我国中期财政规划制度建设初探

史念

摘要：经过几年的中期基础预算试点之后，2015年1月国务院正式颁发《关于实行中期财政规划规划管理的意见》，标志着我国正式实施中期财政规划管理。

关键词：财政规划 财政收支改革

一、绪论

中期财政规划是为了弥补年度预算的不足而编制的，是本轮财税体制改革的重要内容之一。当前，我国政府实行的为年度预算。但是，年度预算仅提供一年的政府财政收支计划，仅对政府一个财政预算年度内的收支情况进行计划，这种年度预算方式在规范政府财政收支，方便社会监督政府财政上有一定的作用，但缺陷一样显著。

二、中期财政规划的政策目标与制度框架：中国模式与国际比较

（一）中国模式

我国现行的年度预算制度中已经对跨年度因素进行了一定的考虑。河北省作为我国第一个推行中期财政规划的省级试点地区，其施行的中期财政规划方案、中期财政规划实施对我国财税体制改革中中期财政规划的全面施行具有重大参考价值和借鉴意义。但由于改革条件的局限以及各种因素的影响，河北模式仍存在一些不足。

首先，河北省施行的中期财政规划中，只涉及到省级只能不能的发展性支出，而并未涵盖其他政府预算项目，这样的预算是片面的和不完善的。其次，由于历史、技术等因素，各部门在编制中期财政规划中存在不到位现象，表现在各部门在中长期预算编制中质量不高、部分项目申报不完整、个别部门对中期财政规划重视度不高等方面。

（二）国外实践

美国的中期预算在1970年《立法改革法》和1974年的《国会预算和扣押款项控制法》中引入，通过不断的完善发展，到目前为止形成了以五年为一个规划周期的中期预算，在连续后推的五年里，除了每年的当年预算之外，还要对后四年的情况做出估测。

在韩国，因为目前的预算程序主要是一个财政年度，所以《预算和会计法案》中并不要求预算文件应包括约占总预算中的任何信息。然而，《预算和会计法案》中规定，为了提高财务管理效率和可持续计划，预算部门可以编制一个中期财政计划（第16条）。不过韩国的中期财政计划主要是关于总赤字的，而不是关于财政总额和基于宏观经济框架的。

查阅国外相关经验我们可以得到如下的结论。首先，欧美各国多数都将中期预算纳入法律框架之下，而亚洲国家或多或少的如此，不过虽未置于法律保护之下，但其政府对此是默认的并且积极主动的；其次，在多数国家都会将中期预算框架提交立法机关审核，不论法律是否正式规定立法机关是否需要对中期财政战略进行正式审批。即便如此，行政部门提交的中期财政战略也足以为提高政府公共资源的分配效率。

（三）框架设计

关于中期预算与国家发展规划的相匹配性问题，从国外经验来看，中期预算与年度预算并不冲突。

从操作层面来看，国外倾向于把中期财政规划框架划分为多个阶段，将其视为一个阶段性的过程，新预算周期是建立在前一预算执行基础之上。并且，按照预算的计划、控制、管理三大基本职能的要求，任何预算形式都致力于实现宏观层次的总财力约束，战略层次上的要依据政策优先性进行分配资源以及运作层次上进行评估绩效。

三、中期财政规划实施的基本步骤及配套措施

（一）中期财政规划的基本流程（二）中期财政规划实施的运行机制及配套措施

1.强化中期财政规划的认识和理念。中期预算扮演着“先行军”的角色，在中期规划的初期，尽管容易会出现高估经济发展、财政寻租行为、利益调整等行为对改革造成阻碍，甚至可能完全照抄国外经验模式，但是只要改革者保持清醒的认识和敏锐的洞察力，就可以避免中期财政规划走入短视和急功近利的歧途。

2.加快财政管理信息系统建设。通过建立畅通财政管理信息系统，加强“金财”、“电子政务”等工程建设，各部门、各级政府之间就能够共享经济、财政方面的信息并相互交流与学习，切实提高预算编制、审核及评估的效率。

3.完善财政统计和报告制度。为便于政府和社会准确理解和正确评价财政政策与计划，还需要在各种有关财政计划和报告中使用统一规范的统计口径和会计准则，也为中期财政规划提供全面、连续、透明的财政收支状况。

4.引入社会力量。为了保证中期财政规划获得更多的智力支持，可广泛吸收诸如学术团体、专家的意见，加强与知名宏观经济研究与测算机构、绩效评级机构等展开紧密合作。通过与他们的合作和学习不仅能够为中期财政规划的发展提供新思维，而且可以通过改进某些环节提高其执行效率。