然国外许多国家的法律确定了普通公民作为环境公益诉讼的原告的资格。但是就我国的具体情形而言，普通公民仍不宜具有环境公益诉讼原告的资格。

三、确定环境公益诉讼原告资格的法律措施

按照《民事诉讼法》第一百一十九条起诉条件的相关规定可知，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。本法第五十五条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向法院提起诉讼。”由此可见，我国《民事诉讼法》第一百一十九条关于起诉条件的规定与第五十五条关于公益诉讼的规定存在冲突。第一百一十九条中规定原告必须是与本案有直接利害关系的公民，则排除了公益诉讼规定的原告的范围，应当做出一定的修改。根据《法国民事诉讼法典》第1条在规定“唯有当事人可以提起诉讼”之前，附加了“除法律另有规定之情形外”的条件。我国的《民事诉讼法》中也可以在第一百一十九条规定“法律另有规定的除外”来排除第五十五条中关于公益诉讼原告的相关规定。

我国《民事诉讼法》第五十五条确定了环境公益诉讼的法律地位，在民事诉讼法司法解释中应进一步明确环境公益诉讼中原告的地位。对于原告资格的确定可以参照国外法律的相关规定，明确我国公益诉讼的主体资格，在立法中并不需要采用列举的方法规定相关的主体资格，可以通过限定一定的条件来规定符合条件的主体作为公益诉讼的原告。民事诉讼法的司法解释中规定的符合原告资格的主体是关于公益诉讼的。而对于具体的环境公益诉讼的原告可以在修改环境法时加以规定，我国《民事诉讼法》可以借鉴学习国外关于环境公益诉讼的优良经验，将环境公益诉讼的适格原告规定于《环境保护法》的基本法或分类法中。我国目前在《环境保护法修正（草案）》第7条中明确规定县级以上环保部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。强化了环保部门的环保职能，对于其他的环境公益诉讼的原告也可以直接在修订环境保护法时予以直接规定。

四、结语

面对当前我国立法、司法实践中环境公益诉讼的原告资格难以确定的现状，在立法中解决原告规定模糊不定的问题是最有效的措施，通过立法确定行政机关，人民检察院，社会团体在环境公益诉讼中的原告地位，不仅有利于环境公益诉讼相关制度的完善，也有利于在司法实践中法院有明确的法律依据来受理与判决环境公益诉讼，最终利于真正的实现通过提起环境公益诉讼来达到保护公共环境的目的。

参考文献：

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[2]赵国青.外国环境法选编.中国政法大学出版社.2000.

[3]孙佑海.对修改后的《民事诉讼法》中公益诉讼制度的理解.法学杂志.2012（12）.