民众诉求表达与地方政府的治理转型

杨逍 李苏

随着中国经济改革的不断深化，农业社会逐渐向商业社会转型，传统生活方式和价值观遭到破坏，新的秩序尚未建立起来，而且民众自身从改革中获益的预期和欲望也在迅速膨胀，一旦这些预期和欲望无法得到满足，就很容易产生格尔所说的发展型相对剥夺感（赵鼎新，2012：80）。尤其是最近十年来，不同利益群体间的冲突和对抗进一步显现出来，弱势群体通过互联网这一便利和低成本渠道进行诉求表达，掀起一波又一波的舆情事件。要想使经济持续发展，要想使社会稳定和谐，在很大程度上取决于政府对待冲突和抗争活动的态度，取决于政府将抗争事件纳入制度化的能力，取决于政府能否实现从传统管制性管理向现代回应性治理的转型。尤其是基层政府组织，他们与普通民众的联系最为密切，其执政行为也更容易受到来自家庭、邻里、朋友的直接影响，因此具有很强的社会性。

基于此，本文通过对人民网舆情案例库中14例发生在湖南省境内的个案进行整理分析，以期勾勒以湖南这个普通内陆省份为代表的大多数地方政府是如何应对这些抗争事件的，并在此基础上探讨应对策略。

一、湖南省民众诉求表达的基本特征

囿于人民网舆情案例库收集的时间限制，本文所统计的发生在湖南省境内的民众诉求表达案例时间段在2009～2015年之间，共14件，详细信息见表1。

（一）公众诉求的分布情况。依据时间的演变，本文所统计的湖南省内民众诉求的显性案例在2009年到2015年7年之间总体呈螺旋式上升的趋势。

从抗争事件发生地来看，发生在大城市（省会）的事件有3件，发生在中等城市有3件，其余8件均发生在县城和乡村。这说明农村地区的利益冲突和对抗更为复杂和尖锐，基层政府尤其是农村地区的基层政府面临更大的压力，同时回应民众诉求的机制和能力还存在很多问题。

从民众诉求的议题来看，主要诉求议题为反抗特权阶层施暴或羞辱（6件）、反对人事腐败（3件）、环保（2件），旅游维权1件，反对强征强拆（1件）、民族矛盾（1件）。如果把时间和议题进行交叉分析会发现：特权阶层权力滥用是近7年来湖南民众的核心诉求，及采取抗争性行动的主要原因，并且呈明显上升态势。其中，反腐议题主要集中在2012年到2013年间。值得注意的还有旅游维权、环境类事件，这两类事件一直稳定存在，与近年来日益火热的国内外旅游市场的开辟，以及民众外出旅游机会增多不无联系。此外，反对强征强拆事件、司法公正、民族矛盾也时有出现，随着国家法制建设日趋完善，民众法制意识日益觉醒，此类事件也不容小觑。

表2 诉求议题及其时空分布情况

（二）湖南民众诉求表达的特点

1.媒介化。从民众诉求的方式来看，媒体在其中的中介作用十分突出，而且不同媒体扮演的角色并不相同。在14个案例中，有13个民众诉求事件依赖媒体参与，而且几乎表现了同样的舆情演变规律，即先由网络发帖引发，继而引起全国性权威媒体关注、评论、采访报道，这时达到舆情最高点。如果按照网络热度（百度网页数量）来看，14个案例中超过十万个网页的就有6个，这说明民众通过网络传播平台进行诉求的意识和能力明显增强。

2.非政治性。湖南省民众诉求事件均为非政治性事件，诉求的目标均为经济利益和社会公正。在14个事件中，民众诉求涉及的稀缺资源有土地、空气和水资源、人事编制、旅游资源等，另外一个诉求就是追求社会公平公正，尤其是长沙巡防员打人事件、长沙在编工人打死大学生事件、常德警察抢尸案以及湘潭90后副局长事件、涟源萝卜招聘事件、天价切糕事件中涉及到公职人员与普通民众、政府与民营企业、官二代与普通民众、汉族与少数民族等不同群体间的冲突与对抗，并且突出考验了法院和公安局等执法者在赋予社会公平正义时的角色。

3.自发性。通过对发生在湖南省的14个事件和发生在江苏、上海、浙江和福建等沿海发达地区的19个事件进行比对，我们发现发生在湖南省的诉求事件全部为死伤事件或者环境污染经由媒体曝光，民众被动展开抗争，而且抗争行动中直接利益群体以自杀、围堵、阻碍交通、罢市等极端形式表达对亲属死伤或财产受损的不满，间接利益群体以网络发帖形式进行声援、戏谑和恶搞，14个事件中均无组织性策略选择；而沿海四省的19个事件中有3个存在比较明显的组织性，其中厦门PX事件和江苏启动事件中都有积极分子组织和动员、现场调控的身影。

二、湖南省地方政府对民众诉求的应对方式

通过对湖南省地方政府在14个案例中的应对方式进行文本化处理，我们提取了8个关键词，藉此对地方政府应对公共事件的特征进行简要描述。

1.基层政府及公职人员成为大部分民众诉求事件的目标所向。1949年以来，在中国建立的总体性社会体制，是以对社会资源的全面控制和垄断为基础的。这些资源不仅包括物资、资金，也包括权力、威望、机会等。在三层架构中，国家与民众间的互动多为以精英为中介的间接互动，但在总体性社会的两层结构中，国家与民众之间的互动几乎完全是面对面的。即使是一个再普通不过的老百姓，在他的一生中也要无时无刻不与国家打交道。然而也正是在这种频繁的互动中，形成了国家和民众直接冲突的条件。由于个人的生活几乎完全取决于国家，个人在将得到的好处归功于国家的同时，也会将生活中的一切不如意归咎于国家。在14个事件中有12件，湖南民众诉求的目标指向为县级政府机关及其公职人员。

2.基层政府尚未转变传统压制性管理思维。面对群众的诉求表达，事发后，仅有4家政府和相关职能部门主动与当事双方沟通，并快速核查事实，及时通过媒体公布事情处理的进展和结果。大部分地方政府和职能部门在事件处理的过程中表现出明显的压制性干预倾向。从下表中可以看到，其中有3次推责，6次否认，2次沉默回避，4次拖延处理，1次删帖，3次信息模糊。面对弱势群体死亡，这些回应或否认知情、或否认挖掘机是来现场强拆仅仅是用来松土防止当事人自杀摔死，或否认打人者身份为警察，面对300多名儿童血铅超标的严重情况，乡镇干部却提出“咬铅笔也能血铅超标”的惊人言论。这些压制性干预体现了基层政府本能地控制信息扩散，意欲逃避责任的消极应对。

3.高层次政府及其公职人员体现出回应性治理的理念。与科级及以下基层政府设置了较多的障碍来阻止群众的诉求表达，而厅级及以上政府对群众诉求表达的回应能力最强，县处级政府居中。厅级及以上高层次政府显然对于民众诉求更具回应意识。一方面通过行政和法律手段对直接责任人进行处分，维护了公平与正义，另一方面也通过信息公开和沟通倾听诉求等方式力主提高群众的政治参与感，更重要的中高层政府官员在情感共鸣方面做得更加出色，许多城市一把手不仅批评了自己治下的工作缺失，而且通过“三鞠躬”等传统形式道歉，用“天理不容”、“生命高于一切”等简单明了又旗帜鲜明的语言对群众的情感创伤给予补偿。

三、地方政府应对民众诉求的建议

目前国内外对公民参与和政府决策间的研究并不少，基于湖南省近年来发生的14个案例，我们认为以下几个方面的建议具有一定的参考意义：

1.主动搭建民众诉求的参与渠道，保障政府对民众诉求的有效反应。

随着互联网技术的不断发展，政府对信息资源的占有和发布的主导优势不再。主要表现在民众诉求引发的舆论事件应对中，政府不可能再通过对信息的垄断和过滤来实现舆论的管控。因此，地方政府应转变思维，主动搭建有利于民众表达诉求的通道，如现今不少地方政府通过开设官方微博、建立微信公众账号、实时监测热门网络论坛等来与民众保持互动，了解民众诉求，并有针对性地对之进行引导，这些做法不仅有利于保障政府对民众诉求的有效反应，还有利于维系政府与民众的良好互动关系，为构建深层的相互信任创造契机。

2.建立合理的公共权力回应和舆情预测机制。政府职能部门作为公共权力的具体执行者只有不断回应公民需求和社会关切，公共权力的现实价值，民主的价值才能得以真正实现。因此，建立回应公民诉求的合理机制，使公共权力合乎公共理性的需求，同时对公共权力的责任形成监督是应对民众诉求所可能引发的舆论事件的常规化策略。在中国传统社会，历来是家长式的管理，公共权力运行的内在逻辑突出的特征仍是权力中心，信息单向传播，透明度低。一旦社会运转的环境和动力因素发生变化，这种传统的应对机制非但无益，反而可能将公共权力拉入被动处境，削减了实在意义。因此，建立合理的公共权力回应机制是政府掌握主动权的有力保障。各级政府机关形成主动发声习惯的同时，还应建立舆情观测与回应社会关切之间的联动机制，找准社会关切点，有针对性地进行回应，逐步建立合理的预测防范机制。

3.理性把握民意逻辑，完善政府生态问责制。政府回应民众诉求源自政府具有代表民意的制度合法性。然而，政府与民意之间，因社会地位差异，相关政治制度的局限，以及沟通交流渠道的不畅达等隔阂的存在，民众诉求与政府应对之间无法彻底消除潜在的矛盾。究其原因，其一，政府回应民众诉求易受根深蒂固的官本位思想影响，基层政府担心民众诉求影响政绩，而高层政府则以之作为评估基层政府的能力指标之一，在这种以政绩为标准的问责机制牵制下，政府面对民众诉求的思维多染上敌对化色彩。其二，民众诉求的动机和目标具有多样性和复杂性，既有感性的宣泄，也有理性的表达，既有目标清晰的诉求，也有模糊的控告。民众诉求的多样性和复杂性内在地要求政府应对民众诉求方式的灵活性。然而，现实中民众诉求逻辑的不确定性与政府应对逻辑的固化却转化为各种或隐或显的隔阂。因此，要缩小民众诉求与政府应对之间的距离，政府只有根本性地转变认识民众诉求的逻辑，改变回应民众诉求的制度合法性的傲慢和僵化，真正做到以民众诉求为应对的逻辑起点，才能以准确、合理回应民众诉求为旨归。

基金项目：本文为“湖南省情与决策咨询研究课题“转型期湖南多元利益群体的媒介表达与政府对策研究（课题号2014BZZ015）”的研究成果之一。

（作者：杨逍为华中科技大学博士研究生，湖南大众传媒学院副教授；李苏为华中科技大学博士研究生，海南热带海洋学院教师）