改进我国人口老龄化服务政策探讨

【摘要】时间再向前推进二十年，中国人口老龄化最严峻的时期即将到来，这是摆在政府和社会面前的一个重要课题。从政府这个角度来说，应尽快健全老年社会服务政策，构建一套完善的老年社会服务体系。建国后，我国针对老年人的社会保障问题出台了一些社会政策，也取得了一些成效，但仍有许多不能尽如人意的地方，目前更难以适应老年社会的到来。文章将从养老金的筹集、老年社会支持网络的构建、老年社区照顾、独生子女家庭养老救助体系构建等方面探讨完善老年社会服务政策的对策思路。

【关键词】人口老龄化；老年社会服务；社会政策

根据国家统计局发布的2014年国民经济和社会发展统计公报数据显示，截至2014年年末，我国60周岁及以上人口数为21242万人，65周岁及以上人口数为13755万人，分别占总人口比重为15.5%和10.1%，其中65周岁及以上人口首次突破10%。依据国际上的通用的标准，如果一个国家或地区60岁以上老年人口占总人口数的10%或65岁以上老年人口占总人口数的7%，就意味着这个国家或地区的人口已处于老龄化社会。比照这个国际标准，我国无疑已进入老年化社会。因此，积极开展人口老龄化问题的研究，进行社会政策的改进与调整，是实行我国健康老龄化的必然选择。

一、回顾我国老年社会服务政策的发展历程

建国以后，党和政府非常重视养老工作，在计划经济体制时期，构建起了比较完善的职工退休制度。改革开放以后，为了适应市场经济体制的要求，经过多方努力，我国改革了养老制度，由原来的退休制度一步步转变为个人账户与社会统筹相结合的养老保险模式。随着社区建设的逐步展开，进入21世纪，“社区养老”的概念又被广泛接受，通过多年的努力，逐步形成了地级市和区县有服务中心、街道和乡镇有活动中心、各居委会有活动站点的老年服务网络。

随着我国社会保障制度的逐步健全，老年社会服务政策所涉及的范围越来越广，覆盖了从城市退休人员到农村的“五保户”等不同层次的老年人；从物质生活到精神生活，在老年人的基本保障方面取得了巨大的进步。

二、我国老年社会服务政策现存的问题分析

老龄化社会是许多发达国家已经经历过的事实，但这些国家是在实现了工业化、现代化之后才进入老龄化社会的，而我国现在社会的特点是“未富先老”，在实现现代化的过程中迈入了老龄社会。面对老龄化速度的加快，我国在老年社会服务政策方面还不能满足社会的需要，主要表现在以下四方面：

（一）养老金管理落后及养老保障体系覆盖不足

随着社会经济的发展，我国的人口结构发生了很大的变化，养老金管理问题日益凸显。我国的养老金主要由政府负责筹集支付、营运监管。在管理过程中出现了不少的问题，如政府寻租行为的发生、运营中的投资回报率不高、收不抵支现象、养老金的监管缺失等，这些使我国养老金制度受到了前所未有的巨大挑战。

我国社会保障制度面临的突出矛盾是养老保险覆盖面狭窄，这是当前养老保险体制改革的主要问题。随着我国人口老龄化趋势的加快，老年人口赡养比率攀升，加重了养老保险的运营负担，同时由于就业方式的改变，新的就业群体对养老保险的需求也非常迫切。再有农村集体拿不出较多资金来解决老年人的生活保障问题，只有“五保户”老人能领取少量的社会救济金，绝大多数的农村老年人是享受不到养老社会保障的。

（二）大量农村劳动力流入城市后农村的养老服务机制还未能建立

随着城市化、工业化进程的加快，“父母在，不远游”的束缚已被彻底打破，大量农村劳动力向城市转移，这部分劳动力大多是青壮年劳动力，在他们离开家庭后，使农村家庭养老功能进一步弱化。农村养老的唯一方式是“养儿防老”，即老人主要从家庭中得到经济供养和精神慰藉。面对子女外出后留下的家务劳动和农业劳作，老年人的负担实际上是加重了，老年人的生活也陷入孤独之中，而老年社会服务在那里开展极少，农村留守老人的养老服务政策基本空白。

（三）社会救助体系有待完善，相关政策亟需制定

自20世纪70年代末实施计划生育以来，我国人口的规模在一定程度上得到了有效的控制，但是由此而造成的社会问题也开始出现。

在城市，许多独生子女家庭的父母已经开始步入老年，“四二一”家庭的出现，使子女赡养老人的责任加重。伴随着城市生活节奏的不断加快，人们奔波于家庭和工作之间，往往力不从心，关心老年人的精力减少，使老年人面临日常照顾和精神慰藉的普遍缺乏。即使是有经济来源保障的老年人，晚年的生活质量也并不高。

对于在农村的老人而言，在其失去劳动能力之后，缺乏基本的生活来源，特别是无子女或子女少的家庭中，家庭不能保障基本生活，很多贫困老人逐渐流入城市。但由于城市中社会救助机构的不完善，无力救助这些流入城市的贫困老人，许多老人只能靠沿街乞讨或拾破烂为生，其生存状态非常恶劣。

（四）老年人社区照顾发展缓慢还未能发挥应有的作用

有资料显示，在进入老龄社会的发达国家，其社区照顾是很完善的，许多老人在社区内得到满意的服务。在我国，社区养老服务自20世纪90年代起步，经过20多年的发展已经初具规模，大部分大中城市已经初步建立了服务设施，形成了生活照顾、医疗保健、文化娱乐等为主要内容的社区养老格局。但是这种格局只在部分大城市，如上海、广州等实施，在绝大多数的中小城市，社区照顾发展仍然非常缓慢，特别是在经济不發达地区，社区照顾更是缺乏。

三、改善社会养老政策的探讨与分析

针对以上社会保障政策方面存在的不足，为了更有效地应对未来的老龄化问题，我国政府需要在以下方面做出努力：

（一）做好资金管理，让老年人享受更好的养老服务

做好资金管理，可以让资金发挥更大的作用，比如我国已建立了政府补贴制度，其中包括高龄津贴制度、农村“五保”老人的供养制度等。政府支持困难老年人入住养老机构，也可以在社区或居家养老。政府应建立民办公助制度，对民办养老服务机构给予建设补贴和运营补贴。

（二）重视社区养老服务及居家养老服务的完善

社区养老和居家养老模式越来越受到重视，这就要求社区建设和改造一批老年餐桌、托老所、日间照料中心、服务之家等社區养老服务设施。居家养老服务要以经济困难老人、独居、空巢老人为重点，以日托照顾和上门服务为主要方式，为其提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、助餐、助洗等服务。政府也要鼓励各类服务企业和中介组织参与到社区养老和居家养老服务中来。

（三）构建社会救助和养老服务体系，增强独生子女家庭抵御风险的能力

独生子女家庭本身就是风险家庭，在其子女发生风险后，家庭的养老功能立即减弱或消失。所以为了保障老年人的生活质量，消除其顾虑，应建立针对独生子女家庭的养老救助网络，也就是包括家庭、邻里、社区等多层次的养老服务体系。构建独生子女家庭养老救助体系时，国家可根据当地的经济发展水平给予适度的补贴，还应注重发挥社会救助的力量。

（四）用适当的优惠政策吸引社会力量参与养老服务产业

第一，要加大金融对养老服务的支持力度，适当放宽贷款条件，增加养老服务企业项目信贷投入；第二，努力落实税费优惠政策。免征养老机构提供的服务营业税，免征非营利性养老机构的收入所得税，落实个人和企事业单位向养老机构进行慈善捐赠的税收优惠政策；第三，确实保障土地的供应。对养老机构应采用有偿方式供地的，在地价上适当给予优惠，对按照法律规定应采用划拨方式供地的，应划拨供地；第四，搞好养老机构的医疗服务。可以鼓励在养老机构内设置医院、门诊等医疗机构，提高对老年人的医疗服务水平。

（五）探索新型养老服务模式，建立现代老年产业体系

有关部门应不断探索和推进新型养老服务模式，政府要把发展养老服务业纳入经济和社会发展规划，同时要着力培育现代老年产业体系。例如，可根据老年人的身心特点和消费习惯，引导企业开发老年保健康复、老年住宅、老年公寓等服务市场，推进大型宜居社区与新城镇养老设施的公共建筑配套建设，也可发展老年食品、老年旅游、老年服饰、老年教育和文化市场。

老年社会服务体系的建立与完善进程必须与社会实践同步。根据全国老龄委发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》，21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄化社会。中国政府必须付出巨大努力和成本来调整产业结构、消费结构和社会管理体制等，以适应人口年龄结构的巨大变化。因此，尽力完善老年社会服务政策应是今后我国各级政府认真关注的事务，政策的实施则需要社会各方面的积极参与和协同努力。

参考文献

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作者简介：王冠（1991-），女，湖北人，资舟资产管理（深圳）有限公司，研究方向：公共政策。