基于程序正当理论检视我国环境影响评价制度

杨紫慧

摘 要：国家环境政策的目标在于为未来规划出一个与自然和谐共存的社会体系，而环境影响评价制度正是为实现这一目标而被创制出的重要工具。作为一种衡量经济利益与环境成本的预防措施，我国对这一制度的实践已经历时近三十年。本文以程序正当理论为切入点，了解环境影响评价制度的规范原理，讨论国家在环境影响评价制度的程序事项方面所承担的责任，比较其他国家对这一制度的应用，同时分析我国环境影响评价制度的发展现状和不足。无论是从法律制度建设还是法律制度实践的角度，观察其中是否有程序保障不足的现象，从而提出针对性的完善建议。

关键词：程序正当；环境影响评价制度；公众参与

中图分类号：D912.6 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）04-0123-02

随着科学技术的日新月异，人类生活的舒适度和方便度较之从前大为提升，为了追求和维系一定的生活品质必须通过不断开发自然资源以满足需求。然而在有限的资源中如何获得可持续的发展已成为全球最关注的议题，近些年来因开发过度引发的自然变化甚至是自然灾难对人类生存和安全带来了不可忽视的威胁。对于疾病，人们都知道预防胜于治疗，那么在环境问题全球化中，环境影响评价制度的出现就是为了避免开发与发展行为对环境造成不可恢复影响的有效预防。

一、环境影响评价制度概述

环境影响评价（英文为Environmental Impact Assessm-

ent，简称EIA），是指由开发行为或行政政策可能对环境造成不良影响而事前加以调查、预测、分析并评定，提出环境管理的计划、公开说明以及环评报告公开审查过程，提供公众参与的机会以寻求最合理的开发行为，以此来预防或减轻开发行为可能对环境造成的不良影响，从而实现环境保护的目的。根据联合国环境规划署提供的环评制度所需基本流程，应包括以下部门：初步筛选、范围确定、环境影响分析、影响减轻与环境管理计划书、完成环评报告、审查环评报告、政策决定以及后续的执行与遵守。各国在环评的范围与内容细节上各有不同，但基本制度安排还是普遍具有以上的流程。

世界各国于20世纪中后期陆续通过立法制定的环境影响评价制度起源于1969年美国《国家环境政策法》，我国自20世纪70年代引进该制度以来，法制上也产生了本土化的转变。我国的环境影响评价制度作为落实国家环境政策的重要工具，其发展是建立在对建设项目的环境管理探索实践中的，这一过程不仅反映了时代背景下社会公众环境意识的觉醒，也是受法律程序论等学术理论影响所创制的事前预防机制。

二、程序正当理论及在环境影响评价制度中的实践

（一）程序正当理论

20世纪50年代的法学理论发展因相当程度受到当时美国现实法律主义的影响，哈佛大学法学院艾伯特塞克斯与亨利哈特教授所开设的一门名为“法律程序”的课程使得法律程序论成为一种法理学主张。法律程序论认为法律秩序是要通过每一个机关依据其专业或是制度的设计，在互动中产生。制度的程序设计与结构安排比实体的规范更为重要。法律程序论不认为可以经由任何个人或是任何方法获得认识实体正确的答案，只有通过反复辩论的程序和过程，才能获得具有最适合解决某一类型问题的结论。

在程序正当理论方面，英美法系国家的研究和实践经验相对更多，以此为参考能够加快我国环境影响评价法制建设的完善进程。环境法中的一般原理原则随着时代的变化和理论研究的发展而不断发展，在属于新兴法学领域的环境法中体现得尤为突出，其中诸多的原理原则与环评制度有不可分割的关系，而这些原则中很多也隐含着对正当法律程序的要求。与其他环境制度建立所依据的环境法基本原则相比，环评制度所体现的预防原则在实践中往往是较为容易被人们所舍弃和忽略的，由此而导致了在环境问题产生的不可逆转的过程中，我们支出了更多的环境成本来挽回因迟误而导致的损害，因此防患于未然的重要性已无须再强调。

（二）在环境影响评价制度中的应用

有学说认为正当的行政程序应具有公正作为的义务、受告知的权利、听证权、说明理由的义务以及行政信息公开五项要素。也有学者更进一步指出正当行政程序可能具有各种手段方式，如建立公正的裁决机关、预先告知将采取的对行为人不利的行动以及所依据的法律事由、当事人有对此陈述申辩的机会、请求召開并参与听证会的权利、阅卷权利、参与行政决策的权利等，而所有的正当性程序设计都可以认为是以上方式的排列组合而已。

环评制度信息公开的程序规定在我国《环境影响评价法》第11条第1款以及第21条中，法律分别对专项规划以及国家规定需保密的建设项目进行了关于召开听证、公开信息等事项的规范。2006年颁布实施的《环境影响评价公众参与暂行办法》第5条对信息公开进行了进一步的详细规定。环境影响评价制度中公众参与程序是程序正当理论中着重强调的，我国许多法律法规、部门规章都对环评制度中的公众参与进行了规定。《环境影响评价公众参与暂行办法》更是针对公众参与的信息公开问题、参与方式及范围等问题给出了明确的程序保障规定。环境影响评价制度应施用的项目数量和种类都很多，而环评的扩及范围也相当广泛，要完全达到环评法的立法目的需要专门的行政机关通过规范的程序予以落实。

三、国外环境影响评价制度中程序正当理论的实践——以美国为例

美国国家环境政策法（National Environmental Policy Act of United States，简称NEPA），被认为是美国近代影响最深且最重要的环境法律，更被称为环境大宪章。美国的环境影响评价制度经历了数十年的发展，从早期的仅调整联邦政府对开发活动的行政许可与对自然环境影响之间的关系，到逐渐通过数个司法案例基于案例法渐渐明确NEPA的立法目的，如今联邦政府的政策、计划以及方案等必须实施环评来明晰其对自然环境与社会经济发展的影响。

NEPA规定的环评程序为了保障人类生存以及环境保护的目的，明确要求在联邦行政机关的决策行为有重大环境影响的可能时，必须制作环境评价报告书，内容包括该行为对环境造成的影响、环境成本以及足可以改变成本的替代方案。对于NEPA的运行来说，替代方案是进行决策活动时非常重要的要素，否则无法比较对环境造成的影响，也无法探究其他决策的可能性。当然如果这些只是流于形式的过程，那么环评报告也只是一份文书作业而已。因此NEPA要求联邦行政机关在决策的每一个重要阶段必须将环境问题纳入考量，只有在制成环评报告书的过程中对于环境争议问题的充分讨论使得决策者获得足够的相关信息，才是NEPA应有之义。

NEPA规定联邦行政机关在进行环评前，必须先判断被评估行为是否有重大环境影响的可能，才开始进行环评。而所谓重大环境影响的可能，显然是立法者要求联邦行政机关通过完整的环评程序，从环境维护的角度，判断环境价值是否可能遭受到严重的破坏，提升政府决策在环境保护方面的正当性。在司法实践中，法院通过NEPA的规定推导出联邦行政机关有向大众公布相关决策信息的义务，从而在决定某一行为是否有重大环境影响之前，必须向公众公布的程序义务也是基于程序正当性的考虑出发的。

程序正当理论影响了20世纪70年代美国行政法的转型及其环境法的发展，美国环评制度是建立在这样的观点之上的——只有充分提供信息、反复思辨、负责人的记录和说明的过程才能够得出人类社会群体中所能产生的最好结果。美国环评制度的立法典型地反映了多元主义理论下法律规范的实际。国会立法并非确定了行政机关进行环境保护的实质要件，而是要求其尽可能地收集和产生环境资讯，通过这一收集和产生的过程不但能够促使行政机关自觉地将环境价值纳入权衡判断中。公众、环保团体等能够利用相关信息对行政机关的决策产生推动力，在参与的程序中提出实质性的主张和诉求。行政机关正确的信息，通过完整的程序提供给公众，从而使其有参与评论的机会。

四、檢视我国环境影响评价制度现状

环境影响评价制度程序的正当化是建立在现有的环境影响评价制度法律框架之下的。2003年我国《环境影响评价法》颁布施行，建设项目环境影响评价制度以及规划环境影响评价制度均成为环评法调整的对象。我国环评制度的起步发展主要是在对建设项目的环境管理实践中成长起来的，实践经验较为丰富，而规划环评制度纳入我国环评法调整范围应当是我国环保立法中的一项重大进步。但是与调整对象范围包括法律、政策、计划和规划的战略环评制度也即宏观活动环境影响评价制度相比，我国目前的规划环评制度仍存在一定的拓展空间，尤其是面对数量庞大的政府规章、部门规章以及各行政主体的决定等行政决策。

环境影响评估法实际上是环境行政的程序法之一，是环境行政行为最低限度的程序保障标准，环境行政行为遵循公正、公开与民主的程序达到依法行政、保障人民权益以及提高行政效能的目的，这有赖于环境影响评估法公正的组织制度、公开的信息公布与听证制度以及民主的公众参与制度。而在我国环评法的实践中，公众接触被环评项目信息的渠道有限；环评法和环评法公众参与制度相关法律法规在审核范围、组织形式、参与方式等环节赋予其较多的灵活性，这使得程序的执行出现了较强的随意性；收集公众意见后的反馈程序由于法律仅规定了说明义务而没有进一步的时间、程序细则的规定，由此在实务中此项环节也往往不能实现应有的效能。我国环评制度在实践中出现“执行率高但效果差的尴尬困境”，究其原因，相关法律制度中程序保障的不足与缺失是不能忽视的。

理性而公正的行政程序是行政活动结果正当化的主要途径，同时正当性的法律程序也是法治国家对于人民应尽的义务。法律程序正当化的价值在于对人格尊严的尊重以及最低限度的公正，而在环评制度中强调正当法律程序的重要性应成为这一制度中最为重要的法律精神之一。纵观我国环评制度的发展过程，实际上就是通过不断地调整法律和制度以尽可能地减少或消除环境决策做出时所受不当因素影响的可能性，而在这些制度的争论中朝着法律程序正当性的趋向发展也是我们必须持续进行的改革。

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