PPP融资模式会计核算问题探析*

长沙理工大学经济与管理学院　黄　立　王　治



PPP融资模式会计核算问题探析*

长沙理工大学经济与管理学院黄立王治

摘要：PPP模式在减轻政府财政压力、满足公共基础设施建设、提高投资和管理效率等方面具有特殊的优势，是当前我国政府鼓励社会资本参与基础设施建设的重要途径。本文基于PPP融资模式的几种形式特征，即外包类、特许经营类以及私有化类，分析了PPP融资模式的会计核算问题，指出PPP融资模式会计核算面临的主要问题，并针对这些问题提出了相应的政策建议。

关键词：PPP融资模式会计核算外包类特许经营类私有化类

PPP（public-Private-Partnership）模式是公共部门和私人部门围绕某一公共项目的合作，是一系列项目融资模式的总称，它包含BOT、TOT、PFI等多种模式。PPP模式在减轻政府财政压力、满足公共基础设施建设、提高投资和管理效率等方面具有特殊的优势，很多国家政府将PPP融资模式作为有效吸引国内外私人资本参与基础设施建设的创新途径。近年来，我国政府连续出台政策，鼓励社会资本参与公共基础设施投资运营。目前，在轨道交通、城市污水处理、旧城区改造和市政设施建设等领域已有部分社会资本参与。为推广并发展好PPP融资模式，规范其会计核算显得尤为重要。在国外，已出台了PPP模式相关的会计准则来规范PPP项目会计核算，而目前我国《企业会计准则》却并没有明确规定PPP模式下的会计核算，会计核算仍缺乏规范且有效的指导。本文借鉴国外研究经验，基于PPP融资模式几种形式分析其会计核算问题。

一、不同类型PPP融资模式的会计核算处理

（一）外包类的会计核算外包类PPP融资模式指整个项目主要由政府出资，企业负责建设，待项目建设完工后，由企业替政府代为管理经营其基础设施或提供一定公共服务，并从中收取相关的费用作为自身收益的一种模式。政府通过投资建设与付费托管，保证公共基础设施完好；企业则通过项目承建和代管经营从中获得利润报酬。因此在不同的会计主体下其处理各异。

（1）政府作为会计核算主体。政府作为会计核算主体，是以收付实现制为核算基础，项目的所有权归政府，其所有权应通过固定资产进行收支性核算，其核算方法可看做政府或事业单位采购固定资产。固定资产增加，依据具体支出方式，借记“事业支出”或“专用基金—修购基金”等科目，贷记“银行存款”；相应的需增加固定资产的账面价值，即借记“固定资产”账户、贷记“固定基金”账户。使用期满时，由于损毁、报废等原因减少固定资产时，应相应作相反的会计分录冲减固定资产账面价值；对于有残值收入的情况，应增加相应的货币资金，如库存现金、银行存款等，同时冲减专用基金；而对于可能发生的清理费用，做相反会计处理即可。因为政府大多采用收付实现制的核算方法，固定资产在使用过程中无需计提折旧，且固定资产入账价值不会因为其使用程度而降低其入账价值，核算过程相对而言比较简单。

（2）企业作为会计核算主体。企业作为会计核算主体，主要分为承建与代管两个阶段。承建阶段会计核算处理类似于其他企业的建造合同核算处理，减税、免税等有其他优惠条件除外。工程在建设期间，发生相关费用应借记“工程施工—合同成本”，贷记“银行存款等”；在结算企业与政府之间的工程价款时，应借记“应收账款”，贷记“工程结算—某工程”；通过完工百分比法计算项目完工时合同收入与成本，借记“主营业务成本与工程施工—合同毛利”，贷记“主营业务收入”；项目建成移交给政府进行决算时，借记“工程结算—某工程”，贷记“工程施工—合同成本与合同毛利”。工程承建结束后，进入替政府代管阶段，此阶段的核算主要方法又与劳务合同的核算基本一致。企业替政府代管时发生的劳务费用，借记“劳务成本”，贷记“应付职工薪酬等”；预收政府劳务款时，借记“银行存款”，贷记“预收账款”，期末确认劳务收入时，借记“预收账款”，贷记“主营业务收入”；期末结转劳务成本时，借记“主营业务成本”，贷记“劳务成本”。

（二）特许经营类的会计核算特许经营类PPP融资模式中政府的特点是拥有项目的所有权，少出资或不出资，主要负责与企业沟通、协调。企业的特点是不拥有项目的所有权，但负责支付项目的大部分或全部资金，通过政府给予的税收优惠、经营范围优惠等特许权进而分散项目风险，与政府共享收益。特许经营类的账务处理与外包类账务处理类似。而特许经营权资产在核算过程中，项目建造完工后，应重点关注如何界定PPP项目特许经营权资产类别以及特许经营期收入的确认和计量。

（1）特许经营资产的确认计量。PPP项目资产是指其所有权最终归属于政府，但是由项目公司负责建设，项目公司待项目完工后获得项目的特许经营权，通过收取相关的项目使用费来弥补项目的成本，同时获取相应的利润。项目公司只有使用项目资产获取利益的权利，但并不真正拥有该项目资产。项目公司的财务状况和经营成果主要反映在项目建造过程中成本的摊销，以及成本收益的配比。

企业的初始计量与后续计量由于采用的会计核算方式的不同而有所不同，如金融资产模式下的企业一般采用公允价值进行初始计量，采用摊余成本进行后续计量；无形资产模式下的企业，根据建设期间建造成本和毛利的公允价值进行初始计量，根据《国际会计准则38号》在经营方可用的期间内摊销进行后续计量；混合模式计量下，实收和应收价款都以公允价值进行初始确认，在我国可借鉴关于BOT业务企业会计准则的相关规定追溯调整以前年度的有关项目。确实不能调整的项目，应根据最早期间的期初账面价值进行重分类，若重分类为金融资产或无形资产，还需进行减值测试；在该期间内无法进行减值测试的，应提前在期初进行减值测试。

（2）收入的确认计量。收入的确认与计量包含在整个建设与运营期内。建造期内，项目公司应按《企业会计准则第15号—建造合同》确认与其提供服务有关的收入和费用。项目完工后，项目公司应按《企业会计准则第14号—收入》确认其后续经营服务取得的收入。项目建成完工后，项目公司根据合同可无条件地向授予方获取一定金额的补偿；或者项目公司自身提供经营服务获得一定的报酬。合同授予方需向项目公司补足相应不足的那部分差价，以上两种情况都要并按照《企业会计准则第22号—金融工具确认和计量》中金融资产的相关规定进行处理。等项目建设完成之后，在其经营期内，项目公司根据合同规定可收取经营费用，收取该费用的权利并不是无条件的一种权利，这种情况应确认为无形资产，且同时确认为收入。

在运营期内，项目公司应根据《国际会计准则第18号》确认其后续经营的服务收入。在金融资产模式下，若应收金额为应收账款或可供出售的金融资产时，还应以实际利率确认其利息收入，具体规定参照《国际会计准则第39号》。运营当期产生的借款费用直接计入当期费用。项目公司没有提供实际建造服务，而是将项目分包的，不应确认收入，应考虑合同规定以及建造期间所支付的工程价款等，分别通过金融资产或无形资产科目确认。

（3）特许经营类会计核算案例分析。某市政府欲采用PPP融资方式筹建一高速公路，投资方建设期2年，经营期收费10年，至期满后无偿归还给政府。2011年由A公司投资1500万元（为自有资金），创建了高速公路投资有限责任公司。A公司在签订PPP合同后，开始进行项目的运作。该项目由项目公司自行建造，并于2012年1月进入建设施工阶段，整个建设工程预计2年完工。经营期间通行费每年250万元左右，为保持项目良好的运营状态而预计每年发生15万元支出，经营费用每年为3万元左右。其处理如表1所示。

表1　经济业务会计处理一览表

（三）私有化类的会计核算在私有化模式下政府起着组织、沟通、协调与监管的作用。企业对项目进行全部或大部分金额投资，并获得相应经营决策控制权，项目设施正常运营后，企业会向项目设施用户收取一定费用，作为收益。其会计核算期间应分三阶段进行，即项目投资、建设与运营，无需移交该项目给政府。由于该类项目资产所有权属于企业，其确认、初始计量、后续计量与前两类的会计核算存在差异，其会计处理方式与一般自行建造固定资产、确认收入费用的企业相似。在购入工程物资时，借记“工程物资”，贷记“银行存款”；领用工程物资，借记“在建工程”，贷记“工程物资”；在建工程领用本企业原材料，借记“在建工程”，贷记“原材料、应交税费-应交增值税（进项税额转出）”；项目建设期间产生的借款费用，若符合资本化条件则应进行资本化，借记“在建工程”，贷记“长期借款与应付利息”；自营工程若达到预定可使用状态，则需把在建工程转入到固定资产账户；固定资产发生折旧时的会计处理，借记“管理费用”等，贷记“累计折旧”。

二、PPP融资模式会计核算面临的主要问题

（一）PPP融资模式会计准则及其规范缺乏近年来，虽然我国PPP融资模式发展迅速，也涉及到该模式一些方面的研究，但至今为止国内关于PPP融资模式会计核算准则与相应规范还没有明文规定，因此在进行实务操作时将会遇到各种问题，例如：不同核算主体下资产应该如何归类，如何进行后续计量；PPP项目适用范围仅限于特许经营类会计核算过于狭窄，很容易忽略掉外包类与私有化类会计核算。为了促进PPP融资模式在我国的可持续发展，为经济社会提供更好的公共服务，该类问题应该得到足够的重视。

（二）资产归类存在障碍由于特许经营权符合我国企业会计准则资产的定义同时满足资产确认条件，应以项目公司的一项资产进行确认与计量。但具体归类为何种资产却存在一定的困难。

首先，特许经营权不属于固定资产。尽管PPP项目资产属于有形资产；特许权协议对项目的收费方式进行了规定，即为与项目资产相关的经济利益流入企业提供了一定保障；项目资产由项目公司建造完成，保证其成本能够可靠计量，这些似乎符合确认为固定资产的条件。但事实上政府拥有与控制了项目的所有权，项目公司仅拥有依托于该项目资产的特许经营权。所以该项目以固定资产进行核算并不合理。

其次，特许经营权不能归类为金融资产，因为金融资产的确认标准模糊，无法对其进行准确的界定，且符合确认为金融资产的项目在实质上却可理解为无形资产，因此归类为金融资产存在一定问题。具体来说，我国企业会计准则（2006）规定在项目公司可以无条件从合同授予方收取资金或其他金融资产，应进行收入与支出的确认的会计处理，同时归类于为金融资产，但准则并没有确切指明具体如何理解“无条件”与“确定资金”这两个关键词的涵义。PPP项目公司自政府获得的资金，可认为其提供建造与运营服务获得的收益，这种情况下的PPP项目资产可作为一项无形资产来进行处理。

最后，特许经营权归类为无形资产也并不合适，其并没有把特许经营权是用益物权的实质表现出来。具体来说，PPP项目公司特许经营权是并无实物形态的一种权利，依托于资产实体而产生，通过与政府建立契约来取得。同时，项目的建造成本等为了获得特许经营权产生的必要支出构成了该无形资产的一项成本，满足我国企业会计准则（2006）无形资产中的定义（“无实物形态”与“可辨认”）以及成本能够可靠计量的确认条件。但从法律属性来分析，特许经营权属于用益物权，它异于一般的无形资产：一是所有权权属及权利限制的不同。无形资产要求企业对其有明确且完整的所有权。而用益物权具有明显的使用权性质，指对他人享有的不动产或动产依法有占有、使用与收益的权利，其并非完整的所有权。二是权利期限的不同。除开法律特殊规定，无形资产的权利拥有者享有永久性的权利。而用益物权则由法律或合同限定了其期限。三是自物权与他物权的不同。无形资产是自物权，用益物权则是依附于他物上的一种权利，属于他物权。四是客体的不同。无形资产的客体主要是指非货币性资产，而用益物权的客体多数是不动产。这两者的差异使PPP项目资产确认为无形资产提出了挑战。

综上所述，PPP项目特许经营权资产不能归为固定资产。同时，它虽符合确认为金融资产的条件，却可认为一项无形资产，因此确认为金融资产也不恰当。并且由于PPP项目特许经营权资产的用益物权属性，导致其与无形资产有许多差异，造成按照无形资产核算也并不十分妥当，PPP项目资产归类是一个需要尽快解决的关键问题。

（三）借款费用处理困难除PPP项目中的建造成本之外，PPP项目中的借款费用是否作为特许经营权资产价值的一部分进行初始计量是亟待研究的问题。我国《企业会计准则第17号—借款费用》指出，符合资本化条件的资产指需经一定时间的构建或生产才可以达到预期可使用状态的固定资产、存货与投资性房地产等系列资产。却没有明确指出金融资产与无形资产中的借款费用是否可以资本化。我国关于无形资产准则中明确规定了关于外购无形资产借款费用资本化的条件，而自行开发的无形资产其支出可作为无形资产价值的一部分进行资本化处理。但PPP项目异于普通项目的无形资产，从形式上可知，PPP项目明显不是外购的无形资产，若划分为自行开发的无形资产，又难以区分研究与开发两阶段，因此，借款费用究竟资本化还是费用化，是基于资产归类衍生出来的又一问题。

（四）项目产权主体不明确PPP核算中关于产权主体是否明确也存在许多问题，例如：政府与企业按照特许权协议，共同出资注册成立公司。若政府、企业是由若干个体小单位构成的联合体，这两大整体下可以细分为许多以小单位形式存在的产权主体。PPP融资模式项目公司的会计目标即要达到“向各个产权主体提供产权变动以及产权交易活动方面的会计信息，为产权变动以及交易提供会计实务与理论上的支持”的要求。而传统的企业会计核算是把整个企业作为一个核算主体来处理，不对细分的小单元形式进行单独核算，因此，无法确切的体现出企业经济活动对各细分产权主体的经济利益所带来的影响，无法达到PPP项目公司的会计目标。

三、PPP融资模式会计核算完善建议

（一）加快制定PPP融资模式会计准则及相关规定随着PPP融资模式在我国越来越广泛的应用，且考虑到实务工作中采用该模式会计核算存在诸多问题与不明确的地方，制定PPP项目会计核算准则刻不容缓。国际准则只规定了特许经营类资产、收入等要素如何进行会计核算，对外包类与私有化类并未涉及。国内企业会计准则是在参考国际准则对BOT融资模式下会计核算做出一些规定。本文认为我国制定PPP融资模式相关会计准则及其相关规定时应完整列示各类型PPP模式的核算方法，特许经营类核算可参考国际准则与国内BOT会计核算准则，外包类核算可借鉴政府采购的核算方法，私有化类规定则参照一般企业中关于固定资产会计核算来制定。

（二）根据产权归属确定资产归类资产如何归类是PPP融资模式会计核算较为关键的问题，本文认为根据产权归属确定资产归类的做法更为合理。即外包类以政府为主体和私有化类以企业为主体都可以将项目资产理解为固定资产，而PPP项目资产中特许经营类则符合金融资产的确认情形，实际上却可作为一项无形资产，可以不区分情况以无形资产情形进行确认。若以后独立的用益物权准则能被准确地进行制定，则作为用益物权资产依据其制定的准则进行核算与相应的处理。对于该类资产后续计量问题，将PPP项目特许经营权资产以无形资产模式进行确认，且对该无形资产不加以细分，这样可以避免以各类资产进行确认时，由于摊销方法各异而导致企业盈利结果的不同。无形资产模式下，资产应该依据特许经营期限进行一定的摊销，且忽略固定资产的残值，直接把特许经营权的全部入账价值全额进行摊销。

（三）对特许经营权资产产生的借款费用资本化若建造过程中特许经营权资产产生的借款费用未达到预定可使用状态前，其属于“全部投入”中的组成部分，都应归为项目资产价值的一部分。由于该借款费用的“效用”并没有发挥在建造当期，而是发挥在项目资产建完后的使用期间，因此，依据权责发生制原则，在建造过程中，该借款费用应给予资本化，归为PPP项目资产价值的一部分，而在建造完工后各个使用期确认为费用的支出，其他情况下均应费用化。后续支出依据其发挥的作用应做如下处理：使项目设施正常运作而产生的日常维护支出，应记入当期损益；特许权合同规定，项目移交前法定更新改造义务发生的支出，应相应计入资产一部分增加项目资产价值。

（四）明确PPP项目产权界限，确立核算主体对于复杂多样的产权主体无法进行会计处理的问题，建议可以细分会计核算的若干小单元。依据PPP项目产权主体的范围界限，若干个投资单位被认为相应会计核算的若干个小单元，若干投资单位个体所构成的企业与政府两大整体被认定为核算大单元。通过对PPP项目公司这一整体进行一定核算后，针对划分的若干小单元依据六大要素进行分配与归集，明晰且准确地反映与核算各个单元的产权变动以及交易情况。当进行期末财务信息披露时，根据所划分的若干小的产权主体进行相应的信息披露，以便反映出每个产权主体的财务信息。

参考文献：

［1］张维宾：《BOT方式建设项目运营后会计问题探讨》，《会计研究》2004年第10期。

［2］IFRIC Interpretation 12 Service Concession Arrangements. International Financial Report-ing Interpretations Committee（IFRIC）. 2006（11）.

［3］David Heald，George Georgiou. The substance of the accounting for public-private partner sh-ips. Financial Accountability&Management，2011（05）.

（编辑周谦）

*本文系湖南省教育厅重点项目（项目编号：14A008）阶段性研究成果。