检察机关进行环境行政公益诉讼的法律规制

王程成 张尤佳

摘要：近半年多来，由检察机关提起的环境行政公益诉讼逐渐进入人们的视野，并获得了广泛的关注。一系列现实案件使人们对由检察机关提起的环境行政公益诉讼有了更加直观、生动的认识。但这一制度背后的法律依据问题，值得进行更为深入的研究和探讨。本文将从实践中的案例出发，对检察机关进行环境行政公益诉讼的理论基础、潜在的法律基础以及法律依据和实践基础进行分析与研究，旨在对检察机关进行环境行政公益诉讼的法律规制问题进行探索和构建。

关键词：检察机关；环境行政公益诉讼；法律规制

中图分类号：D922.68；D926.3；D925.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）23-0001-05

作者简介：王程成（1993-），女，汉族，辽宁沈阳人，辽宁师范大学，法学学士，东北大学文法学院2015级环境与资源保护法学专业，硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学；张尤佳（1966-），女，汉族，辽宁沈阳人，东北大学文法学院法学系，副教授，硕士生导师，研究方向：环境与资源保护法学。

2016年1月13日，贵州省福泉市人民法院公开开庭审理贵州省锦屏县人民检察院诉锦屏县环境保护局怠于履行职责行政公益诉讼一案，并当庭宣判，支持了检察机关的诉讼请求。该案是检察机关进行环境公益诉讼试点开展以来，全国首例以判决结案的环境行政公益诉讼案件。它较为完整的展现了检察机关对环保机关的监督如何进入司法程序，以及法院如何认定案件中原被告双方的资格等问题。并且在案件审结后，该地的环保机关不仅解决了案件中的环保问题，还开展了限期整治活动，有利的打击了当地违法违规生产行为，真正达到了保护环境的目的。该案件在检察机关提起环境行政公益诉讼的试点进程中，具有里程碑式的意义。

但从上述案件中我们可以看到，虽然检察机关提起环境行政公益诉讼对目前监督、解决环境问题十分积极、有效，但却缺乏国家基本法律层面的规制。例如：在案件性质的界定上，我国现行的《行政诉讼法》中并没有规定行政公益诉讼制度，在《环境保护法》中也没有明确规定环境行政公益诉讼制度。故而，试点之后，应首要解决全方位的立法问题。本文将从法学理论、现有的法律规范、司法实践入手，在论证检察机关进行环境行政公益诉讼合理、合法性的基础上，旨在对其立法规制的模式和内容的构建提出可行的建议和设想。

一、检察机关提起环境行政公益诉讼的理论基础

检察机关提起环境公益诉讼的理论基础主要有诉讼信托理论、公共利益代表人理论和社会正义理论。

（一）诉讼信托理论

诉讼信托理论是指国民在将他们的共有财产委托给政府管理的情况下，为了使国家更好的履行保护信托财产不受损害的义务，国民将自己的一部分诉权也托付给国家，在必要时可以由国家作为公共利益的代表提起诉讼，这就是诉讼信托。它是为解决伴随着全球经济的快速发展而出现的诸多社会问题而在原诉权理论的基础上衍生而来的。[1]

在环境保护领域中，国民将侵害环境公共利益的诉权托付给国家，国家在考虑如何将这一权力赋予特定机关的同时，为了监督行政机关的行政不作为或行政违法作为，选择由检察机关来行使诉权，以保证环保机关的行政行为能够受到应有的监督、保证环境公共利益得到应有的救济。这一理论为检察机关参与环境公益诉讼奠定了坚实的理论基础。

（二）公共利益代表人理论

公共利益代表人理论的要旨在于由法律来指定出特定领域公共利益的代表，当此类公共利益受到侵害时，代表人有权以公益名义向法院提起诉讼来寻求保护。在环境行政公益诉讼领域中，当政府已经不能很好的履行维护环境公共利益的职责时，检察机关作为独立于政府和法院的国家法律监督机关，由其担当起环境公共利益的代表最合适不过。德国法律就明确确立了行政公共利益代表人制度，检察官可作为社会公共利益的代表人，代表联邦或者地方独立提起或是参加行政法院的行政诉讼。德国的《行政法院法》在第四节《公益代表人》部分第35、36条就明确规定了检察官提起环境行政公益诉讼的制度。美国《清洁空气法》《国家环境政策》等多项环境法律均授权检察机关可以提起相关的环境侵权诉讼，或是参与诉讼支持主管行政机关或者私人提出的诉讼请求。[2]

（三）社会正义理论

美国学者罗尔斯在其著名的《正义论》中写道：“因某一个巨大利益去牺牲个人之利益，这是不正义的，当处于弱势的受害者独自去寻求权利救济时，法律之形式正义就会在某种程度上限制实体正义之实现，从而使法律权威和公众对审判之信任受到挑战。”[3]诉讼之目的本身就在于解决纠纷，维护秩序，保障公正，环境行政公益诉讼更是如此。随着经济的飞速发展，一方面，我国的环境问题愈发突出，需要国家权力的介入；另一方面，在环境侵害案件中，往往环境危害者与受害者实力悬殊较大，加之部分具有环境保护职责的机关不作为或乱作为，使环境受害者和环境公益都得不到应有的保护。社会正义理论要求法律给“弱势群体”以适当的保护，而检察权的介入恰恰可以实现这种力量的平衡，实现实质正义。

二、检察机关提起环境行政公益诉讼的潜在法律基础

虽然目前在我国的基本法中没有关于检察机关提起环境行政公益诉讼制度的明确规定，但对《宪法》、《行政诉讼法》、《环境保护法》这几部法律的内容进行深入研究，可以发现其法律规定为对这一制度的全面建立提供了默示的法律基础。

（一）宪法基础

《宪法》第26条第1款规定了国家环境保护的基本职责：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《人民检察院组织法》第1条也对检察院的性质做了相同的规定。将这3条结合起来看，国家具有保护环境的基本职责，而检察院是国家的法律监督机关，那么对于具有环境保护职责的国家行政机关的违法行为或不作为对环境公益造成的损害，如果最终需要进入司法救济程序来实现对此类行政行为的监督和纠正，由检察机关来履行这一职责是无可厚非的。

（二）诉讼法基础

《行政诉讼法》没有像《民事诉讼法》一样明确规定公益诉讼制度，根据新修改的《行政诉讼法》第11条和第64条的规定，检察机关在行政诉讼的主要职能只是对行政诉讼进行法律监督和在特定情况下提起抗诉。《行政诉讼法》第二条规定了：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这条规定的是行政私益诉讼，强调的是行政相对人的权利。如果对其主体做扩大解释，检察机关作为一种公法人主体代表国家进行法律监督，当检察机关认为行政机关或行政机关工作人员的行政行为侵害了国家、公众的环境利益时，依据上述条款提起行政诉讼，而这类的诉讼由于其目的的公益性，就可以将其归为环境行政公益诉讼。新《行政诉讼法》第101条还规定：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”此条规定为这一制度在实践中的尝试和发展留有空间，对于环境行政公益诉讼而言，在行政诉讼法中没有明确依据的，可以借鉴相比之下在逐渐走向成熟的民事公益诉讼制度的规定。虽然《民事诉讼法》第55条中也没有明确检察机关的原告主体资格，但“法律规定的机关”为其提供了默示的法律依据。

（三）环境法基础

在环境保护法律领域，《环境保护法》第58条规定了环境公益诉讼制度，但并未提及环境行政公益诉讼，也未提起检察机关的诉讼主体资格，仅在《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第11条提到：检察机关以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。

以上这些法律或司法解释虽然都没有明确规定检察机关提起环境行政公益诉讼制度，但却为这一制度提供了潜在的法律基础，也为今后的立法奠定牢固的基础、指明了方向。

三、检察机关提起环境行政公益诉讼的政策、法律依据

2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），最早明确提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法使用职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正，探索建立人民检察院提起公益诉讼制度”。在此政策的倡导下，全国人大常委会从国家授权立法层面以《决定》的形式，最高人民检察从履行授权的角度、最高人民法院从审理的角度分别制定的相应的《实施办法》。各地方也出台了地方立法进行了制度尝试。

（一）国家层面

2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，决定授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区确定为北京、内蒙古、吉林等十三个省、自治区、直辖市，试点期为两年。

随后最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》对试点的目标和原则、试点案件范围、诉讼参加人、诉前程序、如何提起诉讼、诉讼请求以及工作的基本要求进行了规定。尤其强调了：“试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。”

2015年12月最高人民检察院通过了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，对人民检察院进行环境行政公益诉讼的案件范围、履行的职责、管理权限、诉前程序、调查取证、时限等问题进行了详细的规定。

2016年2月最高人民法院出台《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》对人民检察院提起的环境行政公益诉讼案件的受理范围、管辖、检察院在诉讼中的权利义务等问题进也行了较为详细的规定，并阐明了该《实施办法》中没有规定的内容适用《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的规定。

将最高检和最高法的《实施办法》与《民事诉讼法》、《行政诉讼法》进行对比也可以发现，《实施办法》中关于民事公益诉讼和行政公益诉讼的很多规定都是与这两部法的内容相一致、相协调的，这也增强了检察机关提起环境行政公益诉讼的合法性基础。

上述全国人大的《决定》以及检察院、法院系统的《实施办法》为检察机关进行环境行政公益诉讼提供了直接的法律依据。

（二）地方层面

除上述国家层面的授权立法，还有一些地方性的立法，以贵州最为典型。贵州省在13年就先于国家进行了制度探索，至今仍行之有效。

贵州省第十二届人民代表大会常务委员会第一次会议于2013年3月30日批准了《贵阳市建设生态文明城市条例》，其中第37条规定：“检察机关、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对涉及环境资源的具体行政行为和行政不作为提起诉讼，要求有关行政机关履行有利于生态文明建设的行政管理职责”。[4]

贵州省高级人民法院2014年4月出台的《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》，其中第12条明确规定：“国家机关、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对涉及生态环境的具体行政行为和行政不作为提起环境行政公益诉讼，要求有关行政机关履行有利于生态文明建设有关的行政管理职责。”第13条第（1）项也明确规定了：“人民检察院是公益诉讼的主体。”[5]当然，这些规定只是在地方案件的审理中起辅助作用，方便试点地方更好的履行试点职能，可以为今后的立法提供参考。

四、检察机关提起环境行政公益诉讼的实践基础

在试点工作开展之前，已经有部分地区的检察院提前试水提起环境行政公益诉讼，并收获了较好的效果，主要有：贵州省金沙县人民检察院诉金沙县环保据怠于履行行政职责案和贵州省黔西县人民检察院诉被告黔西县林业局、第三人黔西县协和镇爱国村砂石场不履行行政职责案。

2015年7月试点工作正式开始之后，截至2015年底，试点地区检察机关已发现案件线索501件，并已通过检察建议等方式办理公益诉讼诉前程序案件245件，其中行政公益诉讼诉前程序212件，在这些案件中已到回复期限的148件，相关行政机关纠正违法或履行职责的118件，占比达到80%。[6]全国法院共受理检察机关提起的公益诉讼案件12件，其中环境行政公益诉讼3件，已审结两件。2016年1-3月，全国法院共受理两起环境行政公益诉讼，目前都尚未审结。因此，试点前后目前能够查询到的由检察机关提起的环境行政公益诉讼共有7件。详见图1、表1。

这些案件为检察机关提起环境行政公益诉讼提供了实践上的经验，通过分析这些案件，我们可以发现一些共性。

首先，检察机关提起的环境行政公益诉讼在促使行政机关纠正或积极履行自身的行政职责方面有很好的效果。如在贵州省锦屏县的案件中，检察院起诉后，环保部门马上对涉事企业进行的行政处罚，并且在案件判决后，当地政府对全县非煤矿山进行为期三个月的集中整治，对违法违规生产企业从重处罚，力图从源头上遏制违法排污和破坏生态现象发生。可以看到，这种诉讼的影响往往不限于案件本身，更能督促当地环境行政监管部门积极的开展环境保护工作。

其次，检察机关提起的环境行政公益诉讼，诉讼程序的进展较快、效率高，有的案件，法院在接收立案材料的当天就决定立案，第二天就将起诉书等相关材料送达给了行政机关，有利于及时督促行政机关依法履职，及时解决环境问题。

上述特点证明了对这一能有效解决环境问题的诉讼制度进行法律规制的必要性，上述案件都检察机关进行环境行政公益诉讼的立法提供了很好的实践基础，相信随着试点工作的开展，更多类似案件的出现也将为立法提供更多方位的经验借鉴。同时，试点工作即将满一年，届时最高人民检察院的中期报告也必然会对这一年的试点过程中的经验进行更为详细的梳理和总结，为当前制度立法的探索提供更充分、权威的实践经验借鉴。

五、检察机关进行环境行政公益诉讼的立法构建

从上述分析可以看出检察机关提起环境行政公益诉讼已经有了法律依据，但仅仅是授权立法，并且有试点区域的限制，仍有二十多个省、自治区、直辖市的检察机关没有获得授权，但在这些省市也普遍存在由于环境行政机关的行政不作为或行政违法行为而使环境公益得不到保护的现象。目前我国各方面环境问题突显，重大环境事故频发，其中不乏环境行政机关监督不力的原因，而在对行政机关的外部监督中最为有效的又莫过于检察机关的监督，因此检察机关提起环境行政公益诉讼制度的全国性立法和实施已经时不我待。在我国现有的实践和法律基础上应当如何立法，在立法内容上又该如何完善，笔者也有自己的思考，在此提出一些看法和建议。

（一）完善立法

完善立法最主要的问题就是在基本法中对环境行政公益诉讼制度做出明示的规定。

首先要在《行政诉讼法》中确立行政公益诉讼制度并对这一制度中诸如：诉讼主体资格（主要是检察机关的原告资格）、受理案件范围等基本问题做出制度设计。紧接着在《环境保护法》及其司法解释中对检察环境机关提起环境行政公益诉讼的具体实施问题如：诉讼的前置程序、案件的管辖、需要提交的案件材料、举证责任的划分、证据的提交、审判组织等做出详细的规定。同时这一模式的建立还需要辅之《人民检察院组织法》修改，赋予检察机关行政公益诉讼的诉权，以保证法律规定的协调、统一。

这三方面立法相互呼应，就形成了一套针对检察机关提起环境行政公益诉讼的全面、完整的制度设计。

（二）内容完善

根据试点结果，以现有的最高检和最高法的《实施办法》为参照，在立法中应明确规定下列内容：

第一，在《行政诉讼法》中明确确立行政公益诉讼制度，或者在《环境保护法》中规定环境行政公益诉讼，为检察机关提起环境行政公益诉讼制度奠定基础。正如德国在《行政法院法》中明确规定了检察机关可以提起环境行政公益诉讼制度那样。

第二，要明确检察机关提起环境行政公益诉讼的原告主体资格，及其在诉讼过程中的主体性质和权利义务。同时在检察机关内部要明确由哪一部门具体负责这一工作，以及与检察院的其他部门的工作衔接问题。

第三，要对检察机关的地域管辖范围进行明确的规定，建议规定检察机关不仅对本行政区域内的负有环境保护监管职责的行政机关有管辖权，对其他地区的行政机关的行政违法行为和行政不作为对本地的环境与资源造成破坏的，检察机关也应享有管辖权。

第四，要明确法院对案件的管辖规则，完善跨区域管辖制度，以避免地方保护主义对诉讼活动的影响。结合环境资源审判机构专门化的进程，规定由管辖法院的环境资源审判庭来负责案件的审理，以保证审判结果的专业和公正。

第五，根据环境公益诉讼以及环境行政公益诉讼的特殊性，对诉前程序、举证期限、举证责任、专家辅助人、诉讼费的承担、法律责任的形式等问题进行明确、具体的规定。（1）在诉前程序方面，可以沿用目前最高检和最高法的《实施办法》中的规定。（2）有关举证责任的制度，建议应当与原有的行政诉讼的举证责任有所不同，适当的借鉴环境民事公益诉讼中的举证责任倒置的规定。这样较为符合便利以公益为目的的起诉主体的原则。（3）在举证期限方面，可以沿用《行政诉讼法》的有关规定。（4）在专家辅助人、诉讼费用的承担、法律责任的形式这三个方面，通过实践证明最高法《实施办法》中的规定切实可行的可以沿用。同时建议应当参照环境民事公益诉讼的有关规定，一方面是作为经验借鉴，另一方面可以为日后环境行政公益诉讼原告范围的扩展奠定基础。

在目前我国环境污染与自然资源不当利用等问题频发的情况下，探索检察机关提起环境行政公益诉讼的制度立法，在督促负有环境保护职责的行政机关及时、高效、依法行使职权，从而从根本上加强对环境破坏者的监管，起着十分重要的作用。而这项制度要想真正的确立起来就必须有明确的法律规定予以支持。无论是修改现有立法还是另行立法，对这一制度的规定应注重在结合实践经验的基础上保证制度内在的逻辑性和统一性以及相关立法的一致性、协调性。期待有关立法的出台能够成为目前我国环境治理领域的又一件利器。

[参考文献]

[1]孙宝民，常纪文.检察机关提起环境公益诉讼理论及实践探索[J].中国环境管理，2015（4）：51.

[2]肖霞.我国检察机关提起环境公益诉讼的理论研究[D].中南林业科技大学，2011：32.

[3]孙宝民，常纪文.检察机关提起环境公益诉讼理论及实践探索[J].中国环境管理，2015（4）：51.

[4]罗丽.检察院提起环境公益行政诉讼的若干思考[J].苏州大学学报，2015（5）：102.

[5]贾阳.检察院为何把环保局告上法庭[J].检察日报，2015：3.

[6]http：//www.spp.gov.cn/zdgz/201601/t20160106_110399.shtml，2016-1-24.