“十三五”时期财政支持实体经济的政策建议

倪红日



“十三五”时期财政支持实体经济的政策建议

倪红日

内容提要：本文基于对“十三五”期间财政如何支持实体经济的研究，围绕税收政策和税制改革，提出如下建议：以保持宏观税负稳定为前提；以兼顾政府与企业两个方面、力争短期政策与制度建设的方向一致、税制改革和完善与中央地方财政关系调整相协调为要求，在现行基本税制框架内对税制进行结构性改革。总体方案是全面降低生产和流通经营环节的增值税和营业税税率，完善所得税，保留特种消费税基础上，在商品最终消费环节征收一般消费税。本文认为此方案可以一举十得，并对方案的可行性进行了判断。

关键词：“十三五”时期实体经济税收政策和制度

经历了2012年以来的经济下行压力，中国经济在进入第十三个五年计划的时候，依然面临着经济下行压力的考验。全球经济需求不足和通货紧缩状况在短期内难以改观，中国经济在转型中，保持经济中高速增长的难度不小。在这样的外部环境和形势下，财政面临着收入增长缓慢、支出增长加速、赤字和债务规模扩大的挑战。财政政策面临着增加公共供给和减税的两难境地。传统的减税增赤政策是否是好的选择？本文认为，要以创新思维，寻求问题的解决。

一、前提条件

在制定和实施积极财政政策时，需要统筹兼顾的思维，避免顾此失彼的片面思维。笔者提出的方案是在下述前提条件下提出的：

（一）保持宏观税负稳定

从1995年开始，至2011年的17年中，税收收入年均增长18.43%，显著超过同期GDP的平均增长率。税收收入占GDP比重由1995年的9.93%提高到2011年的18.97%，年均提高0.53个百分点。这个时期，不论财政政策的表述是什么，实质上财政采取的是增税政策。

从2012年以后，财税政策发生了转折，2013年党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，提出了“稳定税负”的政策决定。这标志着税收政策要实行重大转变。税收由增税为主的政策转变为结构性减税政策，并逐步扩大减税面。税收增长速度由高速增长转为中速增长。税收占GDP的比重稳定在18%～19%左右。2013年以来，税收增长率已经降到一位数。这一政策转变被许多人所忽略，以为仅仅是经济增长速度下降的结果。实际上也包括了政策调整的结果，这一政策调整是政府减税政策的宏观表现。

在“十三五”计划时期，按照中央十八届三中全会的决定，减税政策的尺度是应该把握在“稳定宏观税负”的前提下，这也可以看作是积极财政政策和减税政策的底线。

要保持宏观税负的稳定，简单的数量概念是年税收增长率应该基本与GDP增长率同步，也就是在7%左右。从实际情况看，2014年税收增长7.8%，税收占GDP比重为18.72%。①数据来源：刘蓉、罗帅：《“十三五”时期税制改革取向》，税务研究2015年11期第10页。2015年1-10月累计，全国一般公共预算收入中的税收同比增长4.1%。②财政部网站：《2015年10月财政收支情况》。随着经济增长速度回落，税收增长保持与GDP同步增长的难度加大。

（二）在现行基本税制框架内进行结构性改革

目前中国税种数量18个，如果开征环境保护税，将作为第19个税种。税种涵盖了商品流转、所得和财产税，税种体系比较完善，不宜再扩大税种数量。在房地产税制改革后，有望合并现行的房产税和城镇土地使用税。将税种数量维持在18个。下一步改革的关键是在现有的税种基础上，进行一些税种功能和税制要素的结构性调整与改革。改变税制体系中直接税和间接税比重，调整一些税种的征收环节和计税依据，使现有税制更趋合理和科学。

（三）兼顾政府与企业两个方面

税制改革既要考虑政府财政收入的需要，又要考虑企业的发展和承受能力。在以往的税制改革中，可能更侧重考虑政府财政收入的需要，尤其是在“十五”和“十一五”期间，这也是基于政府财政收入占GDP比重偏低的情况。

当前的形势已经发生了具有转折性意义的变化，经济进入新常态，经济增长的下行压力很大。由于我国目前税制中的间接税比重还是比较大的，间接税的税负转嫁机理，对于经济不景气时期的企业压力会自动增加，并形成企业税收负担增加的结果；在直接税制度下，企业经营者的利润减少只会自动减少税收，税收发挥的自动稳定器作用，不会对企业经营者起到逆向调节作用。所以从税收对经济影响的角度看，在生产和流通环节征税，对企业经营者产生负面效应的可能性大。

因此，在这轮税制改革和完善过程中，需要兼顾政府和企业两个方面，所谓兼顾，就是不能顾此失彼。既要考虑企业的发展和国际竞争力的因素，又要考虑政府财政的承受能力。

（四）力争短期政策与制度建设的方向一致

最佳的政策选择是能够将短期性的政策措施与长期性的制度建设一致起来。这样既能解决短期性问题，又能够使制度建设完善，并且不导致税制的不稳定。下面的方案建议就是基于这个前提考虑的。

二、方案建议

全面降低生产与流通经营环节的增值税和营业税税率，完善所得税，保留特种消费税基础上，在商品最终消费环节征收一般消费税。

现行的中国税制在经济活动中的分布如图1所示。

建议方案主张：弱化生产和流通环节税收，强化分配和消费环节税收。

展开说明建议方案的具体内容。

第一，以保留现有税制中税种框架为基础，以稳定宏观税负为原则，以全面完善中央与地方分税制为目的，兼顾政府和企业之间的分配关系，进行税制的结构性调整。

图1　

第二，停止“营改增”进程。生活类服务业营业税继续保留，因为这部分税收基本构成最终劳务消费。建筑和房地产行业的营业税与房地产税统一考虑，逐步降低经营和流通环节税收，完善保有环节的房地产税收。金融业的增值税要从国际视野出发做专门的税制安排：以所得税为主，对收费类金融活动征收增值税或者营业税。

第三，逐步普遍降低现行的增值税和营业税税率，改造和扩展消费税。保留部分特种消费税；在商品消费的最终环节普遍开征一般消费税，与降低生产流通环节的增值税、消费税税率一并做统一考虑。

通过降低生产和流通环节的增值税和营业税，普遍降低企业税负，从对这两个环节征收间接税逐步转向对分配和最终消费环节征税。

第四，重点培育所得税和财产税。之所以要重点培育所得税和财产税，理由是随着市场化改革的深入，非公有制经济的发展，财富逐渐向个人集聚。部分先富起来的个人拥有了较大量的资产和财富，成为重要税源。为了公平税负，政府应该通过所得税和财产税，针对部分先富起来的人，征收必要的税收。对于中产阶级也需要征税，满足他们及全社会对公共品服务的需求。

整个建议方案是个系统工程，必须进行通盘考虑，避免单兵独进。以上建议只是框架性的，需要进行量化的测算，才能进一步制定结构性税制改革的具体方案。但是事先统一认识、形成共识，是制定具体方案的前提和基础条件。

三、一举多得

一得：生产经营企业税收负担明显、全面降低。从短期来看，制度改革和减税政策可以有机地统一起来。

二得：税制结构——直接税和间接税结构得到实质性调整。间接税和直接税比重可能与经济发展阶段有关，也与经济发展水平有关，一般来讲，高收入国家的直接税比重较高。如果这个规律成立，随着中国经济发展，国民收入水平提高，应该注重直接税的征收。该方案可以主动顺应这个规律，降低对生产和流通经营环节的直接税，将征税的重点转移到分配环节的直接税和最终消费环节的直接税上。

三得：基于国际竞争的企业竞争力得以提高。在经济全球化的今天，对于实施开放战略的国家，必须考虑本国的税制对企业国际竞争力的影响。根据研究可见，实行直接税为主体的国家（非高福利社会国家），一般来讲，相对于间接税为主体的国家，更有利于提高企业的国际竞争力。主要理由是，间接税的征收与企业是否盈利没有关系，间接税收发生在企业财务核算利润之前，作为财务成本——税费缴纳的；而直接税缴纳发生在企业成本核算之后，产生利润则征收所得税，不产生利润则不征税。

四得：政府税收得到保证。这个方案建议的关键点在于，在降低生产及流通环节增值税和营业税税率的同时，将消费税扩展，在最终消费环节设置一道类似日本消费税和美国销售税的税收环节。这道税收税源广，收入具有可持续性，尽管税源相对分散，但可控性还是较强的。

五得：中央和地方分税制得到完善。最终消费环节的消费税全部作为地方财政收入，赋予地方政府税率的适当调整权。

六得：有利于从实质上促进消费和服务业发展。地方政府为了培植财源，将有很大动力发展商业和服务业，这将形成推动第三产业发展的巨大动力。

七得：“暗税”变“明税”，有利于老百姓监督地方政府财政支出，实质性推进绩效预算。现行的增值税和营业税的直接纳税人是企业经营者，实际的税负承担人可能是企业，也可能是消费者，这要视具体的商品和劳务的供求情况，以及需求弹性情况。总之，对于消费者来说，增值税和营业税都属于“暗税”，隐含在商品和劳务价格中。如果按照将对企业经营者征收的增值税和营业税降低或者取消，在消费者最终消费环节征收消费税，如日本和美国，商品和劳务标价中直接将消费者所要交纳的税款标出，这种“暗税”就转化为了“明税”，消费者可直接和明确地知道自己负担的税收。从这个意义上讲，纳税人的身份将显性化。这将有利于公众以纳税人身份积极监督政府财政收支活动。

八得：有利于与国际税收接轨。2015年10月，G20安塔利亚峰会上通过了由OECD牵头组织，61个国家参加的《税基侵蚀和利润转移项目》（BEPS）行动计划报告。在15个行动计划中，搭建了新的国际税收规则。在跨国经营者的税收征管规则中，有两点值得关注：一是按照利润实际生产地计税原则，这个原则主要针对的是利润所得税收的分配和征收；二是消费地原则，针对增值税等流转征税，按照消费地征收的原则。这两个原则下的税收征收都是与利润分配环节和消费环节相关。所以，从新的国际税收原则上看，税收制度的发展趋势，应该更加集中于分配环节和消费环节。

在经济全球化的今天，一国的税制设计不可避免要有国际视野，国内的税制要与国际税收规则相衔接。

九得：有利于简化税制，提高税收征管效率。首先，将税收集中于分配和消费两个环节，比将税收分布于四个环节，可能更有利于税制简化和提高税收征管效率。其次，增值税的征管是相对比较复杂的，以票控税的税收风险很大。

十得：有利于培养纳税人意识。只有纳税人直接成为负税人，纳税人的意识才能切实的提高。中国经济发展到今天，财富日益向自然人集聚，已经到了培养自然人成为纳税人的阶段，从一般消费税入手，继而完善对自然人的财产征税，已经是势在必行。

上述建议，从可行性上考量，中央政府、地方政府和企业界可能不是问题，最主要的是公众的接受和税务机关征管的安排。因为税制结构调整的结果是中国税制将由对法人征税为主转变为对自然人征税为主；“暗税”更多地变为“明税”，税收更为透明化了，这是对政府治理的考验，也是历史进步的要求，有利于推进社会法治化和政府公共服务绩效的提高，也有利于切实培养纳税人的遵从意识。目前是经济下行压力比较大的时期，对企业经营者减税的呼声高、必要性强；同时物价相对比较低，商品供给过剩，有利于征收一般消费税的改革措施的出台和实施。

作者单位：国务院发展研究中心

（责任编辑：李兰芝）

Policy Recommendations on Fiscal Support on Real Econom y in the 13th Five-Year Plan

Ni Hongri

Abstract：Based on the study that how public finance supports the real economy during the 13th Five-Year Plan period,and the tax policy and tax reform,this paper put forward the following recommendations:Based on themacro tax burden stabilization,governmentand enterprises should both be considers.The short term policies should be coordinatewith the direction of institutional construction.Tax reform and improvementshould be coordinatewith the adjustment of the relationship between central and local governments and be taken constitutionally under the current tax system framework.Overall scheme is to reduce value added tax and business tax rate of the production and circulationmanagement links,perfect the income tax,and keep special consumption tax,levy thegeneralsale tax in final consumption goods links.This solution is cost-effectiveand feasible.

Key words：13th Five-Year Plan Period;Real Economy;Tax Policy and System

中图分类号：F812.0

文献标识码：A

文章编号：2096-1391（2016）02-0005-05