治理理论视阈下高校二级学院廉政建设的路径

季俊峰 李淑贤

摘 要：校院两级管理下的高校二级学院存在诸多廉政风险，主要表现为权力资源相对集中、权力运行不规范、监督体系和干部激励机制不健全，其根本原因则在于学院治理结构不完善。要妥善解决这个问题，应运用治理理论，合理配置二级学院权力资源，建立健全各利益相关方有效参与学院治理的机制，创新二级学院监督体系，深化干部人事制度改革，构筑惩治和预防腐败的制度防线，从而真正实现二级学院的善治。

关键词：治理理论；高校；二级学院；廉政建设

中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2016）03-0057-06

近年来，高校腐败案件不断增多并呈现出多发高发态势，高校的党风廉政建设与反腐败工作已经引起全社会的广泛关注，学界对此也已开展了大量的相关研究工作，并取得了一系列研究成果。随着高等教育的大发展，高校二级学院的办学规模越来越大，为此各高校深入推进校院两级管理体制改革，管理重心不断下沉，作为基层办学主体的二级学院承担的功能越来越多，办学自主权也随之越来越大，同时掌控的各项资源越来越多，基层主要负责人特别是行政主要负责人手中的权力也越来越大。但校院两级相关的监督制约制度却没有及时跟上，相关利益主体未能有效参与学院治理，往往出现监管不到位、缺位甚至监管真空的现象。而有权力的地方就有可能产生腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，因此加强二级学院的廉政建设已迫在眉睫。根据文献检索，目前高校廉政建设研究主要聚焦在高校的校级层面，针对二级学院的廉政建设研究较为少见。本文拟运用现代治理理论、廉政学理论等，结合自身多年从事基层学院管理工作的实际工作经验，分析高校二级学院存在的廉政风险，并从完善二级学院治理结构的角度入手，探讨校院两级管理体制下加强和改进二级学院廉政建设的路径和方法，就教于方家，以期起到抛砖引玉的作用。

一、高校二级学院存在的廉政风险及其原因

腐败被称为政治顽疾，其本质是以公共权力为资本、背离公共利益目标，为个人或小集团谋取私利。[1]治理腐败首先要搞清楚腐败产生的必要条件，只有这样才能对症下药。关于腐败行为的发生要件，学者们见仁见智，程文浩指出，腐败行为的发生需要三个必要条件，即权力资源、腐败动机和腐败机会，只有同时具备三个条件，腐败行为才能发生[2]。过勇认为，腐败是滥用公权力谋取私人利益的行为，出现的主要原因有两个：权力不对称性和信息不对称性，腐败行为的发生有三个关键性要素：腐败动机、腐败机会和制度漏洞。[3]马海军则认为腐败的构成要件有四个：主体主要是国家公职人员，目的是谋取私人利益，手段是非法运用公权力，结果是腐败行为的发生。[4]综上可见，学者们虽表述各异，但都认为腐败行为是掌握公权力的公职人员，在心理动机的驱使下，利用制度漏洞谋取私利的过程。根据以上研究结论，作为高校内部组织的二级学院，同样具备了腐败行为发生的各种要件，而从案件查处情况和实证研究也表明，近年来高校二级学院确实发生了不少腐败案件，必须引起高度重视。高校二级学院的廉政风险产生的原因主要有以下几个方面：

1.权力资源相对集中，难以形成有效的制约和均衡。二级学院的主要权力有三类：以院长为负责人的行政权力、以党委书记为负责人的政治权力、以学术委员会或教授委员会为代表的学术权力。目前，二级学院的管理体制是党政共同负责制，运行机制为党政联席会议制度，而在权力的实际配置上，政治权力主要是行使政治保障和民主监督的权力，是党风廉政建设、综合治理等多项工作的第一责任主体，肩负的责任趋于无限大，却基本不掌握学院的核心资源，话语权极为有限。加之不少二级学院的党委书记是管理岗干部出身，缺乏专业背景，更加难以介入核心事务。学术权力主要负责学术评价、学科专业建设等学术事务，本应发挥重要作用，但往往沦为橡皮图章，成为行政权力的传声筒和代言人，象征意义大于实际意义。行政权力则实际支配着学院的人财物以及干部任用等核心资源，不少学院的行政负责人直接进入学术委员会委员甚至担任学术委员会主任，这样就形成了行政权力一家独大、学术权力虚化、政治权力边缘化、权力资源过度集中、缺乏有效制约的格局。

2.权力运行不够规范，导致公权私用的腐败发生。首先，会议制度不完善，虽然二级学院一般都有党政联席会议制度、院长办公会制度、党委会制度、教代会制度等规章措施，但这些制度往往更多是写在纸上、挂在墙上、说在嘴上，在实际运行中并没有严格执行。如《中国共产党普通高校基层组织条例》关于党政联席会议制度明确规定，根据议题类别由院长或党委书记主持党政联席会议，而在实际运行中往往就演变为院长主持党政联席会议，成为院长一个人的“独角戏”。其次，决策制度不规范，相关利益方參与度不够，决策中随意性较大，规范性、科学性不足，很少采用票决制等民主决策机制。再加上财务审批制度也不够规范，院长“一支笔”审批财务，既留下了暗箱操作的空间，也进一步造成了行政权力的滥用。最后，信息公开制度不规范，虽然也推行了院务公开，但往往只笼统公开几个数字，并没有具体的细目。

3.监督体系不健全，缺乏有效监督。一个有效的监督体系应包括上级监督、同级监督和下级监督（即群众监督和舆论监督），而在二级学院这三种监督都存在某种程度的缺失，导致有效监督不足。首先，上级监督不到位。由于专业人才缺乏和精力限制，学校的纪检监察审计没有有效延伸到基层学院，二级学院基本没有设立纪检监察审计机构或专职纪检监察岗位，因此无法做到同步监督，往往是事发后接到群众举报才介入调查处理。其次，同级监督无力。虽然二级学院明确了党风廉政建设“一岗双责”，一般也设立纪检监察员，但多为兼职，且一般由学院副职或学院办公室主任担任，属于同级监督或下级监督上级，难以有效开展工作，基本上形同虚设。最后，下级监督不力。作为二级学院核心利益方的教职工和学生没能真正参与到学院治理中来，对学院的事务知之甚少，同时受传统文化心理影响，多数人采取了事不关己、明哲保身的态度，民主监督意识不强。作为教职工和学生行使权力的二级教代会和学代会往往只是一年开一次会，开会时也只是举举手、鼓鼓掌，代表作用发挥不明显，也没有构建代表们平时发挥民主监督的渠道和平台，因此监督作用十分有限。

4.干部激励机制不健全，容易产生心理不平衡。在政治发展方面，由于高校相对封闭运行，受到校级领导职数限制，少数人感觉没有晋升的空间，看不到向上发展的希望，便产生了消极、怠惰心理。在考核方式上，多数院领导为“双肩挑”干部，既要考核业务指标还要考核管理目标，在功利动机的驱使下，有些人可能会利用手中的资源与教师争利益。在收入分配方面，由于多数院领导接受双重考核，按业务岗享受待遇，管理工作基本上没有报酬或很少的报酬，付出与回报往往不成比例。另外学院管理岗干部与“双肩挑”干部之间的收入差距较大，内部之间也会产生心理不平衡。在干部的退出保障机制方面，一般高校都规定了干部任期，到期后必须退出，但對干部期满卸任后的保障措施却没有及时跟上，在任期间的付出和努力没有得到应有的承认和保障，从而造成干部在任时就要考虑好退路，甚至产生有权不用、过期作废的心理。

以上四个方面的廉政风险是环环相扣、层层递进的。正是由于权力资源过于集中，导致权力运行不规范、监督难度大，而问题的核心有两个：一是权力配置问题，二是治理主体单一、相关利益方没能有效参与学院治理。因此，需要从完善二级学院治理结构入手预防腐败。学者何增科也指出，一个国家或地区腐败状况与其治理状况有着密切的联系，严重的腐败是总体治理状况不佳的具体反映。不从治理改革入手提高治理质量，反腐败就难以取得突破性进展。[5]1运用治理理论，从完善治理结构入手，加强高校二级学院廉政建设给我们提供了一个崭新视角和有效路径。

二、治理理论的主要思想

治理理论产生于20世纪90年代初期的西方发达国家，作为一种新型的公共行政理论，反映了新形势下传统行政模式的危机以及人们的对策选择，是对全球政治经济深刻变化的一种理论探索和有效回应。该理论一经产生便引起热烈反响，“更少的统治，更多的治理”在多个领域得到了广泛应用，并产生了深刻影响，其理论表述主要包括治理主体、治理过程、治理方式和手段以及治理目标等方面。

1.治理的主体是多元主体，权力向度呈分散化、多元化。与传统管理强调自上而下、单一政府权力主体不同，治理理论强调权力向度多元化、各利益相关方分享权力，共同参与到治理活动中来，从而实现目标和利益的有机统一，开创了权力多元化、多元主体分权制衡、平等参与公共事务管理的新局面。如治理理论的创始人詹姆斯·N·罗西瑙认为，治理就是一系列活动领域里的管理机制，他们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动。最具代表性的全球治理委员会给治理下的定义是：治理是众多公共或私人的个体或机构处理共同事务的各种方式的总和。[6]274-285施罗德则指出，国家现在已经不可能通过自己的行动解决所有问题了，要从新的角度出发，推行“新治理”，而“新治理”的核心是“公民社会”。[7]潘懋元指出，管理的基础是权力，是自上而下的。治理不是自上而下的管理，治理是多个方面、多种利益相关者的权利。[8]

2.治理的过程是多方协商合作的持续互动过程，因此也是公开透明的，具有回应性。治理理论的核心理念之一就是民主，它主张治理过程是一个民主、协商、开放、合作的互动过程，而不是传统管理中的指挥命令、控制执行模式。如全球治理委员会认为，治理过程的基础不是控制而是协调，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。英国学者格里·斯特罗克认为，治理主体之间的关系是相互依赖和互动的伙伴关系。[6]277-282正是由于利益相关方共同参与到治理过程，主张自身的利益诉求，因此整个治理活动是公开透明的，并且具有及时的回应性。

3.治理的方式和手段是多元的，注重运用市场等管理工具，更加重视柔性管理。相对于管理手段的强制性和单一性，治理综合运用了政府和市场两种管理工具和技术，特别是引入竞争和激励机制，重视柔性管理运用，因此方式和手段也更加多元和灵活。詹姆斯·N·罗西瑙指出，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体也未必是政府，也无须依靠政府的强制力量来实现。[6]277-278全球治理委员会认为，它（治理）包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种非政治的制度安排。[6]278格里·斯特克主张，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和引导。政府在治理中的任务是构建（解构）与协调，施加影响和规定取向，整合与管理。[9]

4.治理的终极目标是效率、民主、公正、廉洁。治理追求的价值目标是实现公共利益最大化。鉴于治理综合运用了政府管理理念和市场管理理念，因此其终极目标是政治目标和市场目标的有机统一，其政治目标是民主法治、公正廉洁，市场目标则是竞争和效率。治理的过程是上下协同、集思广益、群策群力的过程，是在充分保障相关利益者的知情权、参与权、选择权和监督权等民主权利的同时，引入市场竞争机制，努力降低管理成本，提高管理效率，实现公共利益的最大化。俞可平指出，有效治理即善治，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质是政府与公民对公共生活的合作管理，善治具有十个基本要素：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。[5]28-32蓝志勇则指出，治理的提法缘于世界银行专家对发展中国家挪用国际援助款、腐败等问题而提出的对策。他们把治理界定为公平而有效的惯例和组织制度，基于治理国家权威能够有效地服务于公共福祉。[10]

三、借鉴治理理论构建二级学院廉政建设的有效路径

何增科指出，从反腐败的角度而言，治理改革的目标就是更大的透明度、更有效的公民参与、更多的公平竞争和更加有力的社会监督。[5]1因此，运用治理理论，引入其核心思想，如权力主体多元化、扩大利益相关方的参与度、推进治理过程的公开透明、建立全方位监督体系、综合运用市场等多种管理工具等，可以拓宽廉政建设的视野和思路，从而提升二级学院的廉政建设。

1.按照决策权、执行权、监督权相对分离的原则，合理配置二级学院权力资源，形成教师委员会负责决策、行政负责执行、党群等政治权力负责监督的学院内部治理结构，实现“还权于民”，从而形成对权力的有效制约，从源头上遏制腐败。治理理论的核心思想就是分权制衡，权力向度多元化，治理主体多元化，让权力主体之间相互形成监督和制约。组织权力的分解有两个向度，纵向上依据权力运行的流程进行分权，可分为决策权、执行权和监督权，将每一个权力环节赋予不同的权力主体行使，从而形成相互制约。横向上根据权力的不同类别进行划分，不同类别的权力赋予不同的权力主体，从而达到相互制衡。而作为“底部沉重”的学术组织——二级学院，随着校院管理体制改革的深入推进，其承担的职能越来越多，事务也越来越复杂，很难明确区分出学术权力、行政权力和政治权力的边界，特别是在实际运行中往往因为官本位思想，常常出现行政权力越位的现象。如将二级学院的权力划分为决策权、执行权和监督权，交由不同的权力主体行使，既能相互制约，又能避免权力边界不清和越位缺位现象。学院的人事、财务、学术、资源配置等各项决策权均赋予由教职工大会选举产生的教师委员会，委员会根据学院规模由7～13名委员组成，以教师群体为主，老中青教师、管理人员各占一定比例，要保证每个群体都有代表，但学院党政领导不得进入。委员会议事采用票决制，每人一票且具同等效力。委员实行任期制，每届三年，最多任期不超过两届，委员会对教职工负责，接受教职工监督和质询。教师委员会研究决定的事项交由学院行政班子负责执行并组织实施，同时要将执行情况向教师委员会报告，向其负责。而学院党委和工会等政治权力代表学校党群部门负责监督教师委员会的决策是否符合程序、行政班子是否有效执行、成效如何，并接受教职工的投诉和信访。这样，学院的决策权、执行权、监督权分工明确，并且相互制约，真正实现了“还权于民”。

2.积极推进基层民主政治建設，建立健全各利益相关方有效参与学院治理的机制，夯实学院治理的民意基础，铲除腐败机会发生的土壤。根据利益相关者理论，学院的利益相关者分为核心利益相关者和非核心利益相关者，其中举办方学校、学院教师、管理人员和学生为核心利益相关者，而学院校友、企事业合作方、科研项目合作单位、所在社区以及学生家长、学院离退休职工等为非核心利益相关者，这些相关方应享有参与治理权或表达权。其中核心利益相关者应有效参与学院的治理，而非核心利益相关者也应有表达诉求的权利和渠道。王建华指出，有效的治理要求大学必须通过开放的治理结构充分包容利益相关者，在伙伴关系的框架下，通过各利益相关方的积极参与实现大学的共治与善治。[11]为此，应通过制度设计，让相关利益方全程参与到权力的决策、执行和监督各个环节，从而夯实学院治理的民意基础，铲除腐败发生的土壤。一是在学院的权力机构组成及负责人的产生上，赋予学院教职工民主选举权。选举权是公民最基本的权利，为此，建议由学院全体教职工大会选举产生教师委员会负责行使学院的决策权；由全体教职工大会选举产生行政负责人；由全体党员大会选举产生党委负责人，报学校审批生效，分别负责组建行政管理团队和党委班子，行使执行权和监督权。二是在权力运行过程中，赋予学院师生员工充分的参与权和知情权。在讨论事关教职工切身利益如职务评审、岗位聘任、考核评价、收入分配等问题上，一方面要事前广泛听取教职工意见和建议，同时建立旁听制度，教职工有权选择参加相关会议并提出质询；在讨论事关学生切身利益的问题上，允许学生代表旁听会议并指出质询；在年度分配等一些重大事项上，应召开全体教职工大会进行票决。三是赋予各利益相关方特别是师生员工民主监督权乃至弹劾、罢免权。各利益相关方特别是师生员工有权要求教师委员会、行政团队和党委班子向其定期报告工作，并就相关事项提出质询乃至不信任案，如不信任票超过半数，可以报经学校党委同意，提前改组权力机构。

3.加强制度建设，推进依法治院，规范权力运行，构筑预防腐败的制度防线。邓小平曾说过，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。而根据杜晓燕的实证研究表明，法治化水平与腐败治理呈负相关，法治化水平提高每1%，可以降低腐败发生率7.654%。[12]汪良军的实验研究则表明，信息透明与腐败呈负相关，信息公开可以减少腐败发生的概率。[13]因此，加强制度建设，坚持依法治院，用制度管人管权管事，就可以构筑起预防腐败的制度防线。二级学院制度建设既要做到全覆盖，尽量减少自由裁量的空间，同时也要重点加强议事决策制度、财务制度、收入分配制度以及院务公开制度建设。要建立健全教师委员会选举制度、议事制度和工作细则，规范教师委员会正确行使决策权。建立完善党政教联席会议制度，由教师委员会负责人、行政负责人以及党委班子成员共同组成，作为学院的工作协调机构。要健全学院财务制度特别是财务审批制度，大额资金的使用实行党政教负责人共同会签、审批，有助于形成相互监督和制约。要全面推进院务公开工作，推行学院财务信息定期公开制度，既要公开账目、金额，还要公开每一笔开支的细目，做到全公开、真公开，推行内部财务查询制度，赋予学院每个教职工查询权，随时掌握、监控学院的财务信息。要逐步推进院领导财产公示制度和收入公开制度，同时建立健全学院的权力清单、责任清单和工作流程图，并予以公布，主动接受全体教职工的监督。

4.创新二级学院监督体系，建立健全监督机制，努力提高监督实效。根据汪良军等人的实验研究，腐败与监督呈负相关，且监督者的产生方式会影响监督效果，因此要着力改变二级学院监管不到位的现状，努力构建二级学院全覆盖的监督体系。一是学校纪检监察机构要有效延伸到二级学院，可考虑根据学部或学科群组建二级纪委，或设置若干专职纪检监察岗派驻二级学院，相关人员待遇由学院负责，从而将自上而下的监督触角延伸到基层。二是强化同级党委的监督职能，由党委书记兼任学院纪检委员，增强监督的权威性，此外二级学院干部职数配备上，学院副书记不宜兼任行政职务，从而党政之间保持一定的制衡。三是充分发挥教职工和舆论的监督作用，特别要发挥好学院教代会代表、党代会代表、工会委员等作用。要畅通信访投诉渠道，重视运用网络、微信等新媒体在监督方面发挥作用。

5.深化干部人事制度改革，引入市场竞争机制，加大激励力度，提高收入待遇，消除腐败的心理动机。研究表明，动机是由需要引起的、促进个体采取某种满足需要行为的内在驱动力，它与个体的人性属性和社会文化环境约束有关。因此，需要从源头上即需要的产生根源分析并采取灵活多样的激励约束措施，调动其积极性和主动性。要深化高校干部人事制度改革，稳步推进教育职员制，破解二级学院领导职业发展的“天花板”。要深化内部收入分配制度改革，进一步完善岗位设置和聘任工作，比照市场行情，适时提高待遇水平，同时根据二级学院的规模层次、管理难度、贡献大小等设立不同的岗位责任系数，对于做出突出贡献的学院负责人要给予特别奖励，真正实现按照岗位责任、工作业绩取酬，体现收入分配的公平性。要深化二级学院机构和考核改革，精简机构和管理人员，提高管理效能，同时改革学院领导考核办法，对于学院教师委员会负责人、学院党政领导等学院负责人只考核其管理工作，不另外考核教学科研工作，保证其安心投入学院的管理工作。要加强干部退出保障机制建设，对于任期届满、正常退出领导岗位的学院领导要给予一定的缓冲期，期间可以享受带薪国内外培训，并免予考核。在财力状况许可的情况下，可以考虑设立廉政保证金，从正面引导干部廉洁从政。

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責任编校 陈 瑶

Construction of Clean Administration in Secondary Schools in Colleges and Universities Based on the Theory of Public Governance

JI Junfeng， LI Shuxian （School of Material Science and Engineering， Nanchang Hangkong University， Nanchang 330063， Jiangxi， China）

Abstract： Secondary schools in colleges and universities， under the two-level administration system， feature high integrity risks， which can mainly be found in relatively centralized powers， irregular power operation， lack of effective supervision and ill-performed incentive mechanisms. All this is caused by imperfect administrative and supervision system in secondary schools. Theory of public governance made proper use of， rational allocation of powers， more effective participation of related parties in college administration， perfecting the supervision system， reforming the management system for the officials and strengthening the system frontline for anti-corruption and punishment will lead to well-managed secondary schools.

Key words： Theory of Public Governance； colleges and universities； secondary school in colleges and universities； clean administration