城市治理视角下的政策能力框架建构

钱正荣

城市治理中的政策失败问题的提出2016年2月，中共中央、国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》），其中提出：“（十六）优化街区路网结构。加强街区的规划和建设，分梯级明确新建街区面积，推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。”

《意见》一经发布，这项措施事关公众切身利益，即刻引起社会热议。批评者认为，目前的封闭式住宅小区实施人车分行，出入管理，能够维护小区安全，且在小区维修基金和物业经费支撑之下，道路养护得以保障，一旦小区开放，安全及经费都难以保障。支持者的观点主要从机动车的角度出发，基于目前的小区规模较大，尤其是有些单位大院的封闭式管理，导致机动车出口很少，一到上下班高峰期，所有车辆集中于城市主干道上，各小区开放其内部道路，将有利于疏解日益严峻的交通堵塞问题。诚然，从现代城市秩序和治理结构而言，开放应是潮流趋势，但是，此举将会引发公众一系列的疑问，如开放式小区的服务一旦“公共”了，经费从何而来？如何与物业管理费平衡配比？如何能够获得经费和服务的保障？更深层而言，该新政是否有开放的城市治理结构与之相匹配？城市治理的成功又需要怎样的政策能力与之相支撑？

由此看来，它表面是一个关于路网结构优化和交通路况改善的政策出台，而事实上牵出的却是一个复杂的城市治理变革的难题。如毛寿龙教授所指出的，试图以一个具体工作若干意见的形式来推动如此大的城市治理变革问题不太可能，公众也未参与这项政策出台的决策过程，最后的结果可能如当今诸多政策失败一般，政策被高调的关注和热议后在执行阶段却低调的退出，最后被束之高阁。

目前，城市治理研究方兴未艾，主要聚焦于城市治理模式、分析框架、治理体制、治理实践、治理效果等方面，从政策角度探讨城市治理问题还不多，李瑞昌从政策网络视角透视政策行动者如何在一定的制度文化背景下改变政策制定和治理格局，陈建国探讨社区治理应根据社区的产权结构、产品属性和社群属性等变量的不同而在市场机制、自组织机制、非营利机制和政府保障机制及其不同的组合等众多治理策略中抉择。学界研究较少从政策能力视角剖析城市治理的内在支撑问题。本文并非对前述案例做个案分析，而仅是作为城市治理中诸多政策失败的典型案例列举而已。本文旨在思辨城市治理与政策能力之间存在怎样的内在逻辑关联，城市治理需要怎样的政策能力框架支撑，如何解析政策能力以便更精确地评估城市政府是否成功做出政策选择和执行政策的能力，从而避免城市治理中的政策失败，这是本文探讨的目的和重点。

城市治理与政策能力之辩思

（一）城市治理的内涵以及理性反思

城市治理作为城市公共管理的前沿课题，也是治理理论在城市管理中具体应用，对其理解各有偏重，不过，依循治理之内涵，城市治理主要是指城市主体或城市利益相关者之间的关系，或者说是城市主体之间的运行机制和城市发展中的一种制度安排或体系结构。城市治理安排决定了城市利益相关者的多元化及其之间的利益分担和决策参与的能力需求，而非传统的城市政府组织的等级结构下的决策和执行过程。

过去几十年，在许多发达国家和发展中国家这种治理风格的转向风靡盛行。20世纪80、90年代许多改革努力偏好于从政府提供服务和监管转向市场主导的治理体制。在最近几年，已倾向于从官僚模式和市场治理模式向网络治理转型。如很多治理模式的支持者认为，“协同治理”可以通过建设性和低成本的方式将公共与私人的角色带入政策领域，以突显政府和市场相结合的最佳利益，这体现在从健康、教育乃至其他领域的关键部门都具有传统官僚路径和市场及网络为基础的非官僚路径或者二者皆有的特征，前者如管制、层级监督和服务直接提供，后者如共同支付和交换、自愿组织以及越来越多的合作生产。虽然，这种治理转型成功或者到底在怎样的条件下可以获得成功很少有确证支持或验证，但许多国家或城市政府正在趋向于采用混合治理模式。

著名的公共行政学者弗雷德里克森对作为治理的公共行政作如此论述：在这个反政府、反官僚和反制度的时代，“治理”概念满足了人们在理念上、想象上和行动上充足的回应力，“治理”一词在社会科学领域极其流行乃至对其含义似乎无需详加界定，既指参与公共活动的不同类型的机构和组织及其组成的多元网络，也包含了所有存在利害关系的利益主体的多元主义观点，它还解释了一种现代公共管理研究的趋势和领导者制定和执行政策的制度—组织环境，更少具管理性、组织性和规则约束，更具政治性、创造性、冒险试验和风险的承担。然而，“治理”一词光鲜话语背后，也隐含着实践和应用方面的风险。治理强调选择、竞争和决策的成本观念，但却不太强调公平和公正；治理强调顾客的选择权，但没有强调疏离和责任；治理追求政府做得更好、成本更少的改善良策，然而它使民选行政首长更容易获得民意支持，对其是一种有益的政治以外，改革效果却不明朗；治理把政策问题视为管理问题，简化为效率、诱因和成本的关注，而政策制定者可以避免做出艰难的抉择。

我们与其将上述论述作为对治理模式流行的一种批评，不如将此作为治理模式转型要获得成功并非易事的一种善意提醒。因为，尽管如此，“治理”代表了一种公共行政努力争取环境适应性的姿态，是试图将政治与行政相结合的现代理论，但必须注意它处于政治风险之中，以及可能引发决策的权限范围等合法性问题。正如马奇和奥尔森（March & Olsen，1995）所指出的：作为治理的公共行政实质是一种交易型的公共行政……人们完全可以这样讲，治理既需要强有力的政治组织，同样也需要强有力的行政组织。二者对于交易行为的有效管理是极其重要的，在出现市场和非市场的失灵时，对于进行重要的资源重新配置的行为的管理也是同样重要的。

所以，弗雷德里克森再次警醒，在作为治理的公共行政中，必须注意的是，我们不能把组织机构削弱到这样的程度，以至于我们失去了制定优质的公共政策及有效执行这些政策的能力。要使这种作为治理的公共行政得以延续和发展，交易过程必须得以控制，组织秩序必须得以确保，民主合法性的道德基础必须维持。由此可见，在倡导治理转型的流行话语下，政策能力不仅不应被削弱，反而缘于治理转型成功所仰赖的先决条件如对民主制度的发展及其公民社会基础，要充分发挥其最大潜力优势，需要更加凸显政策能力的基石作用。豪利特甚至认为，无论是哪一种治理模式，其是否能够得到很好的实施，很大程度上取决于它们的能力要求和先决条件，尤其是政策能力，治理的成功最终是与政策的成功及其政策的能力密切相关的。

（二）政策能力的概念界定

虽然人们普遍承认，政策能力是政策行为者能够解决公共问题程度的一个重要因素，高水平的政策能力与优秀的政策产出和结果之间存在关联，而能力不足被视为政策失败和次优的一个重要决定因素。但是，对政策能力重要性的共识，并没有带来与之相称的对它的概念及其析解测量的共识。在国内，除了郭爱君、顾建光、鲍静以及笔者等曾对此概念专有论述外，目前学术界的研究关注也还不够。

1990年代中期开始，有越来越多的国家对政府政策能力的降低产生担忧，许多国家和地区开始将注意力转向建设（或重建）政策能力。对政策能力的担忧，主要来自于公共部门的环境变化，包括公共管理改革如私有化、小型化和外包及全球化等外部环境的变化以及国家与社会的互动影响。国际上越来越多的认同，在政策制定中的能力建设可以显著地改善公共产出。

学术文献提供了许多不同的政策能力的定义，各自侧重不同的维度和视角。一方面，多数学者从政府视角来给政策能力下定义，如“政府做出明智选择的能力”，“检视环境和设定战略方向”，“权衡和评估政策选择的影响”，“作适当的知识运用的政策制定”。虽然这方面的分歧老生常谈，具有足够的政策能力是政策成功的一个必要的先决条件，但概念定义存在的极大分歧阻碍了对它的更好理解、诊断以及实践上的改进。另一方面，一些学者选择了对能力进行限制来对其加以定义，只聚焦于可得性或具体和特殊的技能，如支持决策的政策建议。例如，将政策能力定义为“调集必要的资源作智慧的集体选择，尤其是设定战略方向，为公共目的分配稀缺资源” 。其他学者也同样保留了这个相对狭窄的聚焦点，但包括更多的技能和资源，如那些与政策相关知识的利用和获得，框架选择的能力，分析政策中定性和定量研究方法的运用，沟通的有效以及利益相关者管理策略。最后，还有一些学者呼吁更广泛的定义，认为政策能力不仅包括决策，还应该包括政府对其优先选择的有效执行行动。更有一些学者已经集中于进行治理的元层面。例如，将政策能力定义为是现代政府的划桨功能，将多重组织和利益联合起来的能力形成一致的政策结构。还有的远远超出政策制定的范畴，强调良好治理的系统性和结构性的先决条件，如诚实、法治、择优任用、社会信任和合法性作为政策能力的重要组成部分。

对于政策能力概念是否应该被限制在政府或公共服务能力方面，还是应该延伸至非政府组织与私营部门仍存在争议。从政策能力提上研究日程的背景来看，政策能力的概念应包括可获得资源的性质和质量来制定和执行政策，以及这些资源的筹集和使用的实践和程序，不仅在公共服务中，甚至超越存在于非政府部门和整个社会。目前这种纷繁存在的缺乏实际操作性的定义导致在实践中这个概念被使用得很有限，虽然学术界一直关注它。在学术界虽然提供了很多政策能力的不同见解但强调的维度各异的局面下，还没有系统的努力来发展一个政策能力的工作定义，以囊括所有上述这些要素及其相互关系，因此，开发一个概念性定义和框架，有助于为政策制定者和分析家提供一个关于政策能力如何评估并寻求建设和改善的更好理解。

政策能力的概念性框架建构

（一）政策能力的基本框架及其特点

因循上述思路，政策能力的操作性定义即为一套技能和资源，或是履行政策功能所必须的胜任力和实力。从能力类型而言，构成政策能力的关键技能或能力可以分为三种类型：分析、管理和政治能力。这三个能力都涉及三个层面的资源，即个体、组织和系统层面，如此产生了九种与政策相关的基本能力，共同构成政策能力的概念性模式框架，如表1，也是本文应用于评估城市治理的政策能力模式框架。上述定义足以涵盖上述学者们所界定的政策能力的各个方面，并可以明确和直接的方式来展示它们之前的异同。

这个政策能力框架除了综合了上面已有的研究文献，还具有以下显著特点：

首先，它不局限于政策制定过程中某一特定功能、阶段或任务，而是涵盖了所有的政策过程，包括议程设置、制定、决策、执行和评估。需要认识到，政府面对执行这些政策功能的挑战性质是完全不同的，而且政府在履行某一项任务时足够的能力并不保证能够有效地履行其他任务或职能。同时，它允许存在这样的可能性，常常有一些技术和资源，可在整个任务环境中共享。

第二，显著不同的是，这个概念超出了在政府层面理解政策能力，认识到广泛的组织如政党、非政府组织、私营企业、国际机构以及多个政府机构都参与决策过程，因而它们的能力也影响政府自身的执行能力。因此，一个政府的政策能力在政策结果的产出上具有关键作用，政策制定的利益相关者的能力也是政策能力的一个重要方面，需要同等对待。

第三，分类法考虑到在嵌入式能力模型中，系统层级资源会影响组织层级资源，反之亦然，正如组织和个人层面资源也以相同的方式互动影响。在系统层级，来自整个社会对公共机构的支持和信任程度以及政策制定者运作于其中的经济和安全系统的性质，是政策能力的关键部件。虽然政策能力的现有定义往往侧重于宏观层面的能力，如整个政府或国家，但这样一个层次的政策能力不是存在于真空中，在政策执行过程中的关键功能发挥还是由个人和机构的技能和能力发挥决定性作用。在个人层面，政策专业人士如政策制定者、公共管理者和政策分析家，在确定如何在政策过程中完成各种任务和功能中扮演了关键角色。组织层面的信息基础设施的可用性和的有效性，人力和财力资源管理系统和政治支持，可以增强或减损个人能力。

第四，值得重申的是这个概念框架定义的政策能力就是在每个水平上的技术和资源的组合会产生什么样的结果。分析层面的能力有助于确保政策行动是合理的，在这个意义上，如果实施可以有助于政策目标的实现。运营层面允许资源与政策行动资源相配置以便它们可以在实践中实现。政治层面的能力有助于为政策行动获得和维持政治支持。

虽然这些分析、管理和政治层面的能力是相互连接的，它们均受不同考虑的支配，以及对政策进程的贡献是可分离的和不可替代的。不过，可能并非要求所有能力都有具体行动来确保成功，某些时候有的可能比其他两个更重要。这种关键能力的分类提供了在实践中的概念应用的优势，三种能力中任何一种能力的改进都受不同的过程影响。

政策和治理能力的多维视角使我们更好地理解为什么政策失败普遍而持久存在：政策的成功需要高水平的分析、管理和政治能力，但并不总是需要同样的尺度，建设并实现所需能力在实践中比较困难达到但也并非不可能。

（二）政策能力的操作化解析

政策能力本质上就是上述三种能力或技能的函数，它们影响政府与其他治理者之间关系的能力：分析能力，有效产生和审查替代性的政策选择； 管理能力，使政府资源能够有效地解决政策问题； 政治能力，使决策者和管理者拥有制定和实施自己的想法、方案和计划所需的掌控和支持。

这些技能或能力是政策成功的关键。不过，它们也必须依靠充足资源的可得性来确保其得以正常动员和运作。首先，资源、技能和胜任力必须存在于个人层面上，这使政策工作者和管理者可以参与并促进设计、部署和评估政策。它不仅包括他们要有能力进行分析，而且必要时还要学习和适应变化。其次，资源、技能和胜任力也必须可在组织层面获得。它们影响组织其成员履行政策职能的能力，过分限制个人的决定能力或政策工作者的士气的组织特点，可能会削弱一个机构实现其功能的能力。与政策能力最相关的组织条件往往与信息、管理和政治支持相关。最后，系统层面的能力包括公共机构获得的社会支持和信任水平。它们是组织和公共管理者履行政策功能的关键决定因素。自上自下所获得两方面的政治支持都是至关重要的，因为机构和管理人员自身及其所获得资源必须被认为是合法的。分析、管理和政治能力三种能力在个人、组织和系统三个层面上所需要体现的资源和能力的水平和维度如表2所示。

对于政策能力的分析能力维度，首先，政府政策成功的可能性主要取决于政府政策制定者是否拥有用于诊断问题和发展适当的战略以解决这些问题的政策分析技能。“政策分析能力”，即员工获取和使用内部和外部知识的能力，以及获得和应用相关科学知识和分析技术的技能。例如，循证决策就要求个人要有必要的汲取能力，也就是识别、制定、实施和评估政策时吸收和处理信息或证据的能力。政府在制定政策时往往不使用证据，主要是因为缺乏相应的分析技能。任何在这方面内部能力的匮乏都不太容易由任命的外部顾问来抵消，因为这需要他们具有相当的技术能力给予外部顾问开发足够的授权范围，将其付诸实践并评估其输出。

政府还必须具备“组织信息能力”，运营一个有效信息和政策分析系统。在公共部门机构的内部和跨部门之间建立收集和传播信息的架构，在有效地制定、实施和评估公共政策时将发挥关键的作用。开发一个有效的信息系统能够更快地发现和分享信息，并无需重复工作的情况下提供现有信息的重复再利用。这样的系统如果正确设计和实施，将在提高整体治理绩效中发挥举足轻重的作用，因为大量政策经验信息存储在一个组织无数的网点中，如果它们可以方便获得，便可为政策选择的产生和现实生活的后果提供足够的洞察力，整理并充分利用信息，使其为其他政策制定者使用，并以成本极小的情况下为政府带来良好收益。一个好的信息系统还也可以加速创新，连接公众以更便捷和频繁地开发合作。在组织内部，当提高其他分析能力的运用时，更新的信息技术可以提供改善融合和协调的潜力。信息和通信技术的改进在保持组织内的机构记忆和促进政策学习有巨大的潜力。不断强调问责制，透明度和参与性的政府同样突出强调社会中信息技术和知识体系的重要性。

在更大的层面，社会中的总体知识体系或“知识系统能力”是政策和治理能力的第三个显著元素。这是指在一个社会中教育和科学设施的一般状态，它影响着公众、政府和其他政策工作者获得低价且高质信息的可用性、速度和可进入性。虽然这种类型的能力在许多方面可能难以迅速改变，但事实上各方主体都依赖它以有效地完成自己的分析任务。

（三）政策能力的管理能力维度

在管理层面，“管理专业能力”或执行关键管理功能的能力，如规划、人员编制和预算和指导是政府的总体政策总体能力的第四个重要的决定因素。最重要的个人能力和管理技能包括：沟通能力；领导；团队合作；预算和财务管理；决策和解决问题；道德和诚信。沟通技巧需广泛存在于组织内部，必须给员工传达目标、运作计划和操作程序，以及同样重要的是，必须在这些方面给后者以发言权。领导力位于公共管理者技能排列表的顶端。领导尤为关键，如果团体要承担一个新的挑战和制定新的战略以实现他们。现代管理人员也需要在预算编制、会计和人力资源方面有一些专业的了解。这些技能是可以由组织传授和管理者获得。

在组织层面，管理人员需要“行政资源能力”以有效地发挥作用，包括资金和人员方面等管理者的工作，以及机构内和机构间沟通、协商和协调等。在系统层面，管理人员的表现依赖于“问责和责任制的能力”，包括如何训练有素，招募，提升能力的职业系统的存在，以及明确的规则和参与等韦伯行政系统的特性。

（四）政策能力的政治能力维度

除了领导能力和谈判技巧，解决冲突，以及财务和人力资源管理，政策行为者所需的一项关键技能是政治的知识和经验，或“政策敏锐性”，这就是所谓的Head所说的“政治知识”组合，Tenbensel称为“实践智慧”。政策敏锐性让政策管理人员能够快速和准确地判断不同政策的可取性和可行性，考虑管理者、政治家、利益相关者或公众认为哪些是可行的还是可以接受的，哪些他们不会考虑和为什么。不仅在一个组织内需要政治敏锐感，而且在广泛的大环境对于政策行为者能够发挥在决策过程中发挥有效作用也是至关重要的。识别关键角色，并了解他们的基本利益和意识形态以及其中的关系，是成功公共管理者的必要特质，如同像政治权衡的理解对竞争中的参与者和利益方之间的协议是必要的。对主要利益相关方的理解以及其关键利益、策略和资源是个体政策行为者的政治敏锐能力上的部分关键部件。

在组织层面，如良好的工作关系的存在或“讨价还价”因素是“组织政治能力”和有效治理的核心。在组织内部，如何推动政策提上日程和政策建议被接受，都考验着组织政策能力的高低。必须在问责制中工作，确保政令畅通和绩效奖励或适当的惩罚。常规执行干预必须是战略性的，并避免临时干预，这将损害公共管理者的士气和削弱自身的业务能力。同时，与公众的双向沟通的战略与工具也很重要，包括公共利益游说，促进志同道合的政治精英网络，建立联合阵线，以及测量了解民意等。

最后，在制度层面，政策能力显著的方面是整体的“政治—经济能力”。政府除了保障足够的财政资源使其正常运转以外，还要维护其合法性的存在，维护利益相关者和公众对政府的信任。政府需要创造公共空间，让公民可以讨论和辩论事关他们切身利益的问题，以达到影响政策制定者的目的。在决策过程中公众的讨论和辩论有助于提高公众对问题的认识，提高改革的主人翁意识。这需要一个活跃的民间社会、独立的媒体、自由言论和集会的自由。信息自由或信息权利，尤其是在数字时代以数字形式呈现，正越来越被视为公民参与政策过程的必要先决条件。

综上所述，要避免城市治理的失败，加强政府政策能力已是必经之途。本文中政策能力分析超越了一般对政府解决公共问题能力的观察，政策能力基本框架提供了一个识别政策能力差距的诊断工具，政策能力进一步的操作化解析更是对其所内含的每种能力类型进行了列举，为其测量和评估、改善与加强提供了探索性思路。基于本文的篇幅局限，接下来将继续结合我国的城市治理中的政策个案进行剖解，从而更具体地确认城市政府政策能力现状以及可能存在的结构性问题，以及城市治理转型过程中所需要的关键能力类型支撑及其提升路径。

（作者系北京师范大学珠海分校法律与行政学院副教授，管理学博士）